淺談事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革中的財(cái)務(wù)整合

朱 睿

（作者單位：上海市發(fā)展改革研究院）

黨的十八大以來，按照習(xí)近平總書記關(guān)于深化事業(yè)單位改革的重要指示，以及黨中央深化事業(yè)單位改革的戰(zhàn)略決策部署，我國(guó)各省市大力試點(diǎn)和推進(jìn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革。隨著事業(yè)單位分類改革的逐步深化，各級(jí)事業(yè)單位主管部門通過合并、分立、撤銷及改制等方式，對(duì)所屬事業(yè)單位進(jìn)行精簡(jiǎn)和優(yōu)化整合。財(cái)務(wù)整合是事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革中的重要組成部分，涵蓋人員、職能、資產(chǎn)及資金等要素。本文著重探討事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革中合并情況下的財(cái)務(wù)整合。

一、事業(yè)單位合并財(cái)務(wù)整合的前期準(zhǔn)備工作

在事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革實(shí)施過程中，自中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室發(fā)文撤銷相關(guān)事業(yè)單位，到確定資產(chǎn)清查基準(zhǔn)日并向主管部門及財(cái)政部門申請(qǐng)資產(chǎn)清查立項(xiàng)，通常需要一段時(shí)間，合并和被合并事業(yè)單位應(yīng)利用這段時(shí)間做好財(cái)務(wù)整合的前期準(zhǔn)備工作，為正式開展資產(chǎn)清查及資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等財(cái)務(wù)整合工作打好基礎(chǔ)。

被合并單位在前期準(zhǔn)備工作中，需要厘清家底，管理好現(xiàn)有資產(chǎn)。一是盤點(diǎn)存貨、固定資產(chǎn)等有形資產(chǎn)。對(duì)賬面存貨、固定資產(chǎn)等有形資產(chǎn)登記造冊(cè)，記錄資產(chǎn)的存放位置和管理責(zé)任人，為資產(chǎn)清查做好準(zhǔn)備，防止合并過程中因責(zé)任不清、疏于管理而造成國(guó)有資產(chǎn)流失。二是清理往來款項(xiàng)。對(duì)賬面所有往來款項(xiàng)清理造冊(cè)并編制明細(xì)表，特別需要查明二級(jí)或三級(jí)科目“其他”中包含的具體內(nèi)容，在對(duì)應(yīng)明細(xì)表中予以分別列示；檢查是否存在應(yīng)收未收、應(yīng)付未付的往來款項(xiàng)，核實(shí)后請(qǐng)相關(guān)人員抓緊催收和申請(qǐng)審批支付。三是整理對(duì)外投資。深入了解對(duì)外投資企業(yè)或單位的情況，包括其機(jī)構(gòu)設(shè)置、資產(chǎn)情況、經(jīng)營(yíng)狀況及財(cái)務(wù)狀況等，檢查按權(quán)益法或成本法核算的對(duì)外投資賬面金額是否正確。

合并單位在前期準(zhǔn)備工作中，需要全面了解兩家單位財(cái)務(wù)狀況：一是兩家單位的性質(zhì)（全額撥款、差額撥款還是自收自支）；二是兩家單位經(jīng)費(fèi)的主要來源和構(gòu)成情況；三是兩家單位預(yù)算及決算情況；四是兩家單位項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的構(gòu)成狀況；五是了解兩家單位會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)使用情況；六是了解兩家單位財(cái)務(wù)人員構(gòu)成情況等[1]。

二、事業(yè)單位合并財(cái)務(wù)整合主要內(nèi)容

事業(yè)單位合并財(cái)務(wù)整合，是合并單位對(duì)被合并單位的財(cái)務(wù)運(yùn)行、會(huì)計(jì)核算體系進(jìn)行統(tǒng)一管理和監(jiān)控，使被合并單位按合并單位的財(cái)務(wù)管理制度運(yùn)行，最終實(shí)現(xiàn)合并后事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算系統(tǒng)、會(huì)計(jì)系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等運(yùn)行順暢，資金及資產(chǎn)安全充足，各項(xiàng)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

