關(guān)于鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策落實及資金審計問題的思考

黃淑芳

（作者單位：龍巖市永定區(qū)固定資產(chǎn)投資審計中心）

一、鄉(xiāng)村振興工作取得的主要成效

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》實施五年來，我國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)新發(fā)展，鄉(xiāng)村生態(tài)展現(xiàn)新氣象，廣大農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感大幅提升。一是糧食生產(chǎn)獲豐收，供給安全基礎(chǔ)持續(xù)穩(wěn)固。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進，全國糧食產(chǎn)量連續(xù)8 年保持在1.3 萬億斤以上，棉油糖、肉蛋奶等主要農(nóng)產(chǎn)品供給充裕、價格穩(wěn)定。二是產(chǎn)業(yè)就業(yè)帶動力增強，脫貧攻堅成果持續(xù)鞏固。監(jiān)測幫扶進一步優(yōu)化，有返貧致貧風(fēng)險的農(nóng)戶實現(xiàn)應(yīng)納盡納、應(yīng)幫盡幫，中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為脫貧縣培育特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，讓脫貧人口與新型經(jīng)營主體建立緊密的利益聯(lián)結(jié)體系。三是鄉(xiāng)村建設(shè)全面開展，農(nóng)民生活條件持續(xù)改善，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)有序推進，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)路、資源路、旅游路加快建設(shè)，供水供電、網(wǎng)絡(luò)通信、農(nóng)民住房等設(shè)施逐步改善，鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)水平穩(wěn)步提升。

二、鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策落實和資金管理使用方面存在的問題

（一）鄉(xiāng)村振興政策落實方面

1.鄉(xiāng)村振興政策措施落實不到位

一是部分領(lǐng)導(dǎo)干部對鄉(xiāng)村振興政策解讀不夠全面、不夠深入，甚至對政策理解有偏差，出現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃與相關(guān)要求相背離情況；二是部門的職責(zé)分工不明確，工作互相推諉，工作人員懈怠職責(zé)，對政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題擱置不理，阻礙鄉(xiāng)村振興工作的進展；三是農(nóng)村基層黨組織凝聚力不夠，村級班子年齡普遍偏大，村干部的綜合能力較低、領(lǐng)導(dǎo)能力不強，具體執(zhí)行鄉(xiāng)村振興各項措施時較吃力[1]。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃制定不科學(xué)

一是基礎(chǔ)工作不夠扎實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常聘請規(guī)劃編制單位來編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，但規(guī)劃編制單位對各村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、居住狀況等基本情況調(diào)查了解不夠全面、不夠細(xì)致。二是導(dǎo)向性不明確，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃編制單位對各自轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會治理等方面存在的短板、問題調(diào)查研究不夠深入，對鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)、措施、路徑理解不透徹，規(guī)劃編制方案沒有體現(xiàn)問題和目標(biāo)導(dǎo)向。三是農(nóng)民主體作用發(fā)揮不夠，規(guī)劃編制單位較少進村入戶征求農(nóng)民群眾對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村居建設(shè)、社會治理等方面的意見建議，編制時主要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門提供的資料，農(nóng)民群眾在鄉(xiāng)村振興工作中的主體作用沒有得到充分發(fā)揮。

（二）鄉(xiāng)村振興項目建設(shè)、運營方面

1.項目前期工作準(zhǔn)備不充分

一是項目決策前未進行可行性研究的審批，未進行科學(xué)性分析論證，不具備完備的項目建議書，造成項目決策失誤，產(chǎn)業(yè)項目落后，難以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，造成資金浪費；二是建設(shè)程序方面不規(guī)范，未按規(guī)定辦理項目審批手續(xù)，如在尚未按規(guī)定取得國有土地使用證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建筑工程規(guī)劃許可證、施工許可證、環(huán)評批復(fù)、施工企業(yè)未履行招投標(biāo)程序等基本建設(shè)審批手續(xù)的情況下即開工建設(shè)；三是項目組織實施前期準(zhǔn)備工作不到位，未按規(guī)定編制項目實施計劃，未建立項目臺賬，未按標(biāo)準(zhǔn)制定實施方案等。

