科研經(jīng)費(fèi)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理存在的問題及策略研究

黃梅宇

（作者單位：廣西壯族自治區(qū)公安廳）

近幾年，我國(guó)逐步提高對(duì)科研單位預(yù)算及預(yù)算績(jī)效管理，其中，預(yù)算績(jī)效不但是科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算關(guān)鍵內(nèi)容，也是財(cái)務(wù)管理核心，還能夠有效推進(jìn)國(guó)家科研任務(wù)。因此，在政府正確引導(dǎo)下，科研單位開始將財(cái)務(wù)管理中心傾向于體系變革，以保證預(yù)算有效支出。盡管我國(guó)科研單位始終在推進(jìn)預(yù)算改革，但實(shí)施成效并不理想，尤其是預(yù)算績(jī)效管理。對(duì)此，對(duì)這一問題展開深入探討，既有理論價(jià)值，又有實(shí)際價(jià)值。

一、科研經(jīng)費(fèi)基本特點(diǎn)概述

科研單位是以技術(shù)研發(fā)為主的機(jī)構(gòu)。而預(yù)算管理主要是科研單位在開展基礎(chǔ)活動(dòng)及業(yè)務(wù)工作的同時(shí)，有效分配和管理使用資金，以達(dá)到量化、分解、執(zhí)行預(yù)算指標(biāo)等目的。因此，科研單位在科研經(jīng)費(fèi)管理層面所具備的特點(diǎn)具體表現(xiàn)如下：

一是科研單位資金來源渠道多元化。具體包括：政府撥款，主要是科研人員工資、科研基本業(yè)務(wù)費(fèi)、基本建設(shè)專項(xiàng)費(fèi)等；各類研究經(jīng)費(fèi)，主要是申請(qǐng)的國(guó)家自然科學(xué)基金以及國(guó)家扶持的重大科學(xué)研究計(jì)劃等；其他收入，主要是單位提供的各類服務(wù)或科技成果轉(zhuǎn)化所產(chǎn)生的各類收益。由此可見，資金籌集渠道十分廣泛，并且資金性質(zhì)差異很大[1]。因此，在使用經(jīng)費(fèi)期間必須嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定，確保專項(xiàng)資金專項(xiàng)應(yīng)用。

二是科研經(jīng)費(fèi)支出具有較強(qiáng)的不確定性?？蒲袉挝恢饕獜氖驴茖W(xué)研究，而科學(xué)研究本身具有極強(qiáng)未知性和不確定性。因此，在開展工作期間有可能隨時(shí)調(diào)整研究?jī)?nèi)容，從而導(dǎo)致預(yù)算管理具有不確定性，經(jīng)費(fèi)支出在執(zhí)行期間可能經(jīng)常調(diào)整，這就直接增加科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理工作難度。

三是科研經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障率較低?？蒲袉挝粨碛懈咚郊夹g(shù)人才以及先進(jìn)科學(xué)設(shè)備，能夠在一定程度上促進(jìn)科技成果研發(fā)。但是，科研單位經(jīng)費(fèi)主要來源于財(cái)政撥款，資金投資較低[2]。同時(shí)，科研單位科研人員以博士生為主，總體年紀(jì)較大，并且與企業(yè)界緊密相連，但不能有效促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研有效融合。

二、科研經(jīng)費(fèi)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)用價(jià)值概述

科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理是全面實(shí)施預(yù)算管理的關(guān)鍵。因此，就科研單位預(yù)算部門而言，績(jī)效管理不再只是單純的財(cái)務(wù)工作，更應(yīng)該成為科研單位戰(zhàn)略決策。這就要求科研單位必須通過系統(tǒng)分析、綜合各方面資源、協(xié)同整體規(guī)劃和組織實(shí)施。在此期間，科研單位開展績(jī)效管理工作就顯得十分必要。而全面預(yù)算績(jī)效管理旨在構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。促進(jìn)績(jī)效管理理念及方法與預(yù)算、編制、執(zhí)行、監(jiān)督等過程有效融合，從而得到與全面預(yù)算有機(jī)結(jié)合的一種預(yù)算管理方式。因此，科研單位全面推行預(yù)算管理有利于高效解決收支矛盾，不斷促進(jìn)提升使用資金效益，突破資金安排固化，從而不斷提高科研單位預(yù)算管理水平及現(xiàn)代化治理能力。此外，科研單位通過開展績(jī)效管理能夠有效實(shí)現(xiàn)并實(shí)施相關(guān)戰(zhàn)略目標(biāo)[3]?？傊?，為不斷加強(qiáng)科研單位預(yù)算編制科學(xué)性、合理性及規(guī)范性，科研單位必須不斷提高經(jīng)費(fèi)使用效益及社會(huì)效益。