（一）會(huì)計(jì)人員及會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)的整合

事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革過程中，被合并單位部分或全部職能將轉(zhuǎn)至合并單位，會(huì)計(jì)人員的崗位職能、工作內(nèi)容等方面也會(huì)發(fā)生調(diào)整和轉(zhuǎn)變。通過會(huì)計(jì)人員及會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)的整合，完善和優(yōu)化財(cái)務(wù)組織機(jī)構(gòu)，能夠有效實(shí)現(xiàn)合并單位的財(cái)務(wù)優(yōu)化整合。合并后事業(yè)單位對(duì)會(huì)計(jì)人員的安排及會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)的整合，要綜合考量合并后事業(yè)單位實(shí)際情況及財(cái)務(wù)工作具體需求，明確每一個(gè)財(cái)務(wù)崗位的具體工作內(nèi)容及崗位職責(zé)，合理配置財(cái)務(wù)人員，做好財(cái)務(wù)人員分工，選派專業(yè)過硬、經(jīng)驗(yàn)豐富的財(cái)務(wù)管理人員構(gòu)建新會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)財(cái)務(wù)整合工作順利開展。對(duì)并入單位的新會(huì)計(jì)人員，一是要了解其專業(yè)技能和工作能力，以便在合并期間和合并后合理分配崗位和工作；二是要組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)新單位財(cái)務(wù)相關(guān)管理制度，告知工作中的注意事項(xiàng)，幫助其盡快適應(yīng)和融入新工作環(huán)境。

（二）財(cái)政預(yù)算系統(tǒng)及會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)的整合

事業(yè)單位撤銷合并一般會(huì)選擇按會(huì)計(jì)年度劃分預(yù)算，即被合并單位在相關(guān)撤銷批文下發(fā)后，當(dāng)年財(cái)政撥款資金在本年度內(nèi)執(zhí)行完畢，并負(fù)責(zé)編制當(dāng)年決算報(bào)表及報(bào)告；合并后單位在申請(qǐng)下一年度預(yù)算時(shí)，需要將被合并單位預(yù)算合并編報(bào)，按照合并后的人員申請(qǐng)人員經(jīng)費(fèi)，按合并后的人數(shù)、車輛臺(tái)數(shù)等申請(qǐng)相關(guān)公用經(jīng)費(fèi)，按兩家單位的項(xiàng)目合并申請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，以保證合并后事業(yè)單位相關(guān)新增職能得以正常履行。對(duì)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)的整合，因辦理資產(chǎn)清查及資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)手續(xù)需要時(shí)間，被合并單位在財(cái)政預(yù)算并入合并單位后，仍需按月進(jìn)行會(huì)計(jì)記賬，待資產(chǎn)無(wú)償劃轉(zhuǎn)審批結(jié)束，再結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)清全部會(huì)計(jì)科目余額完成關(guān)賬；合并單位在被合并單位資產(chǎn)轉(zhuǎn)入后，對(duì)被合并單位全部資產(chǎn)、負(fù)債及凈資產(chǎn)科目余額進(jìn)行財(cái)務(wù)并賬處理。

（三）財(cái)務(wù)管理制度體系的整合

事業(yè)單位機(jī)構(gòu)合并中，被合并單位部分或全部職能將轉(zhuǎn)至合并單位，這就需要對(duì)合并后事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理制度進(jìn)行修訂和完善，在原有的財(cái)務(wù)管理制度體系中增加并入職能相關(guān)的財(cái)務(wù)管理制度，這是合并后事業(yè)單位財(cái)務(wù)有效運(yùn)行、規(guī)避各種未知的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有力保障。

（四）資產(chǎn)整合

資產(chǎn)整合主要包括存貨、固定資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)的整合。存貨和固定資產(chǎn)的整合主要是對(duì)被合并單位優(yōu)良資產(chǎn)進(jìn)行合理分配和利用；對(duì)不良或不適用資產(chǎn)分清責(zé)任，進(jìn)行清理和處置[2]。無(wú)形資產(chǎn)的整合也不能遺漏，通過有效整合可以提高合并后事業(yè)單位信息化水平。事業(yè)單位合并的資產(chǎn)整合要按照財(cái)政部門及上級(jí)主管單位相關(guān)要求，申請(qǐng)辦理資產(chǎn)清查立項(xiàng)、資產(chǎn)清查結(jié)果上報(bào)、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)審批等手續(xù)，在逐步完成資產(chǎn)清查、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)報(bào)批、實(shí)物資產(chǎn)交接及資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)入賬后，需確保合并后事業(yè)單位各項(xiàng)資產(chǎn)實(shí)物、財(cái)務(wù)賬及資產(chǎn)信息系統(tǒng)臺(tái)賬賬賬相符，賬實(shí)相符。

（五）資金的整合

事業(yè)單位合并后可能會(huì)面臨較大的資金需求和財(cái)務(wù)壓力，因而合并后的資金整合非常重要，務(wù)必要滿足合并后事業(yè)單位職能調(diào)整、組織調(diào)整和人員調(diào)整的資金需求。合并事業(yè)單位要想實(shí)現(xiàn)資金整合后的資金一體化運(yùn)作，就需要對(duì)被合并單位的資金進(jìn)行控制，保證被合并單位從撤銷到完成銀行銷戶劃轉(zhuǎn)過程中資金安全和完整。

