西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法存在問題及對策研究

杜國雙

甘肅合睿律師事務(wù)所，甘肅 蘭州 730000

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，把“美麗中國”作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)。為了實現(xiàn)這一宏偉建設(shè)目標(biāo)，“史上最嚴(yán)”的《環(huán)境保護法》等一系列法律法規(guī)和政策也相繼出臺，地方各級行政部門全面推進生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法改革，初步建立了權(quán)責(zé)明確、邊界清晰的生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法體制，開創(chuàng)了新局面。但在個別地域特別是西北經(jīng)濟相對落后地區(qū)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題依然存在，這種現(xiàn)象不僅損害了生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和生態(tài)環(huán)境部門的執(zhí)法形象，還在一定程度上縱容了生態(tài)環(huán)境違法行為，需要認真研究解決。

一、西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法中存在的問題及原因分析

隨著生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革的不斷深入，各級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門加大了行政執(zhí)法力度和處罰力度，使得生態(tài)環(huán)境保護和執(zhí)法工作得到了加強。但也要清醒地看到，由于我國粗放式的經(jīng)濟增長模式尚未根本改變，特別是近兩年來受新冠疫情影響，大量企業(yè)的經(jīng)濟效益嚴(yán)重下滑，為保證企業(yè)生存和經(jīng)濟增長，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取眼前和局部利益的現(xiàn)象，在個別地區(qū)仍然存在，使得生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法中存在的問題逐漸顯現(xiàn)和暴露。

（一）西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境自身的脆弱性，造成生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀與生態(tài)文明建設(shè)要求不相適應(yīng)

我國西北地區(qū)幾個省份大部分地處青藏高原、黃土高原與內(nèi)蒙古高原，是我國黃河流域、長江流域和內(nèi)陸河流域的主要發(fā)源地和流經(jīng)地，地貌復(fù)雜多樣，山地、高原、平川、河谷、沙漠、戈壁類型齊全、交錯分布，受特定的自然地理條件制約，區(qū)域生態(tài)環(huán)境十分薄弱。特別是水資源短缺、水土流失、土地荒漠化、土壤鹽漬化等生態(tài)環(huán)境問題復(fù)雜多變，局部區(qū)域因開發(fā)建設(shè)導(dǎo)致的生態(tài)退化等問題還比較嚴(yán)重。特別是西北地區(qū)工業(yè)結(jié)構(gòu)中重化工業(yè)占比較高，石化、有色冶金、電力行業(yè)占工業(yè)增加值比重大，化工燃料占能源消費總量70%以上，“高耗能、高污染和資源性”產(chǎn)業(yè)形態(tài)明顯，礦山、石油開采造成的生態(tài)破壞，雖然各地在大力推行“出城入園”的政策，但一些龍頭企業(yè)和支柱性產(chǎn)業(yè)積極性不高，搬遷或關(guān)閉老舊企業(yè)的污染場地修復(fù)等問題仍然沒有得到根本解決。同時，隨著國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整和西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施，西北地區(qū)承接?xùn)|部地區(qū)部分高載能產(chǎn)業(yè)的壓力逐漸增加，加之“碳達峰”“碳中和”重大戰(zhàn)略決策對西北地區(qū)能源電力行業(yè)加快實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟綠色發(fā)展提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)的要求，污染防治和生態(tài)修復(fù)治理投資，環(huán)境質(zhì)量約束性指標(biāo)落實等面臨困難較多，生態(tài)環(huán)境保護任務(wù)依然艱巨繁重。

