加快發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)、挑戰(zhàn)和策略建議

王麗紅 趙一夫 徐雷鳴

黨的二十大對全面推進鄉(xiāng)村振興作出戰(zhàn)略部署，強調(diào)要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”。2023年中央一號文件進一步作出部署安排，要求“探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、資產(chǎn)參股等多樣化途徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過合作與聯(lián)合等多種經(jīng)營方式，對各種生產(chǎn)資源要素優(yōu)化利用，實現(xiàn)集體成員共同發(fā)展的公有制經(jīng)濟。發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟是夯實鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和全面推進鄉(xiāng)村振興的重要抓手和動力引擎。為更好把握新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的方位，明確著力重點，本文基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)[1]，結(jié)合基層調(diào)查情況，從制度基礎(chǔ)、政策環(huán)境、實現(xiàn)形式、經(jīng)營效益等方面分析我國新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀、問題，提出新時代發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的對策建議。

一、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展成效顯著

（一）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度基本建立

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以追溯到20世紀50年代的農(nóng)業(yè)合作社時期[2]。改革開放后，農(nóng)村確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，80年代中后期開始，一些發(fā)達地區(qū)開始探索對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度進行改革創(chuàng)新。直到2014年11月，我國啟動首批全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，2016年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，對推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進行了頂層設(shè)計和總體部署，正式從國家層面全面推進構(gòu)建新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。到2021年底，全國57萬個村完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，確認集體經(jīng)濟組織成員約9億人，建立新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織96萬個[3]。至此，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟具備了產(chǎn)權(quán)清晰、責權(quán)明確的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織載體，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展有了重要的制度基礎(chǔ)和組織保障。

（二）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展的政策紅利期

2016年以來，中央財政累計安排439億元支持發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟。2018年，《關(guān)于堅持和加強農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)扶持壯大村級集體經(jīng)濟的通知》提出，到2022年扶持10萬個村發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟。2018—2022年中央財政累計安排資金達到356億元，支持地方充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織帶領(lǐng)作用，因地制宜探索農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的有效實現(xiàn)形式。2021年11月國務(wù)院印發(fā)《“十四五”推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》，強調(diào)要“發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”。2022年10月，黨的二十大報告中提出“發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”。各地相繼制定出臺了多項促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。在此背景下，我國新型農(nóng)村集體經(jīng)濟進入快速蓬勃發(fā)展的新時期。2021年，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟總收入達6684.9億元，相比啟動中央財政支持前的2015年增加了2585.4億元，年均增長8.5%。2021年，農(nóng)村集體經(jīng)濟的補助收入達到1614.7億元，是2015年的近2倍。政策資金的注入為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展提供了堅強支撐。

（三）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式日益多元化

各地積極探索盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)資源的有效路徑，不斷創(chuàng)新新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的實現(xiàn)形式，取得了顯著成效。浙江省總結(jié)出村級集體經(jīng)濟十大發(fā)展模式，包括資源開發(fā)型、物業(yè)經(jīng)營型、資產(chǎn)盤活型、資本運營型、基金運作型、村莊經(jīng)營型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、生產(chǎn)服務(wù)型、村落建設(shè)型、土地股份合作型。各地在以黨建引領(lǐng)村集體經(jīng)濟發(fā)展方面形成了大量的典型案例。北京市海淀區(qū)將發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟與推進農(nóng)村城市化緊密結(jié)合，使新型農(nóng)村集體經(jīng)濟獲得城市化發(fā)展紅利[4]。此外，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟還呈現(xiàn)出跨村聯(lián)營、片區(qū)合作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、抱團發(fā)展等新形態(tài)新趨勢[5]。各地實踐證明，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式可以有“無窮解”，采取什么樣的形式主要取決于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟所在區(qū)域的經(jīng)濟社會條件、制度政策環(huán)境、資源要素稟賦。

二、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的不足及原因分析

（一）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的主要問題是不平衡不充分

1.區(qū)域發(fā)展不平衡。截至2021年底，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)總額達到8.22萬億元，但區(qū)域發(fā)展不平衡，東部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)總額占比達到66.96%，中部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)總額占比為18.86%，西部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)總額占比為14.18%。從各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）來看，北京、廣東、浙江、山東、上海、江蘇6個省市的農(nóng)村集體資產(chǎn)總額占全國的55.81%。從農(nóng)村集體經(jīng)濟總收入來看，廣東、山東、浙江、江蘇、重慶5個省市的農(nóng)村集體經(jīng)濟總收入占全國的55.31%。我國新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的集中度過高，大部分地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟基礎(chǔ)還比較薄弱。

2.經(jīng)營效益偏低。2021年，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)收益率僅為2.71%，只有7個省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)收益率高于這個數(shù)值，分別為廣東省（8.8%）、貴州（8.74%）、浙江（5.04%）、青海（3.68%）、海南（3.38%）、湖北（3.11%）、安徽（2.74%），超過八成的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）農(nóng)村集體資產(chǎn)收益率低于2.71%。農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)營收益在5萬元以下的還有41.8%，相當一部分農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)營收益剛超過5萬元的村收入主要來源于補助收入。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟自我發(fā)展的能力總體偏低，組織帶領(lǐng)農(nóng)民共同富裕的能力還比較弱。

