行政事業(yè)單位預(yù)算管理的相關(guān)思考

李忠惠

（作者單位：深圳市大鵬新區(qū)城市更新和土地整備局）

行政事業(yè)單位的部門預(yù)算是指按部門編制的政府預(yù)算，是部門依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)及履行職能的需要由基層預(yù)算單位編制，逐級(jí)上報(bào)、審核匯總，經(jīng)財(cái)政部門提交立法機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)的，反映部門各項(xiàng)收支的綜合財(cái)政計(jì)劃。隨著我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，行政事業(yè)單位的各項(xiàng)工作也面臨著新的要求。為此，各行政事業(yè)單位要不斷加強(qiáng)自身內(nèi)部管理，將預(yù)算管理工作作為自身健康穩(wěn)定發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的作用

第一，有助于優(yōu)化資源配置。通過加強(qiáng)預(yù)算管理，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)化、效益化配置，以科學(xué)的預(yù)算為導(dǎo)向，平衡各項(xiàng)預(yù)算資金，能在著重考量重要項(xiàng)目、高效益項(xiàng)目的同時(shí)兼顧一般項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)整體效益最優(yōu)，避免出現(xiàn)資源浪費(fèi)的情況[1]。行政事業(yè)單位以預(yù)算管理為依托，堅(jiān)持落實(shí)人員工資按照標(biāo)準(zhǔn)、公費(fèi)支出按定額、項(xiàng)目支出依據(jù)重要程度劃分優(yōu)先等級(jí)，能夠促使資金利用效率大大提升，在科學(xué)配置資源的同時(shí)對(duì)各部門的行為進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。此外，在行政事業(yè)單位中，做好預(yù)算管理，還可以為公共服務(wù)職能履行夯實(shí)基礎(chǔ)。將行政事業(yè)單位的政府采購、國(guó)庫集中支付、資產(chǎn)管理等與預(yù)算管理聯(lián)動(dòng)，建立完善的財(cái)政資產(chǎn)運(yùn)行管理機(jī)制，可以促使行政事業(yè)單位資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，防止出現(xiàn)資產(chǎn)重復(fù)配置、資產(chǎn)閑置或者浪費(fèi)的情況，以達(dá)到提升財(cái)政資金利用價(jià)值的目的。

第二，有助于推動(dòng)廉政單位建設(shè)。通過加強(qiáng)預(yù)算管理，行政事業(yè)單位可以對(duì)財(cái)政資金的收入和支出情況進(jìn)行全面把控，根據(jù)現(xiàn)有資金流轉(zhuǎn)情況和各部門的階段預(yù)算，合理調(diào)動(dòng)和分配資金。在行政事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理后，要求將所有財(cái)政收入和支出均納入預(yù)算范疇，所有收入均透明化、公開化，這能有效保障財(cái)政資金收支的規(guī)范性，有助于行政事業(yè)單位打造廉潔單位形象，防范腐敗。

第三，有助于促使單位管理水平提升。預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性、全面性的工作，貫穿行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)始終，尤其是在用款計(jì)劃、支出管控、內(nèi)部統(tǒng)籌、績(jī)效考評(píng)激勵(lì)等方面發(fā)揮著重要作用。因此，行政事業(yè)單位運(yùn)用好預(yù)算管理工具，不僅能夠增強(qiáng)內(nèi)控能力，還能夠提升綜合管理水平。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