（二）生態(tài)環(huán)境保護攻堅戰(zhàn)取得初步效果，但現(xiàn)代化治理水平仍亟需提升

經(jīng)過“藍天”“碧水”“凈土”三大保衛(wèi)戰(zhàn)，各地生態(tài)環(huán)境保護工作取得預(yù)期效果，但受經(jīng)濟發(fā)展、地理環(huán)境等多種因素影響，西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題逐步呈現(xiàn)點面復(fù)合、多源共存、多型疊加的復(fù)雜局面。如隨著區(qū)域空氣質(zhì)量明顯改善，大氣污染物減排空間也進一步收窄，治理難度越來越大；以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、以公路貨運為主的運輸結(jié)構(gòu)尚未根本轉(zhuǎn)變，沙塵和霧霾等輸入性污染對西北大部地區(qū)冬春季節(jié)空氣質(zhì)量造成嚴(yán)重影響；水資源短缺形勢依然嚴(yán)峻，水資源節(jié)約集約程度有待提高；土壤環(huán)境污染問題依然突出，有機農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐仍不夠快，畜禽糞便和秸稈綜合利用程度不高，化肥、農(nóng)藥和地膜使用帶來的農(nóng)村面源污染問題沒有得到有效根治；工業(yè)固體廢物綜合利用率不高，精細化、高附加值、高科技含量的工業(yè)化利用較少；城鄉(xiāng)垃圾分類制度推進還存在短板，垃圾分類機制還不健全；環(huán)境科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)、管理支撐的隊伍規(guī)模不夠、水平不高，對生態(tài)環(huán)境保護工作的技術(shù)支撐能力不足；生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平仍需提升。

（三）生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體制運行不夠順暢，生態(tài)環(huán)境部門難以發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)管作用

生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法體制改革后，生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等部門聯(lián)動監(jiān)督執(zhí)法較少，分散、分片、分類管理的“九龍治水”問題依然存在。以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、全社會共同參與的現(xiàn)代化治理體系還不夠健全，協(xié)調(diào)聯(lián)動監(jiān)督執(zhí)法機制還沒有完全形成合力，各部門的部分執(zhí)法事項調(diào)整缺乏法律支撐，部門執(zhí)法權(quán)限不清，部分工作推進存在困難。［1］有的職能部門雖將相關(guān)執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)給了生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍，但并未將相關(guān)執(zhí)法力量（機構(gòu)、人員、設(shè)備等）與配套技術(shù)予以轉(zhuǎn)移，而仍讓其從事原有的執(zhí)法工作，導(dǎo)致新的職責(zé)交叉與多頭執(zhí)法亂象。如據(jù)相關(guān)規(guī)定，噪聲污染事件應(yīng)由生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍統(tǒng)一管理與處置，但在執(zhí)法實踐活動中，各地城管、交通管理等有關(guān)部門仍保留著相應(yīng)的執(zhí)法隊伍與處罰職能，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法的邊界模糊不清。［2］有些地區(qū)為了保持經(jīng)濟發(fā)展，違規(guī)出臺一些地方政策來保護當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，明示或暗示生態(tài)環(huán)境部門對企業(yè)的環(huán)境違法行為“放行”，致使環(huán)境執(zhí)法受到轄制，導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)的問題屢屢發(fā)生。

（四）生態(tài)環(huán)境部門行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)有待加強，依法行政的能力不足

據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計，當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法人員來源十分雜亂，隊伍編制非常龐雜，部分市級生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法人員存在混編混崗現(xiàn)象，有的人員身份不明確，沒有定編定崗；有的年齡結(jié)構(gòu)老化，人員配置與環(huán)境執(zhí)法任務(wù)量不匹配，綜合素質(zhì)和執(zhí)法能力良莠不齊。生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法改革后，縣級生態(tài)環(huán)境部門改為市級生態(tài)環(huán)境部門派出機構(gòu)，取消了獨立行政執(zhí)法權(quán)，但因部分省市司法部門對政策掌握不準(zhǔn)，仍給縣級生態(tài)環(huán)境部門頒發(fā)執(zhí)法資格證，多次出現(xiàn)過因執(zhí)法主體資格不適當(dāng)而導(dǎo)致行政處罰被撤銷的問題，執(zhí)法主體資格引發(fā)的法律責(zé)任隱患較大。從行政執(zhí)行人員數(shù)量上來講，西北地區(qū)很多例縣級城市的生態(tài)環(huán)境（分局）執(zhí)法人員不足5 人，但對甘肅、新疆、青海這樣的地廣人稀的省份（自治區(qū)）來講，市級生態(tài)環(huán)境部門距離縣級生態(tài)環(huán)境部門都在幾十公里甚至幾百公里以上，市級生態(tài)環(huán)境部門很難及時派出人員去參與縣級生態(tài)環(huán)境部門的行政執(zhí)法工作，導(dǎo)致行政執(zhí)法的質(zhì)量和結(jié)果難以保障。容易出現(xiàn)落實生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法制度不嚴(yán)格、行使行政處罰自由裁量時把握不好的情況。

