脫貧山區(qū)縣做好農村集體“三資”管理的思考

屈 英

（作者單位：綏江縣農村經濟管理站）

農村集體“三資”（資金、資產、資源）管理一直是農村群眾關注的熱點和焦點，也是農村經濟社會穩(wěn)定的基礎。黨的十八大以來，隨著我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，持續(xù)發(fā)展壯大脫貧摘帽縣農村集體經濟成為鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要措施。綏江縣隸屬云南省昭通市，位于云南省東北緣，金沙江下游南岸，處于溪洛渡、向家壩兩大巨型水電站之間，轄5 鎮(zhèn)，有31 個村民委員會和13個社區(qū)，764 個村民小組，總人口17 萬人。綏江縣曾是國家級貧困縣，44 個村（社區(qū)）中有33 個貧困村，其中24 個屬深度貧困村。2018 年成功脫貧摘帽后，全縣農村集體經濟得到不斷發(fā)展。隨著國家大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，如何加強農村集體“三資”管理，實現農村集體“三資”的保值增值，推動全縣脫貧群眾生活更上一層樓，是一個值得研究的問題[1-2]。

一、綏江縣農村集體“三資”管理工作現狀

綏江縣圍繞農村集體“三資”管理基礎底數和加強體制機制建設開展了大量工作，農村集體“三資”管理工作進一步規(guī)范。一是扎實有效開展農村集體“三資”清產核資。綏江縣以村（社區(qū)）為單位，以鎮(zhèn)為主體，依托農業(yè)農村、財政等相關行業(yè)主管部門力量，對全縣“三資”管理運營情況開展全面清查并公開。通過清產核資，基本摸清了村集體“三資”存量、結構和管理使用狀況，達到賬款、賬賬、賬實相符，建立了基礎管理臺賬，基本理順了權屬關系。2021 年，共清理總資產1.15 億元，其中流動資產0.39 億元、農業(yè)資產0.12 億元、長期資產0.09 億元、固定資產0.55 億元；集體土地面積5.77 萬公頃，其中農用地5.72 萬公頃，具體為耕地2.01 萬公頃、林地3.63 萬公頃、農田水利設施用地（溝渠）0.08萬公頃、養(yǎng)殖水面（坑塘水面）0.002 萬公頃、其他農用地0.000 6 萬公頃，建設用地0.05 萬公頃。二是完善監(jiān)管制度?？h委農辦、縣財政局、縣農業(yè)農村局等三部門聯合制定出臺了《綏江縣農村集體資金資產資源管理辦法（試行）》《綏江縣村級財務內控制度（試行）》等制度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應制定了《村級財務公開制度》《村集體資產臺賬管理制度》《村集體經濟組織財產清查制度》等一系列配套文件制度，在全縣積極推行村級會計核算電算化，提高財務公開的透明度和公信度，推進農村集體“三資”管理制度化。三是推進農村集體財務管理規(guī)范化建設。全縣5 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部實行會計委托代理，下轄的31 個村民委員會和13 個社區(qū)全部開展會計電算化管理，并建立民主理財小組，推行財務公開。

二、存在問題

（一）農村集體“三資”管理機構和人員不健全

綏江縣農村集體“三資”管理主要由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經部門負責，但機構類別都是事業(yè)單位，且存在編制少、人員老化的問題，處于小馬拉大車的狀態(tài)，與其工作職責嚴重不匹配，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級問題突出，5 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農村集體“三資”委托代理服務中心大部分都只有2 ～3 個人，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經部門人員兼任。實際工作中，較注重資金管理、會計核算臺賬管理等工作，對資產和資源管理、工程建設項目監(jiān)管、農村產權交易管理、審計監(jiān)督等較復雜業(yè)務或需多部門聯合開展的工作重視程度不夠，難以實施有效監(jiān)督，使得村級財務信息的真實性、完整性難以保證。

（二）村干部資產管理意識薄弱

大部分山區(qū)農村集體“兩委”成員年齡偏大，學歷不高，不懂專業(yè)知識，素質良莠不齊，執(zhí)行制度意識不強，對農村集體“三資”管理制度不能嚴格執(zhí)行，存在自收、自支、自批的現象。少數村干部法紀法規(guī)和財經紀律意識淡薄，在土地流轉、工程發(fā)包等方面執(zhí)行不規(guī)范，甚至存在違規(guī)操作的現象。部分大額資金支付和對外出售、租賃、發(fā)包集體資產資源等重大經濟行為，存在未經村民代表會議集體討論決定的情況，財務管理內部控制制度缺失，存在著程序不到位、手續(xù)不完整等情況。

（三）缺乏有效監(jiān)督

目前，縣級農村集體“三資”監(jiān)管職能職責分散在不同部門，監(jiān)督的精準性和有效性不夠。已出臺的農村集體“三資”管理制度在監(jiān)督實施責任落實、責任追究和考核等方面尚不完善，導致一些侵害農村集體“三資”的行為得不到有效制止。