2.項目建設(shè)管理不規(guī)范

一是施工轉(zhuǎn)包、資質(zhì)掛靠現(xiàn)象普遍。在審計過程中發(fā)現(xiàn)很多工程項目的施工單位派駐施工現(xiàn)場的實際負(fù)責(zé)人與該單位在投標(biāo)文件中顯示的項目負(fù)責(zé)人和技術(shù)負(fù)責(zé)人不一致。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實際施工方并不具備相應(yīng)的資質(zhì)，并未參與招投標(biāo)和訂立建設(shè)合同，而是借用他人資質(zhì)證書與建設(shè)單位簽訂建設(shè)合同并進行施工建設(shè)，導(dǎo)致工程的質(zhì)量、進度和安全難以得到有效控制。二是工程建設(shè)未完全做到“四制”要求。特殊建設(shè)項目有嚴(yán)格的要求，要做到“項目法人責(zé)任制、工程合同制、工程招投標(biāo)制和工程監(jiān)理制”，但實際操作過程中存在工程采用議標(biāo)、未委托相關(guān)機構(gòu)進行質(zhì)量監(jiān)理、合同簽訂內(nèi)容不規(guī)范等現(xiàn)象。三是工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不符合“達(dá)標(biāo)”要求，隨意調(diào)整工程結(jié)構(gòu)、減少工程內(nèi)容或降低工程標(biāo)準(zhǔn)造成項目偷工減料等問題。如道路項目的施工中，未按照設(shè)計圖要求施工，沒有給砼路面的膨脹縫填充瀝青等填縫料。四是項目不按計劃建設(shè)，報大建小。有的地方政府財政資金緊張，地方配套資金無法跟上，資金不足，項目也就隨之縮水，出現(xiàn)申報大建設(shè)小的現(xiàn)象。

3.項目建成后社會效益和經(jīng)濟效益差

一是項目建成后閑置不用，淪為無效資產(chǎn)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠建成后，由于鄉(xiāng)財無法保障后期運行維護費，污水處理廠長期處于閑置狀態(tài)；二是部分項目建成后被改變用途，如幸福院建成后被用作村委辦公室[2]；三是項目建成投入使用后，管理維護不到位，如一些公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施“有人建，無人護”，致使設(shè)施受到損壞無人維修，無法充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，甚至陷入“建設(shè)—破壞—再建設(shè)—再破壞”的惡性循環(huán)，導(dǎo)致國家和集體資金被嚴(yán)重浪費。

（三）鄉(xiāng)村振興資金管理使用方面

1.項目資金管理不合規(guī)

一是部門下?lián)軐ｍ椯Y金不及時，資金滯留閑置；二是領(lǐng)導(dǎo)干部的財經(jīng)法紀(jì)意識淡薄，“?？顚Ｓ谩币庾R不夠，擅自改變鄉(xiāng)村振興資金用途；三是部分單位領(lǐng)導(dǎo)大局意識不夠，片面地認(rèn)為只要做到將專項資金公款公用，不裝私囊就行，只考慮到單位部門和局部利益，不惜擠占挪用，甚至個別單位領(lǐng)導(dǎo)干部利己主義思想嚴(yán)重，把專項資金當(dāng)成了“唐僧肉”，想方設(shè)法從中分“一杯羹”；四是鄉(xiāng)村振興項目結(jié)余資金未按規(guī)定上繳財政部門統(tǒng)籌或未經(jīng)批準(zhǔn)另作他用。

2.項目資金撥付使用不規(guī)范

一是工程款支付隨意性大，未嚴(yán)格按照合同約定付款，造成超付工程款；二是財務(wù)支付工程款審核把關(guān)不嚴(yán)，按施工方出具的結(jié)算價或按中標(biāo)價支付工程款；三是項目基建部分已基本完成，但資金未按合同約定及時撥付使用，滯留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村財賬上[2]。

3.未正確進行項目財務(wù)核算和管理

一是項目建設(shè)單位未按規(guī)定對每個建設(shè)項目單獨建賬核算；二是建設(shè)單位管理費超支；三是項目竣工后形成的固定資產(chǎn)賬務(wù)未及時處理入賬；四是未按規(guī)定預(yù)留工程質(zhì)量保證金；五是項目竣工后未編制財務(wù)竣工決算；六是工程質(zhì)量保證金到期后未及時退還，長期掛賬。