三、事業(yè)單位合并財(cái)務(wù)整合一般程序

（一）開展資產(chǎn)清查工作

資產(chǎn)清查是機(jī)構(gòu)合并財(cái)務(wù)整合中的一項(xiàng)重要工作。做好資產(chǎn)和債務(wù)清查，明確債權(quán)債務(wù)關(guān)系，是移交資產(chǎn)債務(wù)的重要前提，有助于順利地移交和后續(xù)進(jìn)行財(cái)務(wù)及資產(chǎn)的統(tǒng)一管理。對(duì)被合并單位進(jìn)行資產(chǎn)清查，首先要向上級(jí)主管部門及財(cái)政部門申請(qǐng)資產(chǎn)清查立項(xiàng)，設(shè)定資產(chǎn)清查基準(zhǔn)日，經(jīng)批準(zhǔn)后開展資產(chǎn)清查工作；完成資產(chǎn)清查后需將資產(chǎn)清查結(jié)果報(bào)送上級(jí)主管部門及財(cái)政部門批準(zhǔn)，同時(shí)還需報(bào)送資產(chǎn)清查專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告。因此，在開展資產(chǎn)清查時(shí)，需同步聘請(qǐng)專業(yè)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)清查專項(xiàng)審計(jì)。資產(chǎn)清查過程中，要對(duì)被合并事業(yè)單位賬面全部資產(chǎn)及負(fù)債進(jìn)行徹底檢查，包括貨幣資金、應(yīng)收款項(xiàng)、存貨、長(zhǎng)期投資、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、應(yīng)交稅費(fèi)、應(yīng)付款項(xiàng)等，每項(xiàng)資產(chǎn)及負(fù)債都要列明明細(xì)及金額，并逐項(xiàng)進(jìn)行核實(shí)確認(rèn)。對(duì)現(xiàn)金、存貨及固定資產(chǎn)，可以通過盤點(diǎn)的方式確認(rèn)；對(duì)銀行存款，可以通過銀行詢證函、向銀行調(diào)取開戶明細(xì)表等方式加以確認(rèn)；對(duì)應(yīng)收及應(yīng)付等往來款項(xiàng)，可以通過函證、檢查原始憑證及資料等加以確認(rèn)。對(duì)存貨及固定資產(chǎn)的盤點(diǎn)，應(yīng)按照資產(chǎn)大類進(jìn)行區(qū)分并標(biāo)注存放地點(diǎn)，仔細(xì)記錄盤盈、盤虧、毀損、過期及丟失等情況[3]。需要注意的是，進(jìn)行資產(chǎn)清查盤點(diǎn)時(shí)，應(yīng)安排合并及被合并單位財(cái)務(wù)人員、資產(chǎn)管理人員及審計(jì)人員一同參與，以提高資產(chǎn)清查效率，幫助相關(guān)工作人員了解和熟悉合并后事業(yè)單位的資產(chǎn)狀況。

（二）資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)報(bào)批及資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)入賬

資產(chǎn)清查結(jié)果經(jīng)財(cái)政部門同意后，還需要向上級(jí)主管部門及財(cái)政部門申請(qǐng)資產(chǎn)無(wú)償劃轉(zhuǎn)。因資產(chǎn)清查基準(zhǔn)日在資產(chǎn)清查立項(xiàng)時(shí)就已經(jīng)確定，而資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)基準(zhǔn)日往往比資產(chǎn)清查基準(zhǔn)日晚幾個(gè)月，因此申請(qǐng)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)編制“事業(yè)單位整體劃轉(zhuǎn)國(guó)有資產(chǎn)申請(qǐng)表”時(shí)，需填列資產(chǎn)清查基準(zhǔn)日至資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)基準(zhǔn)日發(fā)生額，對(duì)兩個(gè)基準(zhǔn)日期間有發(fā)生額的科目，需逐項(xiàng)分析差異產(chǎn)生的原因，編制差異原因說明并將其作為附件一同報(bào)送審批。資產(chǎn)無(wú)償劃轉(zhuǎn)經(jīng)上級(jí)主管部門及財(cái)政部門批準(zhǔn)后，在資產(chǎn)系統(tǒng)進(jìn)行相關(guān)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)出及轉(zhuǎn)入處理。