二、提高西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法能力建設(shè)的建議及對策

生態(tài)環(huán)境建設(shè)是關(guān)系黨的宗旨使命的重大問題，也是最普惠的民生福祉，但受到地理環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展甚至地方保護等因素影響，西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護任務(wù)依然艱巨。要突破這一難題，關(guān)鍵還是要深入貫徹落實好中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的決策部署，不斷嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任、優(yōu)化執(zhí)法方式、完善執(zhí)法機制、規(guī)范執(zhí)法行為，全面提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效能。

（一）深入貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想

生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法工作是黨和國家工作的重要組成部分，承擔(dān)著打好污染防治攻堅戰(zhàn)的神圣職責(zé)，必須深入貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，大力加強隊伍建設(shè)和管理，為建設(shè)美麗中國提供堅強隊伍保障。［3］各級生態(tài)環(huán)境部門和行政執(zhí)法人員要深入領(lǐng)會其精神實質(zhì)和深刻內(nèi)涵，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，以筑牢國家西部生態(tài)安全屏障為目標(biāo)，加快推動黃河上游、長江支流源頭、渭河源頭，祁連山、昆侖山、天山等功能區(qū)等生態(tài)環(huán)境建設(shè)。按照源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的思路，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，以更高標(biāo)準(zhǔn)深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，為人民群眾提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。

（二）加大生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)宣傳力度，增強各級貫徹法律的思想自覺、行動自覺

環(huán)境保護的內(nèi)在要求，是要人人提高思想認識，將環(huán)境保護提高到一定的生存高度來。進一步壓實法定責(zé)任，全面深入落實生態(tài)環(huán)境保護各項法律法規(guī)，積極穩(wěn)妥推進“碳達峰”“碳中和”工作，堅持降碳、減污、擴綠、增長協(xié)同推進，以提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、促進高質(zhì)量發(fā)展為核心，認真梳理、周密計劃，解決土壤、水環(huán)境、大氣環(huán)境、固廢等領(lǐng)域的存量問題，強化制度供給執(zhí)行，集中攻克群眾身邊的突出生態(tài)環(huán)境問題，讓制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線。要進一步強化“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅決打破地方保護主義和“要經(jīng)濟不要環(huán)境”的思想。同時，要全面落實“誰執(zhí)法、誰普法”普法責(zé)任制，按照《中央宣傳部、司法部關(guān)于開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃（2021-2025 年）》的要求，創(chuàng)新法治宣貫方式，圍繞生態(tài)文明建設(shè)開展經(jīng)常性法治宣傳教育，深入推進生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域普法活動。結(jié)合“6· 5 世界環(huán)境日”“5· 22 國際生物多樣性日”等宣傳活動，廣泛宣傳貫徹生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)，營造良好的生態(tài)環(huán)境保護氛圍，增強群眾的自我生態(tài)環(huán)境保護意識，提升群眾自主保護環(huán)境的主人翁意識和主人翁責(zé)任感。

（三）加強西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法能力建設(shè)，著力提升綜合行政執(zhí)法隊伍的能力

