鄉(xiāng)村法律援助困境探析

于夕媛 陳潤(rùn)澤

1.中共綏化市委黨校，黑龍江 綏化 152000；2.黑龍江正達(dá)律師事務(wù)所，黑龍江 綏化 152000

法律援助是指國(guó)家建立的為經(jīng)濟(jì)困難公民和符合法定條件的其他當(dāng)事人無償提供法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等法律服務(wù)的制度，是我國(guó)公共法律服務(wù)體系的重要組成部分，是保障公民和有關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益、保障法律正確實(shí)施、維護(hù)社會(huì)公平正義的重要途徑。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021 年年末我國(guó)共有人口141260 萬(wàn)人，其中鄉(xiāng)村人口49835 萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?5.3%?！吨腥A人民共和國(guó)法律援助法》（以下簡(jiǎn)稱《法律援助法》）的實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)法律援助事業(yè)迎來了一個(gè)新的起點(diǎn)，對(duì)于滿足廣大鄉(xiāng)村群眾的法律服務(wù)需求、維護(hù)鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定、推動(dòng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)有重要作用。

一、推進(jìn)鄉(xiāng)村法律援助的重要意義

（一）是堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的必然要求

黨的二十大報(bào)告里明確指出“要全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化”，完善鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系，落實(shí)鄉(xiāng)村法律援助制度，能夠讓公平正義在更深的層面、更廣的維度實(shí)現(xiàn)，使得城鄉(xiāng)基層法律服務(wù)在質(zhì)和量上平衡發(fā)展。這不僅僅是推進(jìn)鄉(xiāng)村法治化進(jìn)程的重要舉措，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)宏偉目標(biāo)的必然要求。

（二）是以人民為中心的社會(huì)保障體系的應(yīng)有之義

以人民為中心，就是一切以人民群眾的利益和需要為出發(fā)點(diǎn)，在弱有所扶上持續(xù)發(fā)力、全方位用力。法律援助服務(wù)作為弱有所扶在司法層面的直接體現(xiàn)，是鄉(xiāng)村居民維護(hù)合法權(quán)益的重要途徑。僅2021 年，全國(guó)律師辦理法律援助案件103 萬(wàn)多件，基層法律服務(wù)工作者辦理法律援助案件15.1萬(wàn)多件。為鄉(xiāng)村群眾提供法律援助服務(wù)是更好地滿足鄉(xiāng)村群眾獲得感、幸福感的重要方式，也是實(shí)現(xiàn)以人為本的社會(huì)保障體系的應(yīng)有之義。

（三）是助力鄉(xiāng)村振興的必要制度保障

一般而言，農(nóng)村居民的人均受教育程度和收支水平不及同地域的非農(nóng)村居民。在民事、行政法律關(guān)系中，農(nóng)村居民相較于非農(nóng)主體，往往是較為弱勢(shì)的一方，基于這種法律關(guān)系中的弱勢(shì)，他們往往更需要法律援助服務(wù)。持續(xù)擴(kuò)大鄉(xiāng)村法律援助服務(wù)的范圍，提升鄉(xiāng)村法律援助服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，讓鄉(xiāng)村群眾享受到方便快捷、精準(zhǔn)高效的法律援助服務(wù)，對(duì)于鄉(xiāng)村治理的標(biāo)準(zhǔn)化、法治化保障具有重要意義。法律援助制度以公益的方式介入村民法律糾紛，有效地保障了村民的合法權(quán)益，使村民在法律關(guān)系中的弱勢(shì)地位得到平衡，不僅能夠有效地推動(dòng)平安法治鄉(xiāng)村建設(shè)，更是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要制度保障。

二、鄉(xiāng)村法律援助面臨的困境

（一）法律援助申請(qǐng)不夠便民

我國(guó)《法律援助法》第十二條明確了縣級(jí)以上人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)。然而，鄉(xiāng)村居民大多居住在縣、區(qū)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯內(nèi)，受援人接受援助需往返于自己所在的村屯和縣區(qū)的法律援助機(jī)構(gòu)之間，往往面臨時(shí)間和交通上的不便。尤其在農(nóng)忙時(shí)節(jié)，村民播種和收割就是在與時(shí)間競(jìng)賽，而證據(jù)的收集和法律程序?qū)τ跁r(shí)效同樣有嚴(yán)格的要求，二者沖突時(shí)無疑會(huì)降低潛在受援人尋求援助的積極性，提高受援人接受援助的成本。

（二）法律援助制度普法力度薄弱

《法律援助條例》第十七條籠統(tǒng)地規(guī)定了申請(qǐng)法律援助所需要的材料，《法律援助法》第四十三條明確了法律援助機(jī)構(gòu)的告知義務(wù)，然而在現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)鄉(xiāng)村群眾對(duì)于法律援助申請(qǐng)的流程和所需材料缺乏基本的了解，這當(dāng)然與鄉(xiāng)村居民受教育程度有關(guān)，但不能回避的問題是，在普法力度上，鄉(xiāng)村也遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)。