（一）對(duì)預(yù)算管理認(rèn)知和重視不足

一是財(cái)政資金利用效率低。行政事業(yè)單位與社會(huì)上各類企業(yè)有著本質(zhì)區(qū)別，其不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，使用財(cái)政撥款為社會(huì)提供公益性服務(wù)。這就使得行政事業(yè)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理受到上級(jí)財(cái)政部門劃轉(zhuǎn)撥付的影響，導(dǎo)致財(cái)政資金利用效率低。二是預(yù)算管理人才建設(shè)薄弱。部分行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作由財(cái)務(wù)人員兼管，缺乏專業(yè)的預(yù)算管理人才。部分管理者對(duì)預(yù)算管理的重視程度不足，缺乏統(tǒng)籌意識(shí)，重視資金審核、報(bào)銷工作，忽略對(duì)單位預(yù)算的管理，抓小放大，錯(cuò)失了提升管理水平的契機(jī)。三是科學(xué)管理意識(shí)不強(qiáng)。目前，部分行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作仍處于粗放型管理狀態(tài)，專項(xiàng)資金支出隨意性較大，難以保障項(xiàng)目運(yùn)行中的資金需求。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算編制不夠科學(xué)

一是傳統(tǒng)預(yù)算編制模式不夠完善。行政事業(yè)單位主要采用增量預(yù)算法編制預(yù)算，即以上年的實(shí)際發(fā)生數(shù)為基礎(chǔ)，結(jié)合預(yù)算期的業(yè)務(wù)量變化、成本降低的措施及影響因素的變動(dòng)情況，通過調(diào)整原項(xiàng)目及金額來編制預(yù)算。該方式由于受原有費(fèi)用項(xiàng)目的限制，不利于培養(yǎng)和提高各部門節(jié)約成本費(fèi)用的能力[2]。相較于其他預(yù)算編制方法，增量預(yù)算法過于依賴行政事業(yè)單位歷史時(shí)期預(yù)算數(shù)據(jù)，雖然操作相對(duì)簡(jiǎn)單，但是采用該方法編制的預(yù)算無法對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行科學(xué)合理的考量評(píng)估，常常出現(xiàn)預(yù)算和實(shí)際脫節(jié)從而造成浪費(fèi)的情況，這不利于提升單位預(yù)算管理效果。

二是溝通協(xié)調(diào)不夠順暢。部分行政事業(yè)單位的管理層認(rèn)為，預(yù)算編制是財(cái)務(wù)部門的工作，對(duì)其他部門參與預(yù)算編制不重視，導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏真實(shí)的數(shù)據(jù)支持。在具體實(shí)踐中，預(yù)算編制往往由財(cái)務(wù)科主導(dǎo)，與其他科室的溝通不暢，導(dǎo)致其他部門配合不足，更多是被動(dòng)參與，這使得財(cái)務(wù)科編制的預(yù)算科學(xué)性不足。

三是預(yù)算編制任務(wù)重、時(shí)間緊。行政事業(yè)單位在編制預(yù)算過程中，對(duì)編制周期具有嚴(yán)格要求，加之編制內(nèi)容復(fù)雜多樣，使得在編制預(yù)算過程中無法深入、充分評(píng)估和分析新預(yù)算年度的用款需求情況，從而導(dǎo)致預(yù)算精準(zhǔn)性大大降低。

（三）行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行缺少剛性

預(yù)算執(zhí)行直接影響行政事業(yè)單位財(cái)政資金使用效果。結(jié)合實(shí)際來看，部分行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行過程管控不嚴(yán)，缺乏剛性，導(dǎo)致預(yù)算管理效果大打折扣。在實(shí)際預(yù)算執(zhí)行過程中，未能嚴(yán)格以預(yù)算為依據(jù)開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，對(duì)于預(yù)算資金存在隨意調(diào)整的現(xiàn)象，甚至在一些項(xiàng)目中出現(xiàn)擠占或者挪用項(xiàng)目預(yù)算資金的情況，這使得預(yù)算剛性約束大大弱化，無法發(fā)揮管理效用。此外，雖然目前大部分行政事業(yè)單位已經(jīng)建立起預(yù)算委，旨在推動(dòng)預(yù)算管理體系逐步完善，但部分預(yù)算委等職能機(jī)構(gòu)并未發(fā)揮實(shí)際作用，主要表現(xiàn)在對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程管控監(jiān)督不足，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性，預(yù)算委將更多工作重點(diǎn)聚焦于預(yù)算編制、預(yù)算績(jī)效考評(píng)，忽視對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的動(dòng)態(tài)跟蹤和監(jiān)督。