（三）財(cái)務(wù)并賬

財(cái)政部門批準(zhǔn)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)后，資產(chǎn)系統(tǒng)進(jìn)行資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)入賬的同時(shí)，會(huì)計(jì)系統(tǒng)也要按批復(fù)的資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)基準(zhǔn)日賬面余額進(jìn)行財(cái)務(wù)并賬處理。要做好賬務(wù)合并工作，首先需要認(rèn)真分析兩家單位的賬目構(gòu)成情況，對(duì)合并單位和被合并單位科目余額表進(jìn)行對(duì)比分析，同類會(huì)計(jì)科目需并入相關(guān)的一級(jí)會(huì)計(jì)科目及二級(jí)科目中，對(duì)一些被合并單位特有、合并后不需要經(jīng)常使用的往來科目，并賬時(shí)可以打包并入一個(gè)二級(jí)會(huì)計(jì)科目下，明細(xì)內(nèi)容再設(shè)置三級(jí)科目記錄，便于后續(xù)財(cái)務(wù)記賬及查找清理。被合并單位在資產(chǎn)全部轉(zhuǎn)出并賬時(shí)，需要將所有資產(chǎn)類科目余額貸記，所有負(fù)債類和凈資產(chǎn)類科目余額借記；并賬完成后，資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)類科目、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)及預(yù)算會(huì)計(jì)的所有收入、費(fèi)用及盈余類科目均應(yīng)無(wú)余額。合并單位要全部接收被合并單位資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)基準(zhǔn)日賬面各項(xiàng)資產(chǎn)、負(fù)債及凈資產(chǎn)，將雙方共有的會(huì)計(jì)科目并入相應(yīng)的科目中，對(duì)于合并后事業(yè)單位沒有的會(huì)計(jì)科目新增科目并入，最終完成賬務(wù)合并。

（四）注銷稅務(wù)登記

如果財(cái)政部門批復(fù)無(wú)償劃轉(zhuǎn)的資產(chǎn)中包含房屋建筑物、車輛等有產(chǎn)權(quán)證明的資產(chǎn)，那么便需要在辦理稅務(wù)注銷前先做好房產(chǎn)、車輛等產(chǎn)權(quán)證的變更過戶手續(xù)。完成產(chǎn)權(quán)變更后，由被合并單位向其主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)稅務(wù)注銷，完成納稅合規(guī)核查、辦理空白發(fā)票和發(fā)票領(lǐng)購(gòu)簿繳銷、注銷金稅盤和CA 證書、完成當(dāng)期各稅種納稅申報(bào)、結(jié)清相關(guān)稅款及罰金、申請(qǐng)退還多繳稅款等手續(xù)，經(jīng)主管稅務(wù)部門審核通過發(fā)放清稅證明，最終完成稅務(wù)注銷。

（五）注銷銀行賬戶并完成資金劃轉(zhuǎn)

銀行賬戶整合是事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革財(cái)務(wù)整合過程中的關(guān)鍵步驟，盡快完成資金劃轉(zhuǎn)能夠有效緩解合并后資金支付壓力和滿足新增的資金需求。實(shí)際操作中，可以通過合理安排銷戶順序提高銷戶效率，因稅務(wù)注銷耗時(shí)較長(zhǎng)，可以保留零余額賬戶和一個(gè)納稅賬戶用于清繳稅款，將其他的非基本存款賬戶先進(jìn)行銷戶劃轉(zhuǎn)，待稅務(wù)清算完成后，再進(jìn)行零余額賬戶和納稅賬戶的銷戶劃轉(zhuǎn)。需要注意的是，因銀行銷戶劃轉(zhuǎn)需要在完成稅務(wù)注銷并結(jié)清稅款后進(jìn)行，被合并單位完成資產(chǎn)清查后合并單位應(yīng)對(duì)被合并單位銀行賬戶進(jìn)行有效控制，采取凍結(jié)賬戶等方式限制其支付行為，以保障被合并單位賬戶資金安全。

（六）辦理財(cái)務(wù)資料交接手續(xù)