3.發(fā)展動能不足。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟增長的政策依賴性過強，通過發(fā)展實體產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的動能不足。2021年，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟補助收入占比達到24.15%，有14個省（自治區(qū)、直轄市）農(nóng)村集體經(jīng)濟的補助收入占比超過30%，補助收入占比最高的達到73.02%。與此同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟資產(chǎn)負債持續(xù)增加，2021年農(nóng)村集體經(jīng)濟負債總額為31956.30億元，是2015年的2.83倍，農(nóng)村集體資產(chǎn)負債率達38.87%。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身處于“貧血”狀態(tài)，很難有效盤活資源、對接市場、發(fā)展實體產(chǎn)業(yè)，在一定程度上制約了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（二）新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分的主要原因

1.約束過緊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相對滯后，農(nóng)村集體經(jīng)濟“空殼村”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革流于形式，城市化地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革仍面臨著封閉產(chǎn)權(quán)制度與開放經(jīng)濟環(huán)境之間的矛盾，改革活力沒有得到充分釋放。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進入市場的通道仍不順暢，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展呈現(xiàn)公司化趨勢。

2.保障不足。支持新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的政策體系還不完善，配套制度不健全，法律保障不到位。發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟面臨產(chǎn)業(yè)用地難、資金融資難、技術(shù)支撐弱、經(jīng)營成本高等諸多難題，阻礙了進一步發(fā)展壯大。

3.主體缺位。農(nóng)村集體經(jīng)濟“空殼村”仍有11.5萬個，這些村基本沒有獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實體，缺乏進入市場的基本條件。有的村集體經(jīng)濟組織的功能僅限于接收上級補貼，缺乏開展經(jīng)營活動、盤活資源、提供服務(wù)等功能的基本條件。還有一些村集體經(jīng)濟組織沒有建立規(guī)范的管理規(guī)章制度，職責不清、責任不明。

4.人才短缺。發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟面臨管理人才、經(jīng)營人才的引進難、留住難等問題，特別是缺乏會市場經(jīng)營、懂資本運作、善產(chǎn)品推廣等具有現(xiàn)代經(jīng)營理念的經(jīng)營型人才。在人口凈流出的鄉(xiāng)村，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟陷入有資源、缺人力的尷尬困境。

三、促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的策略建議

（一）加強政策支持，促進松綁放活

1.加快推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法立法。明確黨組織對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，通過完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，構(gòu)建與市場經(jīng)濟開放性相適應(yīng)的新型農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，穩(wěn)步推進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村“兩委”的政經(jīng)分離，為發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟提供法律保障。

2.建立依托新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織盤活存量集體建設(shè)用地的機制。鼓勵通過“以租代征”的方式，既滿足城市新增建設(shè)用地需求，也使新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共享新型城市化發(fā)展成果，還能大大降低城市化成本。擴大農(nóng)村宅基地改革試點范圍，在農(nóng)村宅基地集約利用過程中，保留一定比例建設(shè)用地用于發(fā)展新型農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)。

3.出臺稅收優(yōu)惠政策。在享受其他市場經(jīng)營主體的同等稅收優(yōu)惠基礎(chǔ)上，適度減免新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在分紅中所需要繳納的稅費，取消成員分紅的個人所得稅。

（二）加強自身建設(shè)，實現(xiàn)提質(zhì)增效

1.推動新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的樞紐型市場主體。探索通過股份合作等方式，構(gòu)建“新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織+合伙人”合作運營模式，將新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織打造成為國有資本、工商資本、先進技術(shù)、高端人才進入農(nóng)村的紐帶，推動城市資源要素向農(nóng)村流動，充分激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力。

2.完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體系。借鑒推廣北京市海淀區(qū)經(jīng)驗，參照國有資產(chǎn)管理模式，成立農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理專門機構(gòu)，強化農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理，對村集體不良資產(chǎn)進行清理，逐步解決新型集體經(jīng)濟組織債務(wù)問題，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟高效透明規(guī)范運營。

3.實施農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱村可持續(xù)發(fā)展幫扶重點工程。針對農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)營性收入低于10萬元的村，開展國有企業(yè)與集體經(jīng)濟薄弱村結(jié)對幫扶行動。通過村企股份合作、抱團發(fā)展、跨村聯(lián)營等多種方式，幫助集體經(jīng)濟薄弱村培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、對接市場、建立現(xiàn)代經(jīng)營管理制度、提高經(jīng)營能力，增強可持續(xù)發(fā)展能力。

（三）加強人才培養(yǎng)，提升競爭能力

1.鼓勵大學(xué)畢業(yè)生等各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)支持新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。在集體經(jīng)濟薄弱村設(shè)立“經(jīng)濟專員”崗位，參照社會工作者進行管理。探索將“在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織工作一定年限以上”作為國家公務(wù)人員優(yōu)先錄用的條件。

2.實施農(nóng)村集體經(jīng)濟職業(yè)經(jīng)理人培育重點工程。在全國高等職業(yè)院校開設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)濟職業(yè)經(jīng)理人職業(yè)教育，建立健全新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)與新型農(nóng)村集體發(fā)展課程體系，加快培育農(nóng)村集體經(jīng)濟職業(yè)經(jīng)理人隊伍。制定新型農(nóng)村集體經(jīng)濟職業(yè)經(jīng)理人職稱評定制度，促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)理人職業(yè)化。