城鄉(xiāng)融合視角下新型農(nóng)村社區(qū)治理問題與對策

滿康樂

（內(nèi)蒙古師范大學(xué)）

良好的國家治理體系能夠保障人民安居樂業(yè)、維持社會穩(wěn)定，強(qiáng)大的國家治理能力能推動經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展和社會進(jìn)步。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！币虼?，國家治理成為黨中央和各級政府的重要工作之一。城市社區(qū)治理和鄉(xiāng)村治理作為基層治理的兩大重要組成部分，其治理體系已日趨完善。但是，新型農(nóng)村社區(qū)的治理體系還剛剛起步，需要不斷加以完善發(fā)展。黨的二十大報告提出，要健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。所以，如何建立和完善新型農(nóng)村社區(qū)治理體系，使之成為城市和鄉(xiāng)村優(yōu)勢互補(bǔ)的橋梁、成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的助推器，是當(dāng)今亟須解決的問題。

一、城鄉(xiāng)融合與新型農(nóng)村社區(qū)治理的耦合機(jī)制

新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)和治理是以城鎮(zhèn)和農(nóng)村為基底、以城鄉(xiāng)融合為路線、以新型城鄉(xiāng)關(guān)系為主要目標(biāo)，轉(zhuǎn)變其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、生活方式、管理方式、治理體系，從而實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。對于新型農(nóng)村社區(qū)而言，它是農(nóng)村但又不像農(nóng)村、像城鎮(zhèn)但又不是城鎮(zhèn)。這種以“合村并居”“易地搬遷”等方式建立的新型農(nóng)村社區(qū)為基層治理和居民生活帶來了巨大的挑戰(zhàn)，同時也為城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興帶來了機(jī)遇。不管是“合村并居”“易地搬遷”，還是以其他形式建立的新型農(nóng)村社區(qū)，都是獨(dú)立于城市和農(nóng)村的一種新型社區(qū)，它介于城市和農(nóng)村之間，能夠豐富城鄉(xiāng)之間的交流方式、拓寬城鄉(xiāng)之間的發(fā)展道路。新型農(nóng)村社區(qū)不能僅僅停留在建設(shè)層面，更要注重治理體系的創(chuàng)新和完善，建構(gòu)起上下貫通、城鄉(xiāng)一體的“城市—新型農(nóng)村—農(nóng)村”三點(diǎn)一線的新型行政管理機(jī)制。通過對新型農(nóng)村社區(qū)治理體系和治理理念的研究和實(shí)踐，讓城市治理和農(nóng)村治理能夠求同存異、有機(jī)融合，能夠豐富我國基層治理的方式、創(chuàng)新我國基層治理的理念，有效推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、城鄉(xiāng)融合視角下新型農(nóng)村社區(qū)治理的制約因素

（一）基層黨組織建設(shè)水平有待提升

現(xiàn)階段的新型農(nóng)村社區(qū)基本上是以傳統(tǒng)的村落為班底，通過搬遷、拆遷、合并等方式形成一個大型的社區(qū)，社區(qū)黨組織人員主要是集合原有村落的黨組織成員，形成一個新的社區(qū)黨組織。這就會形成由原來的一個黨組織管一個村變成現(xiàn)在的多個黨組織管一個社區(qū)的局面，再加上社會各治理主體均可參與社區(qū)治理，一些村干部的工作熱情有所降低。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和社區(qū)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，作為被指導(dǎo)者的社區(qū)有配合政府行動的義務(wù)，然而一些基層政府在指導(dǎo)過程中卻出現(xiàn)了部分代行自治職能的現(xiàn)象，擠占、侵蝕了農(nóng)村社區(qū)部分自治權(quán)力，引導(dǎo)有的已經(jīng)變?yōu)榱酥鲗?dǎo)，擠占了社區(qū)自治的空間。這就導(dǎo)致社區(qū)逐漸喪失自治權(quán)力，居民的實(shí)際利益受到損害。