（四）農村集體資金使用及財務管理制度執(zhí)行不力

一是資金支出使用不規(guī)范。按照《綏江縣農村集體資金資產資源管理辦法（試行）》規(guī)定，全縣實行農村集體“三資”管理委托代理制，并要求支出票據應在1 個月內報賬。但實際執(zhí)行中，一些偏遠山區(qū)經常出現建賬、報賬不及時和賬單到期處理不及時等現象。一些村（社區(qū)）還存在白條報賬、挪借集體資金、違規(guī)開支、大額支出仍采用現金支付等違規(guī)行為，反映出財務監(jiān)督缺位、內部控制制度不全、會計審核不力等問題。二是財務公開執(zhí)行不夠嚴格。一些村（社區(qū)）不嚴格執(zhí)行《農村集體經濟組織財務公開規(guī)定》要求，村務公開只強調財務公開和政策公開，不注重農村集體“三資”管理信息的公開，存在公開不及時、走過場的問題。此外，公開的內容也是避重就輕，對于村民最關心、反映最強烈的問題，只簡單公布數據，沒有細節(jié)，村民根本不知道錢用到了哪里，從而導致村民對于公開數據的真實性產生懷疑。三是臺賬動態(tài)管理不及時。目前，農村集體“三資”管理中，對資金有較規(guī)范的登記，但對固定資產及資源性資產管理還不夠完善，農村集體資產、資源的動態(tài)管理不及時，如對耕地、林地以及“四荒”等資源的登記不全、不細，甚至沒有臺賬登記。

三、加強農村集體“三資”管理工作對策

（一）開展農村集體“三資”全面清查，理順產權關系

農村集體資產清產核資是農村集體產權制度改革的重要基礎工作，同時農村集體清產核資工作面廣量大，任務繁重[3]?？h、鄉(xiāng)、村、組四級要層層建立黨政一把手負總責的領導體制和工作機制，具體抓落實的鄉(xiāng)、村兩級聯合成立由農經、農科、財政部門人員參加，村務監(jiān)督委員會、民主理財組織、老黨員、老干部、村民代表參與的清產核資工作組，嚴格遵循操作規(guī)程，采取“以物對賬、以賬找物”等辦法措施，對村、組的賬內和賬外全部資產、債權、債務及資源等進行全面清查核實確認；對村集體所有的房屋、建筑物、機器設備和農業(yè)基本建設設施等實物性固定資產進行實地盤查；對經營性資產、非經營性資產和資源性資產分別登記造冊，建立臺賬；清產核資統計數據與農村集體“三資”管理系統數據銜接一致；清產核資結果經村、組民主理財組織確認，并召開集體經濟組織成員（代表）大會審核后公開公示，接受群眾監(jiān)督。通過認真扎實的清理，徹底查清經營性、非經營性和資源性資產的數量、歸屬和使用情況，為資產量化管理提供準確數據依據。

在清產核資基礎上，按照“誰投資、誰擁有”的基本原則界定理順產權關系，依法辦理資產移交手續(xù)明確集體資產歸屬。對有物無賬的資產重新估價進行補充登記，統一納入賬內核算；對有賬無物的資產按程序進行核銷；對權屬不明，存在爭議的資產、資源，先清查登記，待權屬明了后再作調整；對權責不明的債權、債務進行全面清理核實，對多年結轉余留的呆賬、壞賬，依法按規(guī)定進行核銷。對集體經濟合同進行全面清理，在不違反政策法規(guī)和顯失公正的情況下，原則上尊重歷史，對已發(fā)包或租賃的資產資源，待合同到期后進行規(guī)范。對土地礦產、林地、建設用地、水面等資源進行重點清查登記。對私開亂挖集體土地情況進行全面清理登記，由政法部門牽頭，納入掃黑除惡專項斗爭給予解決。按照“量化到人、確權到戶、戶內共享、內部流轉、長久不變”的股權管理制度，將集體經營性資產以戶為單位向成員出具股權證，以股份或份額的形式量化到每個集體經濟組織成員，作為其占有集體資產股份、參與管理決策和享有收益分配權的有效憑證。在經營性資產量化基礎上，對資源性資產進行份額量化，明確份額后提升群眾參與集體資源開發(fā)和公共事務建設的主動性與積極性，村級集體資產量化到小組，收益按小組內部股權進行分配；在股權管理方面，明確股權只作為分配收益的依據，防止家族形成勢力控制集體資產資源。

（二）強化農村集體“三資”管理，明確機構工作責任

農村集體“三資”管理是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設清廉鄉(xiāng)村和推進鄉(xiāng)村治理的重要內容[4]。建議由縣政府統籌研究建立農村集體“三資”管理工作體系，縣級層面由農業(yè)農村局牽頭，建立農村集體“三資”管理辦公室，履行業(yè)務主管部門職責，組織、財政、農業(yè)農村、審計等部門配合，進一步明確縣級有關部門職責，統籌協調共同抓好全縣農村集體“三資”管理工作的指導、監(jiān)督、檢查、業(yè)務培訓及審計等工作，形成齊抓共管整體合力，確保農村集體“三資”管理工作落實落地。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立農村集體“三資”管理領導小組，履行農村集體“三資”管理監(jiān)督主體責任，下設辦公室和“三資”代理服務中心，負責農村集體“三資”的日常管理。加強機構、人員、經費、場所和管理系統硬件等保障，明確專人負責辦公室日常工作。加強代理會計隊伍，每名代理會計代理村數一般不超過4 個，嚴格按照《村級會計委托代理服務試行管理辦法》《會計基礎工作規(guī)范》等規(guī)定進行會計核算。各行政村分別設立農村集體“三資”管理和監(jiān)督小組，負責農村集體“三資”經營管理和日常監(jiān)督，建立村級財會人員準入制度和崗位退出機制，提高待遇報酬，穩(wěn)定村級財會人員隊伍。