一是科研經(jīng)費(fèi)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，有利于緩解收支矛盾，提高資金使用收益。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)日益惡化導(dǎo)致科研單位財(cái)政收入更加困難，財(cái)務(wù)收支矛盾更加突出。而科研單位全面推進(jìn)財(cái)務(wù)績(jī)效管理旨在促進(jìn)各類財(cái)務(wù)收支活動(dòng)與財(cái)務(wù)管理有效結(jié)合，并采用計(jì)量方式統(tǒng)一安排科研單位各類籌資活動(dòng)，合理配置現(xiàn)有資源，并在資金安排期間全方位展現(xiàn)績(jī)效及結(jié)果導(dǎo)向作用，以不斷降低閑置和浪費(fèi)資金的可能性，從而促進(jìn)經(jīng)費(fèi)最大化，推動(dòng)科研單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

二是科研經(jīng)費(fèi)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，有利于提高預(yù)算管理水平，推動(dòng)治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)前，我國(guó)科研單位管理碎片化問題十分常見。由于科研單位財(cái)政支出往往是經(jīng)過各部門預(yù)算數(shù)據(jù)匯總整合而形成，并在此期間，各部門預(yù)算通常是以個(gè)人實(shí)際需求為依據(jù)，無法從宏觀上綜合考慮科研單位整體發(fā)展及資金使用效率，從而造成資金安排與科研單位總體發(fā)展不相適應(yīng)。而實(shí)施全面績(jī)效管理則是要充分考慮科研單位整體發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)安排以及資金使用效果，將各部門工作內(nèi)容與目標(biāo)和業(yè)績(jī)有效融合，同時(shí)還要將各部門預(yù)算及科研單位年度工作聯(lián)系起來，推動(dòng)預(yù)算管理一體化，從而不斷提高科研單位管理水平及現(xiàn)代化治理能力。

三、科研經(jīng)費(fèi)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀分析

（一）全面預(yù)算管理方法不足，信息滯后性強(qiáng)

目前，我國(guó)大部分科研單位都在積極尋求全面預(yù)算管理。但是，在開展預(yù)算編制期間，大部分工作都是由業(yè)務(wù)部門申報(bào)完成，或者是嚴(yán)格按照科研單位戰(zhàn)略規(guī)則加以執(zhí)行。隨后，將申報(bào)材料提交到財(cái)務(wù)部門對(duì)其進(jìn)行整理與審核，最終由科研單位決策會(huì)議審批審核結(jié)果。在上述過程中，單位有關(guān)職能部門尚未真正參與到預(yù)算編制的全過程中，并且在執(zhí)行時(shí)很有可能會(huì)造成各部門間信息堵塞，導(dǎo)致預(yù)算審批由業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門到管理層層層加碼，進(jìn)而偏離預(yù)算管理本質(zhì)，從而影響到單位戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)[4]。

（二）預(yù)算管理制度及編制方法與科研單位實(shí)際相違背，浪費(fèi)大量資源

有些科研單位目前現(xiàn)有預(yù)算管理制度內(nèi)容比較粗糙，往往是直接套用行業(yè)制度模板，尚未充分考慮科研單位具體狀況及預(yù)算管理實(shí)際需要。因此導(dǎo)致無法為部門預(yù)算管理提供有效指引，使科研單位預(yù)算管理效率不斷下降，進(jìn)而無法充分發(fā)揮出預(yù)算管理真正價(jià)值[5]。

此外，預(yù)算編制核心是價(jià)值配置?？蒲许?xiàng)目申報(bào)單位在預(yù)算申報(bào)期間多報(bào)、謊報(bào)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至還會(huì)出現(xiàn)擠壓其他部門經(jīng)費(fèi)的情況。還存在預(yù)算編制是自上而下的問題，這就造成在資源分配期間經(jīng)常以“話語權(quán)”或“影響力”為導(dǎo)向，而非以“真實(shí)需求”為導(dǎo)向，從而導(dǎo)致科研單位資源浪費(fèi)十分嚴(yán)重。

（三）尚未積極建立科研經(jīng)費(fèi)信息系統(tǒng)，整理及傳遞數(shù)據(jù)信息受阻

在科研單位開展預(yù)算管理時(shí)，整理與管理填報(bào)數(shù)據(jù)是一項(xiàng)耗時(shí)耗力的工作。由于填報(bào)數(shù)據(jù)來源多，質(zhì)量參差不齊，數(shù)據(jù)量大，這就要求相關(guān)人員首先要進(jìn)行整理、校驗(yàn)核對(duì)，然后再進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。

