財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對(duì)財(cái)務(wù)管理的影響與實(shí)施路徑

周 鑫

（作者單位：六安市裕安區(qū)疾病預(yù)防控制中心）

2022 年，受世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)影響，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不容樂觀。在嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新常態(tài)不僅要求各級(jí)政府過緊日子，而且要求提高處理政府事務(wù)的管理能力，尤其是對(duì)財(cái)政資金的管理能力?；诖耍?cái)政部開始推行財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，以統(tǒng)一預(yù)算、決算和會(huì)計(jì)核算管理規(guī)則為前提，將管理規(guī)則融入系統(tǒng)，提高預(yù)算編審與調(diào)整、資金支付、績(jī)效考核評(píng)價(jià)、內(nèi)部控制建設(shè)、會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)核算、政府資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)報(bào)告等工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、自動(dòng)化水平，以信息化手段實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理全流程管控，提高各級(jí)預(yù)算管理能力[1]。

一、建設(shè)財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的背景

黨的十九大從全局和戰(zhàn)略高度強(qiáng)調(diào)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，明確提出要建立規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》施行以來，分稅制、部門預(yù)算、國(guó)庫集中收付已取得階段性成果，預(yù)決算公開、完善轉(zhuǎn)移支付制度、深化政府采購(gòu)制度改革等一系列重磅改革舉措也相繼出臺(tái)，現(xiàn)代預(yù)算制度不斷完善[2]，中央和地方的財(cái)政管理能力也得以增強(qiáng)。當(dāng)前，為深化改革，進(jìn)一步提升預(yù)算管理規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化水平，財(cái)政部門正運(yùn)用信息化手段積極推進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)。

二、建設(shè)財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的必要性

預(yù)算管理一體化的目標(biāo)是在整合預(yù)算管理全流程的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理“橫向一體化、縱向集中化”。從橫向來看，由于預(yù)算單獨(dú)編制，且經(jīng)常與實(shí)際脫節(jié)，預(yù)算執(zhí)行情況無法實(shí)時(shí)監(jiān)控，績(jī)效考評(píng)滯后，每個(gè)單位的會(huì)計(jì)核算和決算報(bào)表都自成一體，無法做到預(yù)決算關(guān)聯(lián)對(duì)比。從縱向來看，中央無法直觀了解各省、市、縣區(qū)的財(cái)政數(shù)據(jù)，不能洞悉各省、市、縣區(qū)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)向和中央直達(dá)資金、轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況。而預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)就是針對(duì)上述局限的解決措施，通過將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)、會(huì)計(jì)核算、決算編制融為一體，形成全國(guó)范圍內(nèi)的財(cái)政大數(shù)據(jù)應(yīng)用體系，為深化預(yù)算制度改革提供基礎(chǔ)保障[3]。同時(shí)，預(yù)算管理一體化使得所有財(cái)政業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)可查詢且可追溯，本質(zhì)上提高了資金使用的透明度，做到了每一筆支出均有規(guī)可循、有據(jù)可查，對(duì)于加快支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)起著積極的促進(jìn)作用。

三、實(shí)施財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)給財(cái)務(wù)管理工作帶來的影響

（一）能夠?qū)崿F(xiàn)事前預(yù)算、事中收付和事后核算一體化

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)能夠?qū)㈩A(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和會(huì)計(jì)核算融為一體，便于實(shí)現(xiàn)事前預(yù)算、事中收付和事后核算一體化，提高財(cái)務(wù)管理工作效率。