（四）預(yù)算績(jī)效考評(píng)落實(shí)不到位

第一，未設(shè)置明確的預(yù)算績(jī)效考評(píng)指標(biāo)。在預(yù)算績(jī)效考評(píng)過程中，指標(biāo)設(shè)計(jì)是基礎(chǔ)。部分行政事業(yè)單位僅僅采用財(cái)政部門制定的預(yù)算績(jī)效考評(píng)共性指標(biāo)，未能結(jié)合本單位實(shí)際情況制定個(gè)性化指標(biāo)，導(dǎo)致考核結(jié)果難以客觀、準(zhǔn)確反映單位預(yù)算實(shí)施效果。此外，在設(shè)置預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，還存在以定性指標(biāo)為主，缺少定量指標(biāo)的情況，大大降低了預(yù)算績(jī)效考評(píng)效果。

第二，考評(píng)形式化現(xiàn)象。部分行政事業(yè)單位在預(yù)算績(jī)效考評(píng)過程中，未能將自評(píng)、部門評(píng)價(jià)、單位評(píng)價(jià)等評(píng)價(jià)方式相結(jié)合，加之自評(píng)的主觀性較強(qiáng)，缺乏量化的考評(píng)指標(biāo)，使得考評(píng)結(jié)果喪失公正性。

第三，預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果未得到充分應(yīng)用。行政事業(yè)單位在開展預(yù)算績(jī)效考評(píng)過程中，更多關(guān)注的是匯報(bào)結(jié)果、反饋情況及督促預(yù)算主體部門整改等工作，并未將預(yù)算績(jī)效考評(píng)和年度預(yù)算編制相結(jié)合，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果未能有效轉(zhuǎn)化。此外，行政事業(yè)單位未實(shí)施有效的問責(zé)、追責(zé)制度，未能將預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果同職責(zé)履行情況掛鉤，使預(yù)算績(jī)效考評(píng)流于形式。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）提升對(duì)預(yù)算管理的重視度

行政事業(yè)單位預(yù)算管理的有效實(shí)施要以科學(xué)的預(yù)算管理思維為先導(dǎo)，發(fā)揮思維引領(lǐng)作用，這要求行政事業(yè)單位從思想上轉(zhuǎn)變認(rèn)知，正視預(yù)算管理。行政事業(yè)單位應(yīng)加大預(yù)算管理宣傳力度，可通過定期組織召開預(yù)算管理研討會(huì)的形式，提高管理層、各預(yù)算責(zé)任崗位人員對(duì)預(yù)算管理的重視度，使其明確認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)預(yù)算管理的必要性和重要性。同時(shí)，也可通過內(nèi)部文化宣傳、上級(jí)文件精神學(xué)習(xí)等形式促使單位各部門重新認(rèn)識(shí)預(yù)算管理，從而明確自身責(zé)任。此外，行政事業(yè)單位還應(yīng)考慮將預(yù)算管理培訓(xùn)任務(wù)和績(jī)效考核掛鉤，對(duì)工作人員學(xué)習(xí)效果進(jìn)行定期檢查，以此倒逼工作人員不斷提升對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)知。

（二）優(yōu)化預(yù)算編制，提升編制科學(xué)性

要提升行政事業(yè)單位預(yù)算編制的科學(xué)性，就應(yīng)合理選擇編制方法。目前常用的預(yù)算編制方法主要有固定預(yù)算、彈性預(yù)算、增量預(yù)算、零基預(yù)算，不同編制方法各有優(yōu)缺點(diǎn)，選擇編制方法時(shí)要揚(yáng)長(zhǎng)避短。例如，針對(duì)單位固定費(fèi)用或者數(shù)額比較穩(wěn)定的項(xiàng)目，可以選擇固定預(yù)算法；對(duì)于變動(dòng)性成本（費(fèi)用），采用彈性預(yù)算編制方法。滾動(dòng)預(yù)算又稱永續(xù)預(yù)算或連續(xù)預(yù)算，它在預(yù)算的執(zhí)行過程中自動(dòng)延伸，使預(yù)算期永遠(yuǎn)保持在一年。這種預(yù)算編制方式具有連續(xù)性、完整性的特點(diǎn)，在編制單位現(xiàn)金流量預(yù)算時(shí)可以考慮選擇此方法。零基預(yù)算法是指從零開始編制預(yù)算，可主要用于對(duì)各項(xiàng)費(fèi)用的預(yù)算。