（二）治理體系尚不完善，多元治理機(jī)制不健全

2014年《政府工作報告》首次提出：“推進(jìn)社會治理創(chuàng)新。注重運(yùn)用法治的方式，實(shí)現(xiàn)多元主體共同治理?！蹦壳?，新型農(nóng)村社區(qū)的多元治理機(jī)制仍存在一些困境。一方面，原來村委會的管理制度和治理機(jī)制被打破，短時間內(nèi)沒有建立完善的社區(qū)治理體系。另一方面，作為多方“共治”主體的企業(yè)、社會組織、志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)也不能很好地融入社區(qū)治理中。一些社會企業(yè)雖然為社區(qū)提供資源支持，但大都是政府主導(dǎo)，企業(yè)參與社區(qū)治理更多是為了政治任務(wù)和自身利益，并非獨(dú)立的治理主體。紅十字會、環(huán)境保護(hù)協(xié)會、婦聯(lián)等一些社會、群團(tuán)組織對新型農(nóng)村社區(qū)治理的認(rèn)識還不夠、實(shí)踐還不足，只局限于參與城市社區(qū)的治理。由于社會組織和管理體制還沒有完全理順，社區(qū)內(nèi)組織缺乏有效培育，社會參與機(jī)制還不夠健全，還難以有效承接各種類型的社區(qū)服務(wù)。

（三）產(chǎn)業(yè)支撐不足，居民收入有待進(jìn)一步提高

新型農(nóng)村社區(qū)的建立改變了居民的生活方式和收入方式，傳統(tǒng)的農(nóng)村居民主要經(jīng)濟(jì)來源是農(nóng)作物種植，少部分居民則是以飼養(yǎng)牲畜、家禽和外出打工為經(jīng)濟(jì)來源。而且，以前的農(nóng)村內(nèi)部只有小商店、小集市等商業(yè)主體，居民的日常開支較低。而新型農(nóng)村社區(qū)的建立使得小吃店、蔬菜水果店、便利店等社會各商業(yè)主體不斷進(jìn)駐，居民在獲得更好服務(wù)的同時，日常開支也在不斷增加。雖然新型農(nóng)村社區(qū)是以城市社區(qū)為標(biāo)桿而建立的，但是它們并不像城市社區(qū)一樣，出門就可以工作，出門就可以賺錢。大部分新型農(nóng)村社區(qū)是建立在城鄉(xiāng)接合處，老齡化、人才流失、遠(yuǎn)離城市等傳統(tǒng)農(nóng)村弊病導(dǎo)致社區(qū)周邊難以建成工業(yè)園和產(chǎn)業(yè)集群。失去耕地的居民難以找到合適的工作，甚至有些居民因?yàn)槟挲g和身體原因根本找不到工作。此外，由于居民受教育程度偏低、缺乏資金支持和專業(yè)指導(dǎo)等因素，社區(qū)居民很難通過自主創(chuàng)業(yè)增加收入。這就導(dǎo)致社區(qū)居民收入變低，生活壓力增大，甚至一部分居民日常生活得不到保障。

（四）缺乏科學(xué)規(guī)劃，居民權(quán)益得不到有力保障

部分地區(qū)政府在社區(qū)建設(shè)過程中缺乏調(diào)查研究和科學(xué)規(guī)劃，導(dǎo)致一些新型農(nóng)村社區(qū)不能較好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用和功效。一方面，部分地區(qū)政府出于各種原因考慮，將相隔很遠(yuǎn)的幾個村莊拆遷合并到一個社區(qū)或者將社區(qū)建設(shè)在遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)和居民原來居住的地方，導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)部缺乏有效管理、社區(qū)居民的“社區(qū)意識”薄弱、社區(qū)吸引力不強(qiáng)。另一方面，在拆遷過程中，有的村民為了少支付購房成本，要求提高拆遷補(bǔ)償，要求得不到滿足就可能拒絕拆遷。如果村集體強(qiáng)行拆遷，既不合法，又會激化矛盾；如果村集體滿足了他的要求，就會引起其他村民的效仿，提出更高的要求，從而形成惡性循環(huán)。政府雖然是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)者，但在實(shí)際的建設(shè)過程中，應(yīng)以引導(dǎo)的方式爭取農(nóng)民的合作，避免以行政命令的方式做思想工作。