（三）加強基層干部培訓，規(guī)范基層權力運轉

農村集體“三資”管理是容易發(fā)生“小微權力任性用權”現象的主要領域[5]，主要表現在個別村干部法律紀律意識淡薄，自我約束不嚴，制度執(zhí)行不規(guī)范、做選擇、搞變通，侵害群眾利益等方面。因此，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）基層干部隊伍農村集體“三資”管理的素質能力，引導基層干部知敬畏、存戒懼、守底線具有十分重要的意義。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兩級要安排專項經費，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農村集體“三資”代理監(jiān)管中心領導和工作人員、村（社區(qū)）組干部和財務人員進行培訓，定期開展財經業(yè)務知識和紀律、農村集體“三資”管理制度、法律紀律和廉政警示等方面教育培訓，著力提升“三資”管理工作人員的業(yè)務水平和能力，堅持黨風政紀和業(yè)務培訓兩手抓，增強遵紀守法的自覺性，提升監(jiān)管能力。對偏遠山區(qū)村，應進村入戶，對“兩委”班子、村組長、報賬員開展財務管理制度和業(yè)務培訓，講透講明違反制度和紀律的危害，切實提升規(guī)范執(zhí)行制度的自覺性。同時，由縣政府制定村級事務運行清單，繪制權力運行流程圖，明確村干部在農村集體“三資”管理中的具體責任，有效規(guī)范權力運行。按照村級事務運行清單，對工程項目建設、集體資產資源處置和重大投資等重大事項推行公示制度，方便群眾實時掌握農村集體“三資”管理使用情況。

（四）強化考核檢查，開展紀檢監(jiān)察提級監(jiān)督

農村集體“三資”管理是農村基層干部違紀違法問題的易發(fā)、多發(fā)地帶，建議由縣委、縣政府統籌研究，加大對農村集體“三資”管理考核力度，將農村集體“三資”管理與村干部考核獎勵、評先評優(yōu)掛鉤。由縣紀委、監(jiān)委牽頭對各農村集體“三資”管理實施提級監(jiān)督，監(jiān)督的重點包括貫徹落實上級黨組織重大決策部署中是否存在不作為、慢作為、亂作為，以及漠視和侵害群眾利益、搞暗箱操作、虛報冒領、吃拿卡要、優(yōu)親厚友等履職盡責方面的問題；是否存在未規(guī)范建立“三資”管理制度和管理臺賬等制度建設方面的問題；是否存在坐收坐支、公款私存和私設小金庫、賬外設賬、“白條”抵庫，以及借各種名義用集體資金違規(guī)吃請、送禮、變相旅游、揮霍浪費、違規(guī)報銷、濫發(fā)津補貼等制度執(zhí)行方面的問題；是否存在在集體資產、資源的承包、租賃、出讓以及農村集體“三資”收益分配等事項中未履行民主決策和報批程序的問題；是否存在違規(guī)處置農村集體“三資”或者擅自用集體財產為他人提供抵押、擔保，以及損害集體利益等監(jiān)管運營方面的問題。建立問題線索直通直報機制，村級監(jiān)督發(fā)現問題直達縣紀委、監(jiān)委，構建起完整、高效的提級監(jiān)督體系，建立定期檢查通報機制，及時發(fā)現問題，積極推動問題整改。

（五）細化財務管理制度

在原有規(guī)章制度基礎上，根據清產核資工作發(fā)現的問題，進一步健全完善審計監(jiān)督、民主理財、財務公開、固定資產管理、合同登記備案、問題移交、定期通報、責任追究查處等制度，促進農村集體“三資”管理制度化、規(guī)范化。一是規(guī)范村集體資金銀行存款專戶使用管理，對專戶存款查明用途。二是健全財務手續(xù)。村級有關支出應有經手人、證明人或驗收人簽字并標明用途，經民主理財小組審核后，由村財務主管簽字，會計應定期、不定期盤點村級庫存現金，做到賬款相符。村級財務公開改變以往由各村自行負責的做法，提級由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理中心負責，公開方案由代理中心負責編制，公開內容經村（社區(qū)）委會書記及村民主理財小組審核同意后向群眾公開。加大規(guī)章制度執(zhí)行情況檢查力度，確保各項規(guī)章制度落實到位。對不嚴格執(zhí)行“三資”管理各項規(guī)章制度的違紀違規(guī)行為，應嚴格按照《綏江縣村（社區(qū)）集體“三資”提級監(jiān)督工作實施方案》追責問責。