首先，在預(yù)算編制時(shí)，對(duì)于人員支出，通過先錄入單位在職和退休職工的基本信息，由系統(tǒng)自動(dòng)提取與人員相關(guān)的各項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)，能夠生成人員類項(xiàng)目支出。對(duì)于項(xiàng)目支出，系統(tǒng)預(yù)置了預(yù)算項(xiàng)目庫，將所有預(yù)算項(xiàng)目通過項(xiàng)目庫管理，項(xiàng)目庫內(nèi)的項(xiàng)目由各單位提前申請(qǐng)，經(jīng)財(cái)政部門審核匯總后進(jìn)入，大大增強(qiáng)了項(xiàng)目立項(xiàng)的可靠性和可行性。此外，項(xiàng)目庫內(nèi)對(duì)每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行初步績(jī)效管理評(píng)價(jià)，便于財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效管理考核，從而提高項(xiàng)目執(zhí)行率。

其次，預(yù)算執(zhí)行時(shí)需嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)后的額度申請(qǐng)計(jì)劃。計(jì)劃指標(biāo)撥回單位后，由經(jīng)辦崗人員將實(shí)際發(fā)生的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)錄入相應(yīng)指標(biāo)，并由審核崗人員進(jìn)行審核，再由經(jīng)辦崗人員進(jìn)行支付，財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算指標(biāo)嚴(yán)控單位的資金支付，杜絕無預(yù)算和超預(yù)算開支。同時(shí)，相關(guān)人員可以在該系統(tǒng)中實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，強(qiáng)化預(yù)算約束能力，防止財(cái)政資金濫用。支付完成后，通過一體化平臺(tái)生成支付憑證。支付憑證可直接上傳到核算云平臺(tái)，由核算云平臺(tái)直接生成記賬憑證，能夠使財(cái)務(wù)核算更便捷和準(zhǔn)確。

（二）能夠規(guī)范政府和部門收支預(yù)算執(zhí)行的管理流程

建設(shè)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，既能簡(jiǎn)化資金支付流程、提高資金支付效率，也能通過設(shè)置預(yù)算指標(biāo)以及由系統(tǒng)限制超預(yù)算支付，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類資金支付的控制[4]。

單位在系統(tǒng)中向財(cái)政部門申請(qǐng)預(yù)算，待各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)下達(dá)后，嚴(yán)格按照下達(dá)的指標(biāo)申請(qǐng)支付，由單位經(jīng)辦崗人員負(fù)責(zé)錄入人員、日常運(yùn)轉(zhuǎn)、項(xiàng)目等各類支付申請(qǐng)信息，再由單位審核崗人員對(duì)各項(xiàng)申請(qǐng)進(jìn)行審核后提交至財(cái)政部門，最后由財(cái)政部門實(shí)行預(yù)算指標(biāo)控制，對(duì)不符合要求的支付申請(qǐng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)警。整個(gè)過程中，只有財(cái)政部門審核通過的支付申請(qǐng)才會(huì)進(jìn)入代理銀行的支付流程。這樣既能高效完成資金支付，又能保障單位資金支出嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行。此外，財(cái)政部門還能夠在系統(tǒng)中調(diào)取單位賬簿和開戶銀行的收支數(shù)據(jù)，從而加強(qiáng)對(duì)單位的收支管理，嚴(yán)格控制單位財(cái)政資金流向，盤活單位自有資金。

（三）能夠完善項(xiàng)目預(yù)算管理機(jī)制

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建立了以項(xiàng)目庫為源頭的項(xiàng)目預(yù)算管理機(jī)制，所有與預(yù)算相關(guān)的支出都需以預(yù)算項(xiàng)目的形式入庫。單位編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，必須從庫中選取項(xiàng)目，然后按具體需求和業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)程度安排預(yù)算[5]。對(duì)于安排好的項(xiàng)目會(huì)在系統(tǒng)項(xiàng)目庫模塊中進(jìn)行細(xì)化、調(diào)整，使之實(shí)行更加準(zhǔn)確和高效。例如，對(duì)于長(zhǎng)期實(shí)施的項(xiàng)目，要測(cè)算項(xiàng)目支出總額并如實(shí)填報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)施周期，將項(xiàng)目主要內(nèi)容和支出明細(xì)分解到各年度，細(xì)化測(cè)算每一年的預(yù)算需求；經(jīng)常性項(xiàng)目、延續(xù)性項(xiàng)目及當(dāng)年沒有安排的預(yù)算儲(chǔ)備項(xiàng)目均會(huì)自動(dòng)滾入下一年度。由于預(yù)算管理、會(huì)計(jì)核算、各類預(yù)決算報(bào)表均以預(yù)算項(xiàng)目為基本管理單元進(jìn)行管理與核算，整個(gè)預(yù)算項(xiàng)目就能夠?qū)崿F(xiàn)全生命周期管理。