根據(jù)會(huì)計(jì)檔案管理相關(guān)要求，事業(yè)單位合并時(shí)要做好被合并單位會(huì)計(jì)資料和會(huì)計(jì)檔案的整理及移交工作。事業(yè)單位機(jī)構(gòu)合并財(cái)務(wù)資料移交過程中，為保證財(cái)務(wù)資料順利交接，被合并單位在財(cái)務(wù)資料移交驗(yàn)收時(shí)，應(yīng)做好交接清單，列明需要交接的資料，具體包括憑證、賬冊(cè)、發(fā)票、資金往來票據(jù)、銀行開戶許可證、空白支票、銀行印鑒章等，對(duì)發(fā)票、支票及收據(jù)等有號(hào)票據(jù)需列明起止號(hào)碼，嚴(yán)格審查核對(duì)交接清單中的每一項(xiàng)內(nèi)容，做到應(yīng)交盡交[4]。合并單位需要加強(qiáng)對(duì)交接會(huì)計(jì)檔案及資料的審核驗(yàn)收，在確保財(cái)務(wù)資料和交接清單列示一致時(shí)再簽收，交接時(shí)還需指定監(jiān)交人對(duì)交接雙方進(jìn)行監(jiān)督。交接后合并事業(yè)單位檔案管理人員要做好財(cái)務(wù)資料的科學(xué)保管和存儲(chǔ)，為后續(xù)資料調(diào)取使用做好保障。

四、實(shí)務(wù)中需要注意的問題

（一）人員相關(guān)費(fèi)用的劃轉(zhuǎn)

因代扣代繳的個(gè)人社保金及職業(yè)年金需隔月繳納給社保中心，每月末財(cái)務(wù)賬面“應(yīng)付職工薪酬-代扣社保金”科目下均有代扣尚未繳納的社保金及職業(yè)年金余額。被合并事業(yè)單位在人員、社保轉(zhuǎn)出到合并單位后，無(wú)法再繳納代扣的社保金，需要?jiǎng)澽D(zhuǎn)給合并單位進(jìn)行繳納。被合并事業(yè)單位除劃轉(zhuǎn)資金，還需按代扣的每一項(xiàng)內(nèi)容（養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)及職業(yè)年金等）編制明細(xì)表交給合并單位，用于延續(xù)支付社保金及職業(yè)年金。

（二）財(cái)務(wù)賬和資產(chǎn)賬的核對(duì)調(diào)整

收到財(cái)政部門同意資產(chǎn)無(wú)償劃轉(zhuǎn)的批復(fù)后，被合并單位需要在資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)進(jìn)行轉(zhuǎn)出，合并單位需要同步進(jìn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)入。實(shí)務(wù)中需要特別注意的是，資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)對(duì)已提足折舊的固定資產(chǎn)按固定資產(chǎn)原值和累計(jì)折舊入臺(tái)賬，對(duì)尚未提足折舊的固定資產(chǎn)按固定資產(chǎn)凈值入臺(tái)賬。而財(cái)務(wù)并賬按批復(fù)的資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)基準(zhǔn)日固定資產(chǎn)原值和累計(jì)折舊入賬。因并賬口徑不一致產(chǎn)生的差異，需要對(duì)未提足折舊固定資產(chǎn)及累計(jì)折舊編制明細(xì)表，并在財(cái)務(wù)賬中進(jìn)行調(diào)整。

（三）資產(chǎn)配置超標(biāo)

被合并單位的固定資產(chǎn)無(wú)償劃轉(zhuǎn)給合并單位后，可能會(huì)造成合并單位部分資產(chǎn)配置超標(biāo)。例如，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革中存在人員分流、離職等人員減少的情況，人員減少就會(huì)造成按人員配置的資產(chǎn)超標(biāo)；機(jī)構(gòu)改革時(shí)一些單位的部分職能被撤銷，以前為履行職能購(gòu)入的資產(chǎn)在新單位可能造成資產(chǎn)配置超標(biāo)或者不適用[5]。資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)后，合并單位需要主動(dòng)檢查是否存在資產(chǎn)配置超標(biāo)的情況，對(duì)閑置或者不適用的超標(biāo)資產(chǎn)，按具體情況進(jìn)行報(bào)廢、移交公務(wù)艙等處理，盡快對(duì)資產(chǎn)超標(biāo)情況進(jìn)行整改。

（四）對(duì)外投資及下級(jí)單位的注銷

如果被合并事業(yè)單位存在對(duì)外投資及下屬單位，在撤銷合并前，需要先收回投資、辦理完其分支機(jī)構(gòu)、子公司等的清算、注銷手續(xù)，才能辦理被合并事業(yè)單位的撤銷。這些對(duì)外投資及下屬單位一般發(fā)生及成立時(shí)間較長(zhǎng)，通常存在經(jīng)辦人員變更、資料缺失及對(duì)外投資無(wú)法收回等復(fù)雜情況，實(shí)務(wù)中對(duì)暫時(shí)無(wú)法收回的對(duì)外投資等可能需要合并單位先承接再處理，合并單位需要對(duì)相關(guān)資料做好存檔備查，以便日后處理時(shí)分清責(zé)任。