1．堅持執(zhí)法必嚴(yán)的理念。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作必須堅持嚴(yán)的主基調(diào)，對嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境、損害群眾切身利益的突出問題用重典、出重拳，真管真嚴(yán)、敢管敢嚴(yán)、長管長嚴(yán)。要全面推行執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，積極落實執(zhí)法案卷評查和評議考核制度。嚴(yán)格落實執(zhí)法責(zé)任、遵循執(zhí)法程序、嚴(yán)守辦案規(guī)范、依法固定證據(jù)、正確適用法律，提高依法行政水平。同時，要細化輕微環(huán)境違法行為減免處罰的情形和程序，對主動報告、妥善處置、未造成污染后果的，依法減輕或免除處罰，審慎采取查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)等措施，加大正向激勵力度。

2．加強執(zhí)法隊伍人才建設(shè)。根據(jù)現(xiàn)有在編在崗執(zhí)法人員學(xué)歷和所學(xué)專業(yè)情況，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，力爭在市級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)至少保持1 名取得國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格的執(zhí)法人員，并對執(zhí)法人員按業(yè)務(wù)專長分類標(biāo)注，將專家和專業(yè)機構(gòu)分類加入大氣、土壤、水、固體廢物等不同的行政執(zhí)法隊伍，展現(xiàn)“守凈土藍天護綠水青山”主力軍的良好風(fēng)采。堅持把現(xiàn)場勘查辦案作為執(zhí)法工作的立身之本，熟練掌握執(zhí)法技能，綜合運用傳統(tǒng)檢查手段和現(xiàn)代科技手段，練就火眼金睛，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題。

3．加快正規(guī)化建設(shè)步伐。按照《生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法裝備配備標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（2020年版）》的要求，力爭基本配齊配全執(zhí)法裝備，提高執(zhí)法保障水平。抓緊推進落實機構(gòu)規(guī)范化、裝備現(xiàn)代化、隊伍專業(yè)化、管理制度化要求，切實補短板、強弱項。確保生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作人員的經(jīng)費和基礎(chǔ)裝備，調(diào)動執(zhí)法的積極性和執(zhí)法取證的科學(xué)性。在經(jīng)費上要對于市縣級生態(tài)環(huán)境部門有一定的傾斜，困難地區(qū)要積極運用現(xiàn)代科技產(chǎn)品，實行無人機偵查監(jiān)控、衛(wèi)星成像系統(tǒng)定位監(jiān)督等新型監(jiān)督手段，確保無死角監(jiān)控環(huán)境污染情況。

（四）加快推動生態(tài)文明體制改革，做好生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)垂直管理制度改革“后半篇文章”

1．進一步理順生態(tài)環(huán)境機構(gòu)垂直管理改革與生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革之間的關(guān)系，破解執(zhí)法主體資格缺失問題。強化部門協(xié)作配合，加強聯(lián)合監(jiān)管和信息溝通，破解“九龍治水”，形成“攥指成拳”，推動生態(tài)環(huán)境保護工作扎實有效開展，推動解決市、縣兩級執(zhí)法力量不足、執(zhí)法人員缺編及混編混崗等問題。特別是在當(dāng)前西北地區(qū)多數(shù)市（縣）級生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法人員和裝備跟不上的情況下，要積極協(xié)調(diào)調(diào)動公安、城管等部門人員參與共同執(zhí)法，同時調(diào)動村、居委工作人員，形成聯(lián)合監(jiān)督，減輕執(zhí)法壓力，提高執(zhí)法效率。

2．要積極探索生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法的新體制。重點探索實行垂直管理模式下縣級單位生態(tài)環(huán)境保護部門的獨立執(zhí)法能力，讓生態(tài)環(huán)境執(zhí)法從人事權(quán)和財權(quán)上獨立管理，撇清與基層政府的利益交叉，更好地執(zhí)行生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的職能。對一些地廣人稀的縣級生態(tài)環(huán)境部門，要積極研究解決執(zhí)法主體資格不足的問題，以便于積極有效地進行執(zhí)法。