具體到法律援助制度，村民可能對(duì)于這一制度知之甚少，即便知曉也可能因?yàn)橄嘈拧皼]有免費(fèi)的午餐”的道理而心存疑慮。在經(jīng)過深思熟慮決定申請(qǐng)法律援助時(shí)，受援人一般都會(huì)抱著試一試的心態(tài)先去法律援助機(jī)構(gòu)咨詢，咨詢后被告知還要準(zhǔn)備多項(xiàng)申請(qǐng)材料，無奈多次往返于村屯和法律援助機(jī)構(gòu)之間。盡管應(yīng)法律規(guī)定，大多數(shù)政府辦事機(jī)構(gòu)包括法律援助機(jī)構(gòu)，都能夠做到對(duì)群眾的辦事需求一次性告知，但基于法律援助的社會(huì)福利屬性，法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)于援助申請(qǐng)的審查相對(duì)嚴(yán)格，受援人需要準(zhǔn)備的材料和所需的流程就更為繁復(fù)，需要投入較多的時(shí)間和精力。部分受援人中途可能因?yàn)榱鞒谭爆崱?duì)法援制度不信任而放棄申請(qǐng)法律援助。

拋開具體的法律援助制度不談，鄉(xiāng)村普法依然任重道遠(yuǎn)。鄉(xiāng)村生活中更多參照“熟人社會(huì)”“鄉(xiāng)規(guī)民約”進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)，村民世代相識(shí)，大家“抬頭不見低頭見”。鄉(xiāng)村群眾陷入民事糾紛，合法權(quán)益受到侵害時(shí)，受害者自身難以跳出“人情往來”和“群體主義”的社會(huì)環(huán)境，不到逼不得已不會(huì)選擇對(duì)簿公堂。實(shí)踐中往往會(huì)出現(xiàn)村民礙于情面，在出現(xiàn)糾紛后選擇私力救濟(jì)，將案件拖上幾年甚至十幾年，最終不得已才將對(duì)方告上法庭。但此時(shí)一些關(guān)鍵的證據(jù)可能早已不便收集，或者已經(jīng)超過訴訟時(shí)效，甚至出現(xiàn)相關(guān)當(dāng)事人已經(jīng)離世等問題，把案件變得更加復(fù)雜不說，還可能就此失去勝訴權(quán)。一言以蔽之，缺乏廣泛、充分、有效和持續(xù)的普法宣傳，很大程度上制約了法律援助制度在鄉(xiāng)村的良好運(yùn)行。

（三）法律援助人才缺乏

法律援助的有效實(shí)施需要大量?jī)?yōu)秀法律人才提供保障。截至2022 年6 月，全國(guó)共有律師60.5萬(wàn)人，雖然我國(guó)法律人才隊(duì)伍在不斷壯大，但依舊無法滿足人民群眾的法律需求。城市和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、發(fā)展機(jī)遇與薪資水平的現(xiàn)實(shí)差距，促使包括律師在內(nèi)的高素質(zhì)人才大多選擇留在城市，律師行業(yè)對(duì)案源的追求，更使得大部分青年律師選擇在畢業(yè)后去大城市執(zhí)業(yè)。在這樣的環(huán)境下，鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)之間法律服務(wù)的差距自不必說，甚至在一些縣級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)，涉及有多名被告人的刑事案件，會(huì)出現(xiàn)需要援助的被告人數(shù)量超過本地全部執(zhí)業(yè)律師數(shù)量，導(dǎo)致法律援助機(jī)構(gòu)經(jīng)常面臨“無人可派”的情況?？梢?，法律人才分布失衡的現(xiàn)狀，加劇了鄉(xiāng)村法律資源的匱乏狀況，導(dǎo)致鄉(xiāng)村法律服務(wù)質(zhì)量難以保證，對(duì)鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系的完善和發(fā)展形成制約。

（四）法律援助資金投入不足

我國(guó)《法律援助法》第五十二條規(guī)定，法律援助補(bǔ)貼由當(dāng)?shù)厮痉ú块T與財(cái)政部門根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和法律援助的具體情況動(dòng)態(tài)調(diào)整。目前援助律師辦理民事、行政、刑事案件的補(bǔ)貼在兩千元左右浮動(dòng)，偏遠(yuǎn)地區(qū)一般不超過3000 元，遠(yuǎn)低于律師直接收取的委托代理費(fèi)用。另外，村民作為受援人的法律援助案件，一般由遠(yuǎn)離城市的派出法庭審理，無形中為援助案件的承辦人增加了時(shí)間和金錢成本，這也使得很多執(zhí)業(yè)律師對(duì)法律援助案件熱情不高，不愿履行法律援助義務(wù)，而是更傾向于將時(shí)間和精力用于辦理委托代理的案件。

