預(yù)算管理一體化對事業(yè)單位會計(jì)核算的影響及預(yù)算管理對策

李 欣

（作者單位：大慶市人民醫(yī)院）

事業(yè)單位為政府設(shè)立的公益性、社會性組織機(jī)構(gòu)，其日常運(yùn)營經(jīng)費(fèi)主要源于財政撥款，并按照財政部門要求實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理制度。預(yù)算管理一體化實(shí)施后，改變了事業(yè)單位原有的會計(jì)工作模式，對會計(jì)核算產(chǎn)生了較大的影響。這需要會計(jì)核算人員遵循《規(guī)范》中的預(yù)算管理規(guī)則、流程、標(biāo)準(zhǔn)與要求等開展會計(jì)核算工作，提高財政資金使用效益，做到準(zhǔn)確、全面、真實(shí)地反映事業(yè)單位預(yù)算運(yùn)行情況，并隨時接受上級部門監(jiān)督。

一、事業(yè)單位預(yù)算管理一體化核心內(nèi)容

（一）堅(jiān)持推進(jìn)五個一體化

《規(guī)范》是事業(yè)單位預(yù)算管理一體化的指導(dǎo)性文件。事業(yè)單位需要深入分析預(yù)算管理一體化的建設(shè)需求，根據(jù)《規(guī)范》的流程和自身實(shí)際情況，統(tǒng)一預(yù)算管理，充分發(fā)揮預(yù)算管理硬性約束作用。《規(guī)范》提出了五個一體化建設(shè)要求：一是政府機(jī)關(guān)部門預(yù)算管理一體化，即所有政府行政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位均要實(shí)施預(yù)算管理一體化，從上至下統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)范，構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算管理體系，縱向、橫向管控財政資源的使用，合理優(yōu)化配置預(yù)算資金。二是部門預(yù)算一體化?；鶎邮聵I(yè)單位為預(yù)算管理一體化的基礎(chǔ)單元，承擔(dān)著提供公共服務(wù)的重任，通過實(shí)施基層單位部門預(yù)算管理一體化，將預(yù)算管理覆蓋事業(yè)單位部門人員，精準(zhǔn)地橫向協(xié)調(diào)管理部門預(yù)算，確保部門預(yù)算的真實(shí)性、完整性與可行性[1]。三是預(yù)算全過程管理一體化，也就是對事業(yè)單位預(yù)算進(jìn)行全過程管理控制與監(jiān)督，各個預(yù)算管理環(huán)節(jié)有序銜接、環(huán)環(huán)相扣，保持預(yù)算管理的連續(xù)性與節(jié)奏性，充分踐行預(yù)算管理的追蹤、反饋、監(jiān)督、評價、調(diào)整等職能。四是項(xiàng)目全生命周期管理一體化。采用項(xiàng)目全生命周期管理理論，即從項(xiàng)目調(diào)研立項(xiàng)到最后的項(xiàng)目評價，對項(xiàng)目進(jìn)行事前控制、事中調(diào)整優(yōu)化與事后總結(jié)評價一體化管理，保障預(yù)算支出準(zhǔn)確、合理、合規(guī)。五是預(yù)算數(shù)據(jù)管理一體化?！兑?guī)范》中明確了線上貫通的要求，要堅(jiān)持“制度+技術(shù)”預(yù)算管理，打造預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)底座，實(shí)現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)上下貫通、一體化管理，解決“信息孤島”問題，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理業(yè)務(wù)全覆蓋。

（二）以項(xiàng)目為主線推進(jìn)一體化

《規(guī)范》就事業(yè)單位預(yù)算管理一體化建設(shè)給出明確且具體的要求，而《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》則給出了預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，這兩份文件統(tǒng)一了頂層設(shè)計(jì)、業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)框架，為構(gòu)建事業(yè)單位預(yù)算管理一體化主體框架和實(shí)施體系提供了基礎(chǔ)支撐。預(yù)算管理一體化著重強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目全生命周期管理，即以項(xiàng)目為管理主線，以預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為載體支撐，從預(yù)算安排至預(yù)算執(zhí)行到預(yù)算決算與報告，全程記錄、全程留痕、全程清晰可查。