（四）能夠使預(yù)算與決算對(duì)比更明晰

預(yù)算編制和執(zhí)行及會(huì)計(jì)核算實(shí)現(xiàn)一體化管理后，記賬憑證均由預(yù)算執(zhí)行關(guān)聯(lián)生成，大大降低了人為修改預(yù)算執(zhí)行情況和編制記賬憑證的可能性，能夠使會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)更加真實(shí)地反映單位預(yù)算執(zhí)行情況。與此同時(shí)，會(huì)計(jì)決算報(bào)表的編制也在預(yù)算一體化系統(tǒng)中進(jìn)行，對(duì)數(shù)據(jù)加以提取，即可生成會(huì)計(jì)決算報(bào)表，不僅能夠清晰地看出預(yù)決算之間的差異，為財(cái)務(wù)人員提供極大的工作便利，而且能夠在大幅降低決算報(bào)表難度的同時(shí)增強(qiáng)數(shù)據(jù)可靠性，實(shí)現(xiàn)決算與預(yù)算的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)。此外，行政事業(yè)單位資產(chǎn)年報(bào)、地方財(cái)政分析評(píng)價(jià)系統(tǒng)、政府財(cái)務(wù)報(bào)告等各類報(bào)表都將在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中填報(bào)，而且所有報(bào)表的相關(guān)數(shù)據(jù)均可直接運(yùn)算提取，使各類報(bào)表的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑達(dá)成一致，數(shù)據(jù)之間關(guān)聯(lián)性更強(qiáng)，也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了財(cái)政大數(shù)據(jù)共享。

（五）能夠更充分地發(fā)揮績(jī)效考核評(píng)價(jià)作用

項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理是預(yù)算編制的重要組成部分，通過項(xiàng)目績(jī)效管理可以分解與細(xì)化各類項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)合理有效地使用項(xiàng)目資金，使項(xiàng)目實(shí)施符合相應(yīng)的項(xiàng)目政策要求，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況的量化考核。

預(yù)算一體化系統(tǒng)建立了相應(yīng)的績(jī)效管理模塊。該模塊包含部門績(jī)效申報(bào)、績(jī)效目標(biāo)調(diào)整、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效自評(píng)管理等功能。設(shè)置這些功能能夠?qū)崿F(xiàn)績(jī)效管理全方位、全過程、全覆蓋，從而加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)與項(xiàng)目庫的銜接。具體來說，每年項(xiàng)目申報(bào)通過后，可以在一體化系統(tǒng)中申報(bào)績(jī)效目標(biāo)。例如，年內(nèi)任何時(shí)間節(jié)點(diǎn)績(jī)效目標(biāo)出現(xiàn)變化時(shí)，可通過績(jī)效目標(biāo)調(diào)整進(jìn)行變更，財(cái)政部門也能及時(shí)審核變更的目標(biāo)；年中如需增加項(xiàng)目，也可追加績(jī)效目標(biāo)申報(bào)，使績(jī)效考核動(dòng)態(tài)化、實(shí)際化。