三、對策建議

（一）推動鄉(xiāng)村振興政策落實落地

1.以責(zé)任落實推動政策落實

落實好五級書記抓鄉(xiāng)村振興制度，對標(biāo)中央抓統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓規(guī)劃落實的總要求，強化縣鄉(xiāng)村黨政主要負(fù)責(zé)人推進鄉(xiāng)村全面振興的主體責(zé)任[3]。加強政策執(zhí)行考評，確保各項鄉(xiāng)村振興政策措施落實到位，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。通過考評可以進一步明確政策執(zhí)行的主攻方向。對鄉(xiāng)村振興指標(biāo)體系進行定期監(jiān)測，掌握工作進展實時情況，若發(fā)現(xiàn)部分指標(biāo)進度相對滯后，應(yīng)及時分析、督促推動，同時按照上級最新指示，及時更新指標(biāo)體系，確保如期完成政策目標(biāo)。將考評結(jié)果作為選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的重要標(biāo)準(zhǔn)，推動鄉(xiāng)村振興責(zé)任全面落實到位。

2.結(jié)合基層實際，更新完善政策

基層政府官員要不斷加強學(xué)習(xí)，提高對鄉(xiāng)村振興政策的解讀執(zhí)行能力和對當(dāng)?shù)鼐唧w形勢的分析研判能力；在梳理原有政策的基礎(chǔ)上，分析存在的不足和缺陷，研究新階段應(yīng)如何補充、完善，讓政策更貼合實際，以更好地發(fā)揮作用。同時要完善政策決策與出臺的聯(lián)動機制，并通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)理想的效果，適應(yīng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展新格局[4]。要增強政策的前瞻性和預(yù)見性。政策制定時不僅要充分采納各方意見，還要充分預(yù)估有可能出現(xiàn)的問題，做到科學(xué)謀劃，擺脫慣性思維。確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在基層落地見效，還要進一步明確美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理等階段性目標(biāo)任務(wù)，對鄉(xiāng)村振興工作重點和實施細(xì)則進行細(xì)分量化。

3.提高政策執(zhí)行者的綜合素質(zhì)

執(zhí)行者素質(zhì)的高低很大程度上決定著政策執(zhí)行能否成功。要想確保鄉(xiāng)村振興各項政策措施落實落地，基層的人力資源和能力必須要跟上。因此，要加強對干部的選拔、培養(yǎng)和使用，可以通過引進優(yōu)秀應(yīng)屆大學(xué)生作為儲備人才，選調(diào)優(yōu)秀的機關(guān)事業(yè)單位干部充實到“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民）干部隊伍，選拔一批優(yōu)秀村支書去對口農(nóng)業(yè)大學(xué)深造等方式[5]，培育鍛造出綜合素養(yǎng)高的人才，助力鄉(xiāng)村振興工作。

（二）加強鄉(xiāng)村振興項目規(guī)范化管理

1.實行項目問責(zé)制，明確各方職責(zé)

強化目標(biāo)責(zé)任考核，明確各主管部門和各相關(guān)責(zé)任人的職責(zé)，在項目實施過程中，不論哪個環(huán)節(jié)哪個部門出現(xiàn)問題，及時問責(zé)，嚴(yán)格懲罰，將責(zé)任追究制度貫徹項目全過程。

2.謀劃好項目前期工作，增強項目可行性

對項目可行性研究及初步設(shè)計等工作增加資金投入，充分考慮前期規(guī)劃、資金籌集、土地審批等各種因素對工程建設(shè)的影響，扎實做好項目風(fēng)險預(yù)測，做到科學(xué)決策、量力而行。嚴(yán)格執(zhí)行工程建設(shè)招投標(biāo)制度，確保工程招投標(biāo)工作公開透明，不搞形式，不弄虛作假，杜絕暗箱操作、人情操作，做到公平公正。項目計劃管理要加強，一旦項目列入年度計劃后，組織實施時必須嚴(yán)格按照計劃執(zhí)行，不僅要嚴(yán)把項目實施進度和質(zhì)量關(guān)，還要嚴(yán)把項目投資控制關(guān)。

3.設(shè)立項目管理機構(gòu)，加強全過程監(jiān)管

項目立項批準(zhǔn)后，設(shè)置獨立的項目管理機構(gòu)，指定專業(yè)人員負(fù)責(zé)基建工作，做到分工明確，職責(zé)細(xì)化，建立起科學(xué)規(guī)范、權(quán)責(zé)明確的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系；組建項目管理團隊時，要把工程、財務(wù)、后勤保障等人員配備齊全，提高團隊的管理水平。對建設(shè)項目進行全過程的跟蹤管理，對招標(biāo)暫定內(nèi)容、工程變更等的審核管理力度要加強，盡量降低概預(yù)算中不確定因素對投資的影響。為了及時化解建設(shè)過程中的經(jīng)濟糾紛、法律訴訟等問題，還應(yīng)引入法律咨詢機構(gòu)等專業(yè)人員。

