欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)的探索實(shí)踐
——以寧夏回族自治區(qū)平羅縣為例

鄭慶宇 尚旭東 付 饒 王妍令儀

發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)是促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的重要途徑。與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，以寧夏回族自治區(qū)為代表的西北少數(shù)民族地區(qū)資源稟賦欠缺，發(fā)展要素匱乏，一定程度上制約了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為深入了解欠發(fā)達(dá)地區(qū)做法經(jīng)驗(yàn)，筆者對(duì)寧夏回族自治區(qū)平羅縣鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果、發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的探索實(shí)踐開(kāi)展調(diào)研，并進(jìn)行分析與思考。

一、基本情況

平羅縣是傳統(tǒng)糧食生產(chǎn)、畜牧養(yǎng)殖大縣，耕地面積121 萬(wàn)畝，農(nóng)業(yè)人口近20 萬(wàn)人，在發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工流通方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。2022 年，平羅縣完成地區(qū)生產(chǎn)總值228.9 億元，占全市33%；其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值27.82 億元，占石嘴山市的74%。作為全國(guó)第一批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣，近年來(lái)，平羅縣充分運(yùn)用已有改革成果，積極發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)，建機(jī)制、探模式，在聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)、促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕方面進(jìn)行了有益探索。

二、主要做法

平羅縣立足本地傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)，以深化改革保發(fā)展、以項(xiàng)目推動(dòng)注資金、以考核激勵(lì)固人心、以監(jiān)督指導(dǎo)強(qiáng)管理，走出了一條適宜集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的西北之路。

（一）因地制宜做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展多元化。平羅縣緊緊圍繞現(xiàn)代畜牧、優(yōu)質(zhì)瓜菜、特色制種“三大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)”，把村集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)的新型經(jīng)營(yíng)主體，通過(guò)村集體帶動(dòng)引領(lǐng)，持續(xù)調(diào)優(yōu)種養(yǎng)結(jié)構(gòu)、調(diào)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模、調(diào)長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，走高質(zhì)量發(fā)展的路子。同時(shí)，平羅縣堅(jiān)持宜山則山、宜水則水，一村一策明確發(fā)展主線(xiàn)。如崇崗鎮(zhèn)常青村立足賀蘭山下得天獨(dú)厚自然資源，在紅樹(shù)莓種植上下功夫，實(shí)現(xiàn)紅樹(shù)莓種植、加工、生態(tài)旅游一二三產(chǎn)融合發(fā)展。

（二）深化農(nóng)村改革，提供集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度保障。作為全國(guó)第一批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，平羅縣借助改革試點(diǎn)工作契機(jī)，探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“多元”入市機(jī)制、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作、“一戶(hù)一田”經(jīng)營(yíng)機(jī)制等，有效盤(pán)活農(nóng)村閑置土地資源，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)與優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)了村集體和農(nóng)民“雙增雙贏”。通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革，建立了差別化土地增值收益分配機(jī)制。截至2022 年底，完成入市交易161宗1588 畝，出讓價(jià)款1.14 億元，村集體分享土地增值收益3893 萬(wàn)元。

（三）推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目入庫(kù)，落實(shí)財(cái)政資金支持。建立村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目入庫(kù)管理機(jī)制，開(kāi)展項(xiàng)目入庫(kù)評(píng)審，堅(jiān)持在發(fā)展方向明確的項(xiàng)目中“選”、在優(yōu)勢(shì)特色明顯的項(xiàng)目中“挑”、在脫貧攻堅(jiān)一線(xiàn)的項(xiàng)目中“拔”，全縣共入庫(kù)村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目135 個(gè)。2019—2022 年共爭(zhēng)取財(cái)政扶持壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目102 個(gè)，扶持資金1.02 億元。截至目前，102 個(gè)項(xiàng)目中完成實(shí)施內(nèi)容的77 個(gè)，正在組織實(shí)施的25 個(gè)；完成項(xiàng)目總投資13247.57 萬(wàn)元，中央和自治區(qū)財(cái)政扶持資金1.02億元，配套及自籌資金3047.57 萬(wàn)元。