三、城鄉(xiāng)融合視角下新型農(nóng)村社區(qū)治理的實(shí)踐路徑

（一）加強(qiáng)社區(qū)黨建，完善社區(qū)自治機(jī)制

新型農(nóng)村社區(qū)作為黨的基層組織，要充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，加強(qiáng)自身建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)黨組織的凝聚力。一方面，社區(qū)黨組織要定期開展黨員教育培訓(xùn)課堂，強(qiáng)化社區(qū)黨員的理想信念和黨性教育。社區(qū)黨組織成員要時刻牢記為人民服務(wù)的宗旨，以實(shí)際行動展現(xiàn)黨員干部的優(yōu)良作風(fēng)，增強(qiáng)群眾對黨員的信任。另一方面要建立黨員問責(zé)制，提高社區(qū)黨組織人員的工作能力和主人翁意識，打破本村干部只管本村業(yè)務(wù)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式。此外，要加強(qiáng)社區(qū)黨組織人才建設(shè)，吸引優(yōu)秀年輕黨員和人才參與社區(qū)治理，廣納治理意見、開拓治理思路、創(chuàng)新治理理念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為社區(qū)的指導(dǎo)者，要盡量避免通過行政手段干預(yù)社區(qū)的治理過程，讓社區(qū)充分發(fā)揮其自主和自治的權(quán)利。在面對復(fù)雜、特殊的公共事務(wù)時，政府也要通過權(quán)威的行政手段來幫助社區(qū)解決問題，從而提高社區(qū)治理的效率和秩序。

（二）健全社區(qū)治理機(jī)制，提升社區(qū)公共服務(wù)水平

一方面，社區(qū)要打破原有村落的藩籬，整合原有村落的制度和管理機(jī)制，取其精華、去其糟粕，建立高效且有責(zé)任心的社區(qū)居委會。完善網(wǎng)格化管理制度，提升網(wǎng)格員的工作能力和服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)“一區(qū)一人”“一樓一人”“一單元一人”的分級管理目標(biāo)。通過板報、廣播、表彰、微信群等方式，引導(dǎo)和鼓勵社區(qū)居民參與社區(qū)治理，要讓農(nóng)民擁有充分的參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，拓寬農(nóng)民的表達(dá)渠道，健全農(nóng)民的利益表達(dá)機(jī)制，讓農(nóng)民能夠表達(dá)真實(shí)意愿。另一方面，通過市場機(jī)制引入企業(yè)參與社區(qū)治理，讓社區(qū)居民有選擇服務(wù)的權(quán)力，在獲得優(yōu)質(zhì)服務(wù)的同時也能減小日常開支。同時，企業(yè)和社區(qū)要建立利益互補(bǔ)機(jī)制，讓企業(yè)在治理過程中獲取相應(yīng)的利益，讓社區(qū)在自治過程中獲取更好的企業(yè)服務(wù)，通過利益互補(bǔ)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)企業(yè)與社區(qū)的有機(jī)銜接，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。此外，要發(fā)揮社會組織的作用，2015年中央一號文件強(qiáng)調(diào)指出要創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，“激發(fā)農(nóng)村社會組織活力，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村專業(yè)協(xié)會類、公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類等社會組織”。可通過建立社區(qū)服務(wù)站等方式吸引社會上優(yōu)秀的社會組織定期進(jìn)駐社區(qū)，為社區(qū)居民提供法律、醫(yī)療等方面的支持，輔助政府和社區(qū)居委會解決社區(qū)存在的問題，從而實(shí)現(xiàn)多元化的社區(qū)治理體系，實(shí)現(xiàn)“共治”目標(biāo)。

（三）增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶持，增加居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會