財(cái)政部門可以按季度監(jiān)控項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效，對(duì)有關(guān)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查和考核，根據(jù)工作需要適時(shí)選取部分重點(diǎn)監(jiān)控部門的整體支出和項(xiàng)目支出，通過數(shù)據(jù)信息分析、信息系統(tǒng)預(yù)警、綜合核查等方式，重點(diǎn)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等。次年還可通過績(jī)效自評(píng)管理模塊對(duì)上年度的項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)實(shí)際完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)?？梢?，一體化系統(tǒng)績(jī)效管理模塊的運(yùn)用大大簡(jiǎn)化了傳統(tǒng)的紙質(zhì)評(píng)價(jià)工作內(nèi)容，充分發(fā)揮了績(jī)效評(píng)價(jià)的作用。

四、用好財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的建議

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、提高認(rèn)識(shí)

預(yù)算管理一體化已在全國(guó)各地實(shí)施，各地財(cái)政部門緊鑼密鼓地開展此項(xiàng)工作。但現(xiàn)階段，單位的一體化管理工作主要由財(cái)務(wù)人員實(shí)施，單位領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)一體化工作的重要性依然認(rèn)識(shí)不足，普遍認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)人員的工作。實(shí)際上，預(yù)算管理與單位運(yùn)轉(zhuǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)息息相關(guān)，應(yīng)由業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門通力合作，共同實(shí)施。具體可以通過兩方面進(jìn)行：一是財(cái)政部門可召集各單位領(lǐng)導(dǎo)召開專題會(huì)議，加強(qiáng)宣傳一體化應(yīng)用，提高各單位領(lǐng)導(dǎo)層的思想重視程度，推進(jìn)工作順利開展；二是各單位要進(jìn)行統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，要求各部門創(chuàng)新工作思路，細(xì)化和優(yōu)化工作方案，分解并細(xì)化任務(wù)目標(biāo)，確保預(yù)算管理一體化工作落到實(shí)處，使各部門形成合力，為一體化工作的日常開展提供更廣闊的空間。

（二）優(yōu)化預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的部分內(nèi)容

一是主動(dòng)獲取相關(guān)人員信息。在當(dāng)前的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中，人員信息需要操作人員手工輸入，為了避免操作上發(fā)生錯(cuò)漏，還需要財(cái)政部門聯(lián)合人社部門進(jìn)行審核，程序較為煩瑣。所以，未來需要財(cái)政部門創(chuàng)造條件，逐步與組織、編制、人社等部門的相關(guān)系統(tǒng)對(duì)接，從中自動(dòng)獲取相關(guān)人員信息。二是對(duì)于單位的編外長(zhǎng)聘人員或其他人員（不含勞務(wù)派遣人員），也應(yīng)填報(bào)具體信息，如實(shí)反映單位人員情況，但不作為財(cái)政保障的依據(jù)。三是將復(fù)式記賬會(huì)計(jì)分錄以業(yè)務(wù)規(guī)則形式嵌入預(yù)算管理各個(gè)節(jié)點(diǎn)。當(dāng)預(yù)算指標(biāo)管理事項(xiàng)和資金收支業(yè)務(wù)發(fā)生時(shí)，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)生成相應(yīng)記賬憑證，實(shí)時(shí)反映預(yù)算全生命周期各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行情況。此外，自動(dòng)生成的記賬憑證都是制式憑證，并不完全符合政府會(huì)計(jì)制度核算要求，尤其是在單位代管資金中生成的記賬憑證只有財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)憑證，并不包含預(yù)算會(huì)計(jì)憑證，但實(shí)際工作中預(yù)算會(huì)計(jì)憑證不可或缺。因此，財(cái)政部門還應(yīng)優(yōu)化支付憑證生成記賬憑證模塊，使系統(tǒng)能夠按照實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)編制相應(yīng)的預(yù)算會(huì)計(jì)憑證，從而保障會(huì)計(jì)核算的準(zhǔn)確性。

（三）提升相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)水平

建立預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，能夠改變各單位會(huì)計(jì)人員原有的工作流程和工作習(xí)慣，加之一體化系統(tǒng)比較龐大，會(huì)計(jì)人員在使用中難免出現(xiàn)生疏、不習(xí)慣、易出錯(cuò)、故障無力解決等問題，加上單位領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)部門還希望利用該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)信息的分析、查詢、利用，這都對(duì)會(huì)計(jì)人員提出了更高的要求。因此，提升會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平成為當(dāng)務(wù)之急。