（四）考核與激勵(lì)并舉提升集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。平羅縣將村集體經(jīng)濟(jì)收入作為村黨組織評(píng)星定級(jí)的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)，其中，三星級(jí)村黨組織集體經(jīng)營(yíng)性收入達(dá)到5 萬(wàn)元以上，五星級(jí)村黨組織集體經(jīng)營(yíng)性收入達(dá)到20 萬(wàn)元以上。以此為基礎(chǔ)，實(shí)行“星級(jí)補(bǔ)貼”，把村干部任職補(bǔ)貼與村黨組織星級(jí)評(píng)定結(jié)果掛鉤，以上一年度全縣農(nóng)民人均可支配收入為基數(shù)，無(wú)星級(jí)村黨組織書(shū)記執(zhí)行2.2 倍標(biāo)準(zhǔn)、五星級(jí)村黨組織書(shū)記執(zhí)行3.5 倍標(biāo)準(zhǔn)，2022 年村干部平均任職補(bǔ)貼達(dá)到4136 元，五星級(jí)村黨組織書(shū)記任職補(bǔ)貼達(dá)6342 元，有效激發(fā)了村干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情。同時(shí)，平羅縣出臺(tái)發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，明確規(guī)定對(duì)通過(guò)盤(pán)活村集體資源性資產(chǎn)且年經(jīng)營(yíng)性?xún)羰找嬖? 萬(wàn)元以上的村，提取凈收益的8%補(bǔ)助給享受任職補(bǔ)貼的村“兩委”班子成員，提取最高額度為20 萬(wàn)元。2017 至2022 年兌現(xiàn)獎(jiǎng)補(bǔ)456.38 萬(wàn)元，切實(shí)解決了“干多干少一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣、干與不干一個(gè)樣”問(wèn)題，全面激發(fā)了村干部發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的積極性和主動(dòng)性。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督指導(dǎo)，提升集體資產(chǎn)管理水平。平羅縣制定印發(fā)了《平羅縣財(cái)政扶持壯大村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目資金管理辦法》，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，嚴(yán)格落實(shí)財(cái)務(wù)開(kāi)支審批、財(cái)務(wù)公開(kāi)、收益分配以及管理費(fèi)等財(cái)務(wù)管理制度，全面執(zhí)行村干部離任審計(jì)、年度審計(jì)和重大工程項(xiàng)目審計(jì)，加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督，規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理。三年來(lái)先后對(duì)2019 年以來(lái)的項(xiàng)目執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行督查指導(dǎo)評(píng)估5 次，整改共性問(wèn)題12 個(gè)、個(gè)性問(wèn)題6 個(gè)。每年聘請(qǐng)第三方對(duì)前兩年度的項(xiàng)目進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)評(píng)估。在項(xiàng)目資金使用中沒(méi)有出現(xiàn)擠占、挪用、截留、滯留資金以及趴窩蹲帳、拒不支付的情況。

三、取得成效

平羅縣統(tǒng)籌謀篇布局，通過(guò)一系列創(chuàng)新舉措推動(dòng)了本地集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，集體閑置資源不僅得到了有效利用，集體經(jīng)濟(jì)組織的帶頭發(fā)展作用也得到了充分發(fā)揮，集體收入不斷增加，農(nóng)民腰包也鼓了起來(lái)，在邁向共同富裕的道路上大步前行。

（一）集體資源得到有效利用。平羅縣以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為契機(jī)，扎實(shí)開(kāi)展村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，并通過(guò)不斷健全完善村集體“三資”登記管理，全面摸清“家底”，確?！暗讛?shù)清、情況明、數(shù)據(jù)準(zhǔn)”。集體有了底數(shù)，發(fā)展就有了根。面對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)條件較為薄弱的現(xiàn)狀，平羅縣通過(guò)實(shí)施資源資產(chǎn)盤(pán)活利用型項(xiàng)目，促使村集體閑置學(xué)校、荒地等建設(shè)用地和固定資產(chǎn)得到有效利用，為村集體帶來(lái)收益。如城關(guān)鎮(zhèn)前鋒村利用集體荒地建設(shè)養(yǎng)殖場(chǎng)發(fā)展蛋雞養(yǎng)殖，姚伏鎮(zhèn)姚伏村利用集體荒地改建魚(yú)池發(fā)展水產(chǎn)等，均產(chǎn)生了較好的效益。