不僅僅是援助案件的個(gè)案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低，補(bǔ)貼發(fā)放也很難保證及時(shí)。我國(guó)《法律援助法》第五十二條明確指出，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定及時(shí)向法律援助人員支付法律援助補(bǔ)貼。但實(shí)踐中，法律援助補(bǔ)貼的發(fā)放極為拖延，財(cái)政審批往往以季度，甚至以年為單位，經(jīng)常存在補(bǔ)貼金在年末統(tǒng)一發(fā)放甚至隔年發(fā)放的情況，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到“及時(shí)”標(biāo)準(zhǔn)，這也大大降低了法律援助人員參與法律援助的積極性。

（五）法律援助缺少反饋和監(jiān)督

我國(guó)《法律援助法》第五十七條、第五十八條、第五十九條明確了法律援助服務(wù)質(zhì)量考核、信息公開、意見回訪等措施，以求提升法律援助服務(wù)質(zhì)量。但對(duì)法律援助的監(jiān)督和反饋?zhàn)鞒龅囊?guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏實(shí)操層面的細(xì)則，導(dǎo)致法律援助服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督和反饋難以落地。由于缺少系統(tǒng)、規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制，加之補(bǔ)助金額較少和發(fā)放不及時(shí)，造成援助案件的承辦人時(shí)常為履行法律援助義務(wù)而敷衍了事，法律援助服務(wù)質(zhì)量就缺少提升的壓力和動(dòng)力。

三、鄉(xiāng)村法律援助服務(wù)困境對(duì)策

（一）構(gòu)建基層司法所與云公共法律服務(wù)中心一體化

以司法所為依托，加強(qiáng)鄉(xiāng)村法律援助服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共法律服務(wù)工作站與司法所一體規(guī)劃、一體建設(shè)、資源共享［1］。通過司法所提供法律援助服務(wù)指引，對(duì)接區(qū)、縣法律援助中心，為鄉(xiāng)村群眾提供“一站式”服務(wù)。同時(shí)，引導(dǎo)和支持律師事務(wù)所、法律服務(wù)所通過遠(yuǎn)程服務(wù)的方式，加快推進(jìn)公共法律服務(wù)信息化建設(shè)，將司法行政APP、微信小程序打造成鄉(xiāng)村群眾網(wǎng)上申請(qǐng)法律援助服務(wù)的便捷途徑，打通法律援助服務(wù)“最后一公里”。

（二）積極開展鄉(xiāng)村普法宣傳

充分發(fā)揮鄉(xiāng)村法治文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宣傳作用，在鄉(xiāng)村積極開展法律援助普法宣傳活動(dòng)。定期宣傳和普及法律援助相關(guān)流程，加深鄉(xiāng)村群眾對(duì)法律援助服務(wù)的了解。

此外，充分利用新媒體平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，由本地司法行政機(jī)關(guān)聯(lián)合律師協(xié)會(huì)共同推出系列法律科普課程，在新媒體短視頻平臺(tái)由官方媒體或本地有影響力的視頻創(chuàng)作者制作成通俗易懂的科普短視頻進(jìn)行普及，以更新潮、更容易被接受的方式完成鄉(xiāng)村法律科普，將法律援助服務(wù)的申請(qǐng)流程、申請(qǐng)條件等相關(guān)信息普及到田間地頭、千家萬(wàn)戶。

（三）擴(kuò)充法律援助人才隊(duì)伍

擴(kuò)大法律援助服務(wù)人員的范圍，一方面可以與高校法學(xué)院合作，在校法學(xué)生具備一定的法學(xué)知識(shí)理論，缺少相關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，試點(diǎn)在高校、行政司法機(jī)關(guān)、法院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屯達(dá)成實(shí)習(xí)合作協(xié)議，由法學(xué)院學(xué)生以完成畢業(yè)實(shí)習(xí)的方式代理該鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屯內(nèi)的法律援助服務(wù)案件，提供必要的法律咨詢，法學(xué)生的代理行為應(yīng)有導(dǎo)師提供必要的指導(dǎo)。這樣既可以為學(xué)生提供寶貴的實(shí)踐機(jī)會(huì)，增加學(xué)生的社會(huì)責(zé)任感，也可以解決法律援助服務(wù)人才短缺的現(xiàn)狀。另一方面，我國(guó)公職律師有7.26萬(wàn)多人，在全國(guó)律師行業(yè)占比12.64%［2］，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮黨政機(jī)關(guān)公職律師的作用，在不影響本職工作的前提下，為各單位公職律師分配一定數(shù)量的法律援助案件。在現(xiàn)有律師制度框架下，公職律師僅能夠代理本單位案件，但考慮到公職律師是具有法律職業(yè)資格的專業(yè)法律人才，而大多數(shù)黨政機(jī)關(guān)的法律糾紛數(shù)量極少，為公職律師定期指派一定數(shù)量的法律援助案件，不僅能夠很好地緩解法律援助案件“無人可派”的局面，也能讓公職律師發(fā)揮更多的社會(huì)價(jià)值。