在科研單位預(yù)算管理執(zhí)行過程中，各部門間交流會(huì)受到阻礙。大部分科研單位都認(rèn)為，預(yù)算管理工作是由財(cái)務(wù)部門主要負(fù)責(zé)。但是，各部門所處崗位不同，導(dǎo)致各部門間出現(xiàn)信息不對(duì)稱現(xiàn)象十分常見。一般情況下財(cái)務(wù)人員接觸不到企業(yè)業(yè)務(wù)本質(zhì)，無法全面考量科研單位內(nèi)部信息。因此，僅僅依靠在項(xiàng)目后期獲得有限信息以及歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)算編制，會(huì)與現(xiàn)實(shí)存在偏差。

四、科研經(jīng)費(fèi)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的策略

科研單位績(jī)效評(píng)價(jià)需要付出長(zhǎng)期努力，必須在不斷研究和探索中逐步建立相對(duì)完整的績(jī)效預(yù)算管理體系，科研經(jīng)費(fèi)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理可從如下方面著手。

（一）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理

近年來，在黨中央、國(guó)務(wù)院正確指引下，我國(guó)科研單位預(yù)算績(jī)效管理工作得到較好落實(shí)。但仍有部分科研單位預(yù)算管理依舊處于表面。對(duì)此，為切實(shí)提升科研單位預(yù)算績(jī)效管理水平，必須從以下幾方面著手。首先，科研單位應(yīng)不斷提高科研單位管理人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)，不斷加強(qiáng)重視預(yù)算績(jī)效管理工作，并將預(yù)算績(jī)效管理視作全面預(yù)算財(cái)務(wù)管理工作重點(diǎn)[6]。其次，定期為預(yù)算管理人員展開培訓(xùn)。及時(shí)轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)管理人員績(jī)效管理理念，不斷加強(qiáng)培養(yǎng)相關(guān)部門人員，使其在業(yè)務(wù)和績(jī)效評(píng)價(jià)方面的專業(yè)技能得到持續(xù)改進(jìn)，從而使整個(gè)科研單位預(yù)算績(jī)效管理能力得到增強(qiáng)。最后，不斷加強(qiáng)培訓(xùn)科研財(cái)務(wù)助理人才。不斷拓寬科研服務(wù)市場(chǎng)，從而為科研單位預(yù)算編制、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出、財(cái)務(wù)決算以及專項(xiàng)審計(jì)等方面提供服務(wù)。此外，在科研單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理期間，還要促進(jìn)各部門協(xié)調(diào)溝通，不斷強(qiáng)化各部門溝通與配合，以促進(jìn)提升經(jīng)費(fèi)利用效率[7]。

（二）完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

積極構(gòu)建并完善相對(duì)科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是科研單位開展全面預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，在科學(xué)構(gòu)建并完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系期間，科研單位應(yīng)嚴(yán)格參考預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架。并基于行業(yè)及本單位實(shí)際發(fā)展情況和項(xiàng)目研究類型，如基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究、示范轉(zhuǎn)化人才和激勵(lì)平臺(tái)建設(shè)等，科學(xué)構(gòu)建合理性強(qiáng)的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。此外，科研單位也可采用定性、定量方式，對(duì)項(xiàng)目資金產(chǎn)出、效益、滿意度等指標(biāo)進(jìn)行量化評(píng)估，或者綜合評(píng)價(jià)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性、效益性、效率性[8]。針對(duì)同一類型的項(xiàng)目，科研單位可建立綜合評(píng)價(jià)方法指標(biāo)及量化指標(biāo)。而在建立績(jī)效指標(biāo)體系期間，應(yīng)實(shí)現(xiàn)可量化、可評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)效果可運(yùn)用，從而不斷提高科研單位經(jīng)費(fèi)使用效益。