（二）集體發(fā)展有了明確方向。村集體經(jīng)濟(jì)組織依托資源資產(chǎn)和發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目資金，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)模式，不僅明確了發(fā)展方向，也增強(qiáng)了村民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的信心。如移民搬遷村陶樂(lè)鎮(zhèn)廟廟湖村股份經(jīng)濟(jì)合作社，將國(guó)家投資扶貧項(xiàng)目形成的資產(chǎn)進(jìn)行折股量化，通過(guò)規(guī)模種植、建養(yǎng)殖場(chǎng)、勞務(wù)公司輸出勞動(dòng)力、開(kāi)辦服裝廠等多種形式，促使村集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，廟廟湖村連續(xù)4 年分紅527.44萬(wàn)元。

（三）集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)。平羅縣通過(guò)支部帶動(dòng)、產(chǎn)業(yè)推動(dòng)、項(xiàng)目促動(dòng)、黨員聯(lián)動(dòng)，探索形成了村集體自主經(jīng)營(yíng)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、閑置資產(chǎn)（資源）盤(pán)活利用、村企合作、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)等較為成熟的模式，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益顯著，村集體經(jīng)濟(jì)總量不斷增加。截至2022 年底，全縣144 個(gè)村中，集體經(jīng)營(yíng)性收益在5 萬(wàn)～10 萬(wàn)元以上的村有12 個(gè)，10 萬(wàn)～20 萬(wàn)元以上的村有46 個(gè)，20 萬(wàn)～50 萬(wàn)元以上的村有59 個(gè)，50 萬(wàn)～100 萬(wàn)元以上的村有18 個(gè)，100 萬(wàn)元以上的村有9 個(gè)。集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性收入累計(jì)突破1.1 億元，85%的村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性收益達(dá)到10 萬(wàn)元以上。

（四）農(nóng)民增收有了明顯保障。通過(guò)發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，由村集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，既可以吸納農(nóng)村勞動(dòng)力務(wù)工，增加農(nóng)民勞務(wù)收入，又可帶動(dòng)周邊農(nóng)戶(hù)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，增加經(jīng)營(yíng)性收入。同時(shí)，農(nóng)戶(hù)還可獲得村集體股權(quán)分紅收益，增加財(cái)產(chǎn)性收入。三年來(lái)，全縣共有18 個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行了分紅，累計(jì)分紅金額達(dá)1060 萬(wàn)元，最高每股分紅450元。2022 年，農(nóng)民人均可支配收入20207 元，連續(xù)三年增長(zhǎng)幅度都在8.5%以上。

四、啟示與對(duì)策建議

平羅縣集體經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展迫于“外部環(huán)境制約”、始于“內(nèi)部主動(dòng)求變”。內(nèi)外交織下，地方政府主動(dòng)作為、積極推動(dòng)、統(tǒng)籌謀劃，將已有改革成果作為集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的制度支撐，強(qiáng)化人才要素的核心保障功能，在促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕路上明定了思路。

（一）政策支持和統(tǒng)籌謀劃是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)匱乏地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推力。平羅縣是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和畜牧養(yǎng)殖大縣，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)值對(duì)本地經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)看，涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)是集體經(jīng)濟(jì)收入的主要來(lái)源；從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，水稻瓜果的生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售，牛羊等牲畜養(yǎng)殖是集體經(jīng)營(yíng)的主要內(nèi)容。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)欠缺和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一是這類(lèi)地區(qū)的普遍困難。要想發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，必須借助生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和產(chǎn)業(yè)鏈的延伸。發(fā)展創(chuàng)新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)需要資金支持，針對(duì)每個(gè)村的特色傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，由縣級(jí)財(cái)政以資金項(xiàng)目庫(kù)的方式納入支持范圍，不僅能夠因地制宜為這些村莊發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)注入啟動(dòng)資金，也能提升資金使用的精準(zhǔn)度，實(shí)現(xiàn)政策支持資金效應(yīng)最大化，切實(shí)推動(dòng)村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增效。