（四）拓寬法律援助資金來源

目前鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)居民的收入仍有較大差距，地方政府在設(shè)定財(cái)政預(yù)算時(shí)，可以考慮分別制定城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的法律援助財(cái)政預(yù)算，并適當(dāng)向鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)方向傾斜，為鄉(xiāng)村法律援助服務(wù)制度的落實(shí)提供更為堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。此外，建立以政府為主導(dǎo)、大型企業(yè)為補(bǔ)充的多元資金籌措途徑，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)和完善，增加公益性資金在鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系中的占比。政府應(yīng)以引領(lǐng)、宣傳的方式引導(dǎo)大型企業(yè)，尤其是大型涉農(nóng)企業(yè)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，使更多的社會(huì)資金流入鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系之中。

在完善法律援助政府預(yù)算、吸納社會(huì)資本進(jìn)入法律援助服務(wù)體系的前提下，建立健全法律援助律師服務(wù)激勵(lì)機(jī)制。適當(dāng)提高補(bǔ)助金額，盡量與省級(jí)財(cái)政部門發(fā)布的有關(guān)律師代理案件最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)持平，這也能使得參與法律援助服務(wù)的律師在逐利性與公益性之間找到平衡，投入更多的精力在法律援助服務(wù)中。

（五）完善法律援助質(zhì)量評(píng)估機(jī)制

1.明確評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。明確評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是開展法律援助服務(wù)監(jiān)督的基礎(chǔ)，對(duì)法律援助服務(wù)的評(píng)估不能局限于勝訴率、投訴率和結(jié)案率，也應(yīng)當(dāng)從受援助者的角度出發(fā)，增加服務(wù)態(tài)度、專業(yè)水準(zhǔn)、辦案效率等評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)多元化、全方位的法律援助服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

2.完善評(píng)估方式。法律援助的福利性質(zhì)，導(dǎo)致受援人往往對(duì)于提供法律服務(wù)的法律工作者的評(píng)價(jià)極端化，這與不同案件的具體差異息息相關(guān)。比如，案件結(jié)果不符合受援人預(yù)期時(shí)，受援人就可能會(huì)認(rèn)為因?yàn)槠浣邮艿氖敲赓M(fèi)的法律服務(wù)，承辦人沒有盡心盡力。無論是對(duì)法律理解的巨大差異，或是我國(guó)法律制度本身并不十足完善，都會(huì)導(dǎo)致受援人對(duì)于承辦律師甚至法官抱有深深的誤解。因此，對(duì)承辦人的評(píng)估方式不能機(jī)械地照搬類似對(duì)于客服工作人員“不滿意”“一般滿意”“非常滿意”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)建立對(duì)于承辦人多層次、多維度的評(píng)價(jià)機(jī)制。在一個(gè)具體案件中，既要有對(duì)受援人的深度回訪，又要征詢共同承辦案件的檢察機(jī)關(guān)、法院工作人員的意見，獲得多維度的反饋，對(duì)法律援助服務(wù)進(jìn)行“全覆蓋”式的，客觀的、真實(shí)的監(jiān)督和評(píng)估。

3.公開評(píng)估結(jié)果。如果法律援助機(jī)構(gòu)出于情面不公開評(píng)估結(jié)果，則會(huì)導(dǎo)致先前的評(píng)價(jià)體系失靈，使評(píng)價(jià)機(jī)制淪為法律援助機(jī)構(gòu)私下篩選承辦律師的工具，可能出現(xiàn)部分律師通過惡意拉低評(píng)價(jià)，躲避法律援助義務(wù)。監(jiān)督和評(píng)估的目的就是發(fā)現(xiàn)不足、提升服務(wù)質(zhì)量。通過定期公開評(píng)估結(jié)果，一是查漏補(bǔ)缺，對(duì)已經(jīng)完成的法律援助服務(wù)進(jìn)行總結(jié)歸納，有針對(duì)性地提升服務(wù)質(zhì)量；二是取長(zhǎng)補(bǔ)短，為其他承辦人提供參考和依據(jù)，在自我對(duì)照中準(zhǔn)確提升自身不足，提高業(yè)務(wù)能力和服務(wù)水平。最終達(dá)到倒逼承辦人提高服務(wù)質(zhì)量，以實(shí)現(xiàn)自我提升和促進(jìn)法律援助服務(wù)整體提升的良性循環(huán)。