在居民就業(yè)方面，政府可通過招商引資等方式吸引外部企業(yè)來投資辦廠，通過政策扶持等措施支持本土企業(yè)到社區(qū)周邊建立分廠。充分了解社區(qū)成員結(jié)構(gòu)，著力引進(jìn)勞動密集型工業(yè)企業(yè)、輕工業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)企業(yè)。在創(chuàng)業(yè)方面，政府可對創(chuàng)業(yè)者提供創(chuàng)業(yè)基金，簡化審批程序，提供精準(zhǔn)化服務(wù)，幫助創(chuàng)業(yè)者解決創(chuàng)業(yè)困難，營造良好的營商環(huán)境。金融機(jī)構(gòu)對于符合國家政策規(guī)定、有利于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的項(xiàng)目，可采取減稅降費(fèi)、提高貸款額度等方式為創(chuàng)業(yè)者提供融資支持。此外，以社區(qū)黨員干部為首、社區(qū)優(yōu)秀人才為輔，建立社區(qū)企業(yè)或合作社。相比于資本下鄉(xiāng)的外來企業(yè)家，能人型村干部更容易取得居民的信任，其組織動員能力也使企業(yè)和合作社在發(fā)展過程中更具有成本優(yōu)勢，能有效克服居民之間的“組織困境”。村干部具有較強(qiáng)的政策敏感性，能快速識別各級政府對企業(yè)和合作社的政策優(yōu)惠和財(cái)政資源，為合作社的發(fā)展?fàn)幦「嗟纳鐣С?。社區(qū)企業(yè)和合作社能充分挖掘當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)品和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，依據(jù)區(qū)域優(yōu)勢和資源優(yōu)勢與外部企業(yè)建立產(chǎn)業(yè)協(xié)同關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)企業(yè)與外部企業(yè)的優(yōu)勢互補(bǔ)，推動社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社區(qū)居民增收致富。

（四）合理規(guī)劃社區(qū)建設(shè)，充分了解居民意愿

首先，政府要對社區(qū)的建設(shè)進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃。邀請相關(guān)專家學(xué)者對社區(qū)的選址、規(guī)模進(jìn)行調(diào)查研究，保證新建的社區(qū)對外能逐步形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的有機(jī)銜接、基礎(chǔ)設(shè)施上的共建共享、社會事業(yè)向城鎮(zhèn)的全面融入、文化觀念受城鎮(zhèn)的深度輻射，對內(nèi)能逐步形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展園區(qū)化、農(nóng)戶住宅成套化、村容村貌街面化、村務(wù)管理民主化的新形態(tài)。其次，政府要充分了解居民意見。要建立調(diào)查工作組，深入農(nóng)戶家中，為農(nóng)戶細(xì)心解讀國家的政策支持和新型農(nóng)村社區(qū)的優(yōu)點(diǎn)，耐心解答農(nóng)戶存在的疑問，打消顧慮，讓農(nóng)戶發(fā)揮主體作用，與政府齊心協(xié)力共同建設(shè)和治理新型農(nóng)村社區(qū)。這樣既保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，使農(nóng)民得到真正的實(shí)惠，也能增加農(nóng)民對政府的信心。此外，要不斷完善農(nóng)村拆遷補(bǔ)償?shù)恼叻ㄒ?guī)。對農(nóng)村房屋的面積、結(jié)構(gòu)、年限進(jìn)行認(rèn)真的分析研究，充分了解農(nóng)戶的補(bǔ)償意愿，建立一套統(tǒng)一的、合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)保駕護(hù)航。

四、結(jié)語

新型農(nóng)村社區(qū)作為新時代的產(chǎn)物，雖然在建設(shè)和治理過程中遇到一些問題，但它仍是打破城鄉(xiāng)分離格局、提高農(nóng)民生活水平的重要舉措。因此，要根據(jù)地方實(shí)際，從治理的源頭出發(fā)，完善新型農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制，讓城市產(chǎn)業(yè)滲透到農(nóng)村、讓城市服務(wù)滲透到農(nóng)村，使城鄉(xiāng)之間資源和要素的流通更加便捷通暢，讓社區(qū)居民有更多的“獲得感”和“幸福感”，從而推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。