（二）充分運(yùn)用改革成果是確保集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的制度支撐。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革健全了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制，農(nóng)民按份享有集體資產(chǎn)收益分配權(quán)，人人參與集體經(jīng)濟(jì)管理，真正體會(huì)到了“大河漲水小河滿(mǎn)”，有效解決了因土地征占、資產(chǎn)處置、財(cái)務(wù)和收益分配管理等問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)矛盾。村集體資金和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由全體成員監(jiān)管使用，充分保障了成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)。此外，將財(cái)政投入到村集體形成的項(xiàng)目資金，對(duì)全體成員進(jìn)行折股量化，不僅可以延伸特色種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)鏈提升集體經(jīng)濟(jì)效益，還可以實(shí)現(xiàn)成員由單純的務(wù)工收入向“務(wù)工收入+財(cái)產(chǎn)性收入”轉(zhuǎn)變的多元化增收路徑。

（三）帶頭人本土化培育和積極性提升是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。為使鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部更好把握政策方向、了解先進(jìn)模式，平羅縣統(tǒng)一安排各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人以及被確定為項(xiàng)目村的黨支部書(shū)記或村委會(huì)主任參加培訓(xùn)，對(duì)村級(jí)產(chǎn)業(yè)突出、有一定基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿Φ捻?xiàng)目村，優(yōu)先安排村干部外出培訓(xùn)，全面開(kāi)拓村黨組織書(shū)記及其他村干部視野，以觀念升級(jí)帶動(dòng)發(fā)展能力和服務(wù)能力的升級(jí)。此外，為鼓勵(lì)村干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情，平羅縣統(tǒng)籌全縣情況，將村集體經(jīng)濟(jì)收入情況作為村黨組織評(píng)星定級(jí)的重要指標(biāo)，與村“兩委”班子成員工資績(jī)效掛鉤，將集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為檢驗(yàn)村黨支部工作成效的一項(xiàng)重要指標(biāo)，使村黨支部對(duì)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的重視程度以及工作積極性大幅提升。

總的來(lái)看，平羅縣在以集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕方面，探索出了適宜欠發(fā)達(dá)地區(qū)借鑒的發(fā)展路徑。盡管如此，平羅縣的改革之路依然存在資金渠道較為單一、收益分享機(jī)制不夠健全、群眾對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏信心等深層次問(wèn)題。對(duì)此，后續(xù)改革既要注重拓寬發(fā)展資金渠道，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)規(guī)?；c可持續(xù)性發(fā)展，也要立足集體和農(nóng)民權(quán)益保障，建立合理分配機(jī)制，讓廣大農(nóng)民群眾切實(shí)感受到改革發(fā)展紅利。一是拓寬資金支持渠道，解決經(jīng)營(yíng)資金籌集難的問(wèn)題。目前財(cái)政項(xiàng)目資金只解決了各村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的起步問(wèn)題，在拓寬經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域和延伸產(chǎn)業(yè)鏈方面無(wú)法持續(xù)扶持。應(yīng)充分挖掘金融潛力，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)積極探索多元模式，加大信貸資金投放力度，著力引導(dǎo)轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)重創(chuàng)新、強(qiáng)服務(wù)。同時(shí)，綜合運(yùn)用再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具，為金融機(jī)構(gòu)發(fā)放涉農(nóng)企業(yè)貸款提供流動(dòng)性支持。二是加強(qiáng)多主體共同發(fā)展，構(gòu)建合作共贏的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。可通過(guò)與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)或農(nóng)民合作社合作，建立生產(chǎn)加銷(xiāo)售的訂單關(guān)系，由集體經(jīng)濟(jì)組織自主經(jīng)營(yíng)或發(fā)動(dòng)農(nóng)民參與，由龍頭企業(yè)或農(nóng)民合作社負(fù)責(zé)生產(chǎn)或銷(xiāo)售產(chǎn)品，解決集體經(jīng)濟(jì)組織前期對(duì)市場(chǎng)行情了解不深、抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)的問(wèn)題。三是適當(dāng)開(kāi)展股份分紅，增強(qiáng)村民發(fā)展信心。發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)是通過(guò)健全的治理機(jī)制和利益分享機(jī)制，調(diào)動(dòng)成員參與集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的積極性，增加集體及其成員收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕。要視集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況而定，當(dāng)集體有了一定積累、收益相對(duì)穩(wěn)定時(shí)，在征求股東代表意見(jiàn)后，進(jìn)行適當(dāng)比例的分紅，以提振成員發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的信心。