（三）提升預(yù)算管理執(zhí)行力

預(yù)算執(zhí)行是行政事業(yè)單位預(yù)算管理的中心環(huán)節(jié)，直接影響預(yù)算管理效果。因此，各單位應(yīng)加大預(yù)算執(zhí)行力度，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行剛性約束。

第一，規(guī)范預(yù)算追究程序。行政事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算過程中，原則上不能隨意調(diào)整預(yù)算，如遇特殊情況需要申請(qǐng)追加預(yù)算，應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)范執(zhí)行申請(qǐng)調(diào)增，待調(diào)增申請(qǐng)通過后，方能增加預(yù)算。需要注意的是，行政事業(yè)單位要堅(jiān)持無預(yù)算、不支出原則，不能隨意擠占、挪用其他項(xiàng)目預(yù)算資金[4]。

第二，強(qiáng)化項(xiàng)目庫管理。行政事業(yè)單位的全部預(yù)算支出應(yīng)以項(xiàng)目的形式納入項(xiàng)目庫。對(duì)于不按要求納入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，原則上不予安排預(yù)算；對(duì)于納入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定做到項(xiàng)目全生命周期動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，確保項(xiàng)目評(píng)審、項(xiàng)目預(yù)算編制、項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考評(píng)等均在監(jiān)督管控范圍內(nèi)，以有效強(qiáng)化預(yù)算安排的剛性約束。

第三，優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行約束機(jī)制。行政事業(yè)單位要完善預(yù)算約束機(jī)制，將預(yù)算執(zhí)行效果和下一年度預(yù)算安排聯(lián)動(dòng)，將預(yù)算實(shí)際執(zhí)行結(jié)果和預(yù)算執(zhí)行考評(píng)結(jié)果聯(lián)動(dòng)，在評(píng)估預(yù)算執(zhí)行效果的基礎(chǔ)上合理設(shè)置預(yù)算上限，以強(qiáng)化執(zhí)行約束。

（四）健全預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系，注重考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用

首先，完善預(yù)算績(jī)效考評(píng)制度。各行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身職能和業(yè)務(wù)特點(diǎn)制定適宜的預(yù)算績(jī)效考評(píng)制度，在制度中明確考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、考評(píng)責(zé)任主體、考評(píng)周期、考評(píng)時(shí)間、考評(píng)流程、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)等，為開展預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作提供依據(jù)。

其次，完善預(yù)算績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系?？荚u(píng)指標(biāo)設(shè)置是否合理直接影響考評(píng)質(zhì)量，因此要注重考評(píng)指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性、全面性。在指標(biāo)設(shè)置過程中，既要包含量化指標(biāo)，又要包含非量化指標(biāo)，以確保預(yù)算績(jī)效考評(píng)客觀、公正、公平。