一是財(cái)政部門應(yīng)定期組織培訓(xùn)，培訓(xùn)形式可以線上，也可以線下，或線上線下結(jié)合；可以是綜合培訓(xùn)，也可以是預(yù)算管理、決算管理、會(huì)計(jì)核算、資產(chǎn)負(fù)債管理和績(jī)效管理的單項(xiàng)培訓(xùn)，通過培訓(xùn)提高會(huì)計(jì)人員的職業(yè)能力。二是培訓(xùn)要有針對(duì)性，以提高相關(guān)工作人員業(yè)務(wù)水平和熟練程度為重點(diǎn)，為進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的實(shí)施和深化預(yù)算管理制度改革提供人才支持。三是將單位績(jī)效管理與獎(jiǎng)懲措施結(jié)合，最大限度提高單位規(guī)范化、科學(xué)化管理水平，使一體化系統(tǒng)發(fā)揮更大的工作效益，從而提高公共服務(wù)的效用。

（四）擴(kuò)大使用范圍，盤活自有資金

目前，部分地區(qū)僅將中央直達(dá)資金、轉(zhuǎn)移支付資金、省級(jí)資金、地方配套資金和非稅資金納入一體化系統(tǒng)，未將自有資金一并納入，如醫(yī)療機(jī)構(gòu)的收入和部分事業(yè)單位的自收資金。所以，下一步應(yīng)對(duì)這些未納入一體化系統(tǒng)核算的機(jī)構(gòu)和單位進(jìn)行改革，將自有資金一并歸納其中進(jìn)行統(tǒng)一核算。一方面，便于財(cái)政部門實(shí)時(shí)了解機(jī)構(gòu)、單位的經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)，盤活各單位的自有資金，避免造成資金浪費(fèi)或不合規(guī)等行為；另一方面，促進(jìn)部門預(yù)算、部門決算、資產(chǎn)年報(bào)及政府財(cái)務(wù)報(bào)告填報(bào)時(shí)的口徑統(tǒng)一，使各個(gè)模塊的數(shù)據(jù)都能有效銜接，進(jìn)而更好地形成財(cái)政大數(shù)據(jù)應(yīng)用體系。

（五）強(qiáng)化公務(wù)卡在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中的作用

雖然預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中設(shè)置了公務(wù)卡模塊，但目前部分地區(qū)仍未啟用該模塊。因此，財(cái)政部門應(yīng)采取措施充分發(fā)揮系統(tǒng)已有功能。一是提高公務(wù)卡業(yè)務(wù)的透明度。具體操作時(shí)，可以要求使用一體化系統(tǒng)的單位統(tǒng)一為職工辦理公務(wù)卡，將職工公務(wù)卡信息錄入一體化系統(tǒng)。對(duì)于單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來，除對(duì)公業(yè)務(wù)外，職工必須使用公務(wù)卡墊付資金，然后持公務(wù)卡的回執(zhí)小票和業(yè)務(wù)發(fā)票報(bào)銷。報(bào)銷流程結(jié)束后，再由單位財(cái)務(wù)經(jīng)辦人員按照發(fā)票金額在一體化系統(tǒng)中錄入相關(guān)支付信息，為職工公務(wù)卡還款。通過這些措施，加強(qiáng)一體化系統(tǒng)平臺(tái)公務(wù)卡模塊的運(yùn)用，最大限度避免違規(guī)行為發(fā)生。二是充分發(fā)揮公務(wù)卡在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中的作用，使用公務(wù)卡監(jiān)督和控制單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以保障單位資金使用的合規(guī)性、合理性，幫助單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，從而擴(kuò)大公務(wù)卡的使用范圍，在一定程度上提升財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)應(yīng)用成效。