（三）監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度

促進(jìn)協(xié)調(diào)和監(jiān)督執(zhí)行預(yù)算和項(xiàng)目進(jìn)程能夠在一定程度上有效推動(dòng)單位內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。其主要方法為，應(yīng)確保有關(guān)部門積極參與到預(yù)算管理工作中，并主動(dòng)承擔(dān)加快具體科研任務(wù)工作進(jìn)度的責(zé)任，由此推動(dòng)有效執(zhí)行預(yù)算管理。在我國(guó)放管服政策指引下，我國(guó)科研單位應(yīng)不斷加大對(duì)經(jīng)費(fèi)使用力度，不斷提高科研人員節(jié)約意識(shí)水平，確?？蒲泄ぷ鞑皇苋魏尾还郊s束[9]。同時(shí)，也可以通過開源節(jié)流，有效轉(zhuǎn)移經(jīng)費(fèi)，從而為科研單位創(chuàng)造更多價(jià)值。此外，在全過程管理科研項(xiàng)目期間，預(yù)算管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，及時(shí)更新相關(guān)數(shù)據(jù)，從而為加快實(shí)施預(yù)算管理工作進(jìn)度打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。而為有效把控支出預(yù)算，相關(guān)管理人員必須結(jié)合實(shí)際情況，進(jìn)行可行性論證，力爭(zhēng)在批復(fù)之前，保證預(yù)算編制工作。如果科研單位具備足夠的財(cái)力，那么可在前期研究期間不斷投入經(jīng)費(fèi)，促進(jìn)預(yù)算規(guī)模與階段性研發(fā)任務(wù)有效聯(lián)系。并在執(zhí)行期間簽訂合同，以全面掌握采購進(jìn)度，從而凸顯預(yù)算執(zhí)行準(zhǔn)確性[10]。

（四）開展預(yù)算績(jī)效的考評(píng)

科研經(jīng)費(fèi)是支撐科技創(chuàng)新和發(fā)展的重要資源，對(duì)于高效利用科研經(jīng)費(fèi)、提高研究成果質(zhì)量和效益等方面具有至關(guān)重要的作用。為此，開展科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算績(jī)效考評(píng)顯得尤為重要?？蒲薪?jīng)費(fèi)開展預(yù)算績(jī)效考評(píng)可以有效促進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)的合理配置和使用，提高科研項(xiàng)目的開展效率和成果轉(zhuǎn)化能力。第一，預(yù)算編制階段的考評(píng)。在科研經(jīng)費(fèi)編制階段，需要對(duì)各項(xiàng)預(yù)算進(jìn)行全面審查和考核，確?？蒲薪?jīng)費(fèi)的使用符合國(guó)家政策和科研規(guī)范，并且滿足所需的科研需求。第二，實(shí)施階段的考評(píng)。在科研經(jīng)費(fèi)實(shí)施階段，需對(duì)經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行監(jiān)管和考評(píng)，確保經(jīng)費(fèi)使用合法合規(guī)、有效利用、高效管理以及取得明顯的研究成果。第三，成果評(píng)價(jià)階段的考評(píng)。在科研項(xiàng)目完成后，還需要對(duì)項(xiàng)目的成果進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核，衡量其對(duì)學(xué)術(shù)領(lǐng)域和社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，對(duì)該項(xiàng)目和科研經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行最終考評(píng)。第四，在開展預(yù)算績(jī)效考評(píng)時(shí)，需要結(jié)合具體的科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理情況，明確考評(píng)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題，推動(dòng)科研經(jīng)費(fèi)高效使用。同時(shí)，還應(yīng)引入先進(jìn)的信息技術(shù)手段，如大數(shù)據(jù)分析和人工智能等，提高考核的全面性和精準(zhǔn)性，更好地服務(wù)于科研事業(yè)的繁榮和發(fā)展。第五，科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效考評(píng)應(yīng)該基于客觀的指標(biāo)和數(shù)據(jù)，以科學(xué)的方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，確?？己私Y(jié)果真實(shí)、準(zhǔn)確和可靠。同時(shí)，還應(yīng)遵循合理性原則，即在考核過程中應(yīng)該充分考慮各種因素的影響，包括項(xiàng)目性質(zhì)、階段性和不確定性等，為科研經(jīng)費(fèi)的合理使用提供更為精準(zhǔn)的參考。

五、結(jié)語

綜上所述，作為以技術(shù)研發(fā)為主導(dǎo)的科研單位，往往面臨融資渠道有限、政策管理要求及項(xiàng)目研發(fā)難以預(yù)測(cè)等問題。為此，科研單位在實(shí)施預(yù)算管理期間，必須嚴(yán)格按照相關(guān)政策及上級(jí)部門要求，基于科研經(jīng)費(fèi)基本特點(diǎn)，始終圍繞項(xiàng)目全周期預(yù)算、編制、執(zhí)行、考核等環(huán)節(jié)，科學(xué)構(gòu)建相應(yīng)預(yù)算監(jiān)督體系，從而達(dá)到國(guó)家對(duì)科研單位在預(yù)算管理方面的特定要求。此外，科研單位還應(yīng)采用精細(xì)化管理模式，合理配置人、財(cái)、物資源，保障科研體系高效運(yùn)行，從而推動(dòng)科研單位變革創(chuàng)新、穩(wěn)定發(fā)展。