再次，健全預(yù)算績(jī)效考評(píng)反饋體系。在部分行政事業(yè)單位中，考評(píng)結(jié)果出來即意味著結(jié)束，這使得預(yù)算績(jī)效考核喪失了價(jià)值[5]。為發(fā)揮預(yù)算績(jī)效考評(píng)的作用，行政事業(yè)單位在開展預(yù)算績(jī)效考評(píng)后，要將考評(píng)結(jié)果及時(shí)向預(yù)算執(zhí)行主體反饋，督促相關(guān)部門根據(jù)考評(píng)結(jié)果做好整改，如有必要，可針對(duì)整改效果實(shí)施二次績(jī)效評(píng)價(jià)。此外，行政事業(yè)單位還應(yīng)推動(dòng)預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果深度應(yīng)用，不能僅僅將預(yù)算執(zhí)行效果與工作人員薪資掛鉤，應(yīng)考慮將預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果同預(yù)算安排掛鉤。對(duì)預(yù)算資金使用不當(dāng)?shù)闹黧w部門，要考慮調(diào)整項(xiàng)目、收回項(xiàng)目或盤活項(xiàng)目，在下期預(yù)算安排時(shí)從嚴(yán)從緊；對(duì)于預(yù)算執(zhí)行效果較好的部門，可考慮在預(yù)算資金安排方面優(yōu)先保障，并實(shí)施適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

（五）積極構(gòu)建與應(yīng)用預(yù)算管理一體化應(yīng)用系統(tǒng)

預(yù)算管理一體化建設(shè)同樣也是事業(yè)單位積極落實(shí)預(yù)算管理工作，提升預(yù)算管理質(zhì)量，助推事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展的重要途徑。預(yù)算管理一體化應(yīng)用系統(tǒng)代構(gòu)建以及保障該系統(tǒng)切實(shí)發(fā)揮作用已經(jīng)成為事業(yè)單位必須要正視的一項(xiàng)課題，同時(shí)，也是所有事業(yè)單位在實(shí)施預(yù)算管理工作或者開展其他各項(xiàng)相關(guān)工作時(shí)必須要重視的一件事情。對(duì)此，事業(yè)單位管理人員以及財(cái)務(wù)工作人員必須要主動(dòng)學(xué)習(xí)預(yù)算管理以及預(yù)算管理一體化平臺(tái)方面的理論知識(shí)，同時(shí)，需要加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)的認(rèn)知以及對(duì)系統(tǒng)相關(guān)內(nèi)容和實(shí)際應(yīng)用流程進(jìn)行分析，確保有效提升預(yù)算效率與質(zhì)量。事業(yè)單位作為為社會(huì)提供公共服務(wù)的單位，其各項(xiàng)工作的開展中涉及大量的資金管理以及預(yù)算相關(guān)的工作，其預(yù)算任務(wù)繁多，加上事業(yè)單位的資金來源與財(cái)政撥款，與企業(yè)的資金構(gòu)成不同，這就要求事業(yè)單位在實(shí)施各項(xiàng)工作時(shí)更需要做好預(yù)算編制，明確預(yù)算管理目標(biāo)。那么，事業(yè)單位相比于部分企業(yè)而言，就更需要切實(shí)做好預(yù)算管理工作，以信息技術(shù)作為依托，明確預(yù)算管理以及資金使用的各環(huán)節(jié)問題。為保障事業(yè)單位預(yù)算管理一體化應(yīng)用系統(tǒng)能夠科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)，提升預(yù)算管理的整體質(zhì)量，還需要重視軟件體系結(jié)構(gòu)的內(nèi)在聯(lián)系，對(duì)軟件結(jié)構(gòu)實(shí)施科學(xué)的分析與篩選，減少環(huán)節(jié)性、技術(shù)性方面的問題，實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的全面集成處理，智能分析以及云端儲(chǔ)存。

四、結(jié)語

現(xiàn)階段正是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)轉(zhuǎn)型的具體內(nèi)容主要體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、機(jī)制轉(zhuǎn)軌、利益調(diào)整和觀念轉(zhuǎn)變等方面。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，人們的行為方式、生活方式、價(jià)值體系都會(huì)發(fā)生明顯的變化。行政事業(yè)單位作為政府管理下的為社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化、教育等多方面提供公益性服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)，需要提升內(nèi)部管理水平，做好社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的一系列服務(wù)工作。當(dāng)前，預(yù)算管理的重要作用不斷突顯，因此，各行政事業(yè)單位應(yīng)科學(xué)構(gòu)建預(yù)算管理體系，提高預(yù)算管理工作效率和質(zhì)量。