4.基本建設(shè)管理程序系統(tǒng)化、流程化

基本建設(shè)工作必須按照一定順序進行，根據(jù)項目建設(shè)基本程序制定統(tǒng)一的管理規(guī)范，處理好從建設(shè)規(guī)劃、項目立項、勘察、設(shè)計、施工到竣工驗收等各階段、各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，做到項目規(guī)劃科學(xué)、建設(shè)順利、資金使用合理，最大限度發(fā)揮建設(shè)資金效益。

（三）完善資金管理制度，防范資金風(fēng)險

1.強化基層財政管理，健全基建項目財務(wù)管理制度

項目資金全部實行財政集中支付。從項目概算到?jīng)Q算，嚴(yán)把審核關(guān)，無論是預(yù)算內(nèi)資金，還是自籌資金，都應(yīng)納入財政基本建設(shè)資金管理的范疇，依法接受財政、審計等部門的監(jiān)督。在項目實施過程中，由基層財政部門按照合同條款約定、工程實際進度、資金到位情況和預(yù)決算審核結(jié)果，將資金直接撥付至施工單位及供貨單位，促使建設(shè)單位嚴(yán)格按程序辦理，降低腐敗行為發(fā)生的概率。

2.強化資金使用監(jiān)督

財政部門和鄉(xiāng)村振興主管部門要建立項目資金使用考核機制，加強日常監(jiān)督檢查，強化資金撥付使用，充分發(fā)揮資金使用效益。為確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實現(xiàn)，逐漸減少系統(tǒng)性問題的發(fā)生，需要持續(xù)加強對資金、項目和政策落實的監(jiān)督，需要多個部門以多種形式形成有效監(jiān)督合力。一是財政部門要加強監(jiān)督管理，定期對鄉(xiāng)村振興資金管理使用情況進行監(jiān)督檢查，重點要檢查資金使用的安全性、合規(guī)性和效益性；二是審計部門加強審計監(jiān)督，鄉(xiāng)村振興資金運用到哪里，審計就跟進到哪里，嚴(yán)肅查處違紀(jì)違規(guī)問題，確保資金用到實處；三是紀(jì)檢監(jiān)察部門加強對資金使用過程中的違規(guī)違紀(jì)行為的檢查、懲處；四是通過第三方來發(fā)揮監(jiān)督作用，如聘請會計師事務(wù)所對資金使用或項目建設(shè)情況進行披露；五是發(fā)揮社會監(jiān)督的積極作用，及時公開公示各項信息和政策，推進鄉(xiāng)村振興資金和項目的陽光化管理。

3.健全投資項目績效評價體系

財政監(jiān)管部門要進一步完善鄉(xiāng)村振興資金的績效評價制度，建立科學(xué)合理的評價方法和細(xì)化的指標(biāo)體系。應(yīng)確?？冃Э己嗽u價體系的可操作性，設(shè)置的指標(biāo)體系不僅要涵蓋鄉(xiāng)村振興資金使用全過程的定量指標(biāo)和定性指標(biāo)，還應(yīng)確保相關(guān)數(shù)據(jù)較易獲取。對不同指標(biāo)設(shè)置相應(yīng)的評分標(biāo)準(zhǔn)，確?？己嗽u價結(jié)果能客觀、真實地反映資金的使用效益。對績效考核不達(dá)標(biāo)的項目應(yīng)進行客觀分析，如因主觀原因造成項目效益不達(dá)標(biāo)的，要對相關(guān)責(zé)任人員進行問責(zé)。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為國家戰(zhàn)略，它是關(guān)系全局性、長遠(yuǎn)性、前瞻性的國家總布局，它是國家發(fā)展的核心和關(guān)鍵問題。本文通過整理分析近年來鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策落實和資金審計過程中發(fā)現(xiàn)的主要問題及原因，如政策落實不到位、項目管理不規(guī)范、效益未達(dá)預(yù)期、資金使用績效低等，然后針對性地提出以責(zé)任落實推動政策落實、提高政策執(zhí)行者的綜合素質(zhì)、加強政策執(zhí)行考評等方法來促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地見效；通過實行項目問責(zé)制、謀劃好項目前期工作、設(shè)立項目管理機構(gòu)等方法來加強鄉(xiāng)村振興項目規(guī)范化管理；通過完善資金管理制度來提高鄉(xiāng)村振興資金使用效率，避免資金浪費。