首先，高度關(guān)注項(xiàng)目入庫，防止不好的項(xiàng)目入庫，從預(yù)算源頭開始管理，確保每一筆預(yù)算資金花在刀刃上。其次，事前預(yù)算管理和事中預(yù)算資金跟著項(xiàng)目走。在項(xiàng)目順利完成入庫后，根據(jù)項(xiàng)目調(diào)整并優(yōu)化預(yù)算資金的配置。再次，在項(xiàng)目預(yù)算管理期間，跟蹤收集項(xiàng)目相關(guān)數(shù)據(jù)信息，整合各個部門數(shù)據(jù)，為預(yù)算編制、調(diào)整和績效管理等工作提供可靠依據(jù)。最后，加強(qiáng)項(xiàng)目相關(guān)部門之間的信息交互與交流溝通，構(gòu)建預(yù)算管理協(xié)同聯(lián)動格局，保障數(shù)據(jù)暢通流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理在事業(yè)單位內(nèi)部的全面覆蓋、上下貫通。

二、預(yù)算管理一體化對事業(yè)單位會計(jì)核算產(chǎn)生的影響

（一）項(xiàng)目會計(jì)核算發(fā)生改變

預(yù)算管理一體化將項(xiàng)目定位為基本管理單元，從項(xiàng)目前期籌劃開始至項(xiàng)目終止結(jié)束，采取項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制。在項(xiàng)目入庫階段，以項(xiàng)目的形式將預(yù)算支出入庫，建立專項(xiàng)預(yù)算項(xiàng)目庫。事業(yè)單位可根據(jù)自身發(fā)展規(guī)劃提出預(yù)算申請，并向財政部門申報項(xiàng)目。再由財政部門對預(yù)算支出項(xiàng)目進(jìn)行評審論證，評估項(xiàng)目入庫的可行性，通過評估后才可完成項(xiàng)目入庫，然后安排和編制預(yù)算。在項(xiàng)目預(yù)算編制時，需要審查該項(xiàng)目在一體化系統(tǒng)中是否存在項(xiàng)目指標(biāo)。在確定有指標(biāo)的情況下，根據(jù)當(dāng)下財政支出情況開展預(yù)算會計(jì)核算，記入科目后由一體化系統(tǒng)自動生成財務(wù)會計(jì)分錄[2]。一體化系統(tǒng)實(shí)時記錄預(yù)算項(xiàng)目信息數(shù)據(jù)，以預(yù)算項(xiàng)目為預(yù)算管理的基本單元，從項(xiàng)目預(yù)算編制開始至執(zhí)行，會計(jì)核算須在基本單元進(jìn)行，系統(tǒng)自動生成核算數(shù)據(jù)和預(yù)決算報表，一直到項(xiàng)目結(jié)束，系統(tǒng)自動計(jì)算并顯示項(xiàng)目預(yù)算的結(jié)余。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)能夠暢通事業(yè)單位與財政部門之間的信息流，加快預(yù)算審批的速度，通過收支兩條線的運(yùn)用，如實(shí)全面且動態(tài)地反映事業(yè)單位預(yù)算資金使用情況，再加上一體化系統(tǒng)自動記錄、追蹤反饋等功能，為會計(jì)核算提供真實(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息，有效提高會計(jì)核算的準(zhǔn)確性與時效性，從而達(dá)到良好的預(yù)算監(jiān)督效果。

（二）對收入與支出會計(jì)計(jì)量的影響

預(yù)算管理一體化是制度與技術(shù)的整合，將預(yù)算管理規(guī)則、管理內(nèi)容、管理流程等嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各級事業(yè)單位預(yù)算管理的全面統(tǒng)一和上下預(yù)算數(shù)據(jù)信息流的貫通。事業(yè)單位財務(wù)管理在《規(guī)范》的要求下，并行收支兩條線，使收支相互隔離同時又基于一個系統(tǒng)進(jìn)行集中管理，促進(jìn)了會計(jì)計(jì)量方法的轉(zhuǎn)變。另外，共同使用收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制兩種會計(jì)計(jì)量方法，構(gòu)建了“雙功能+雙基礎(chǔ)”預(yù)算管理模式，能夠如實(shí)、完整地反映事業(yè)單位預(yù)算資金使用狀況。其中，收付實(shí)現(xiàn)制是指在會計(jì)核算中只要是事業(yè)單位本期實(shí)際發(fā)生的收支就計(jì)入本期，不限制收入與支出的時間。而權(quán)責(zé)發(fā)生制遵循的原則是將本期發(fā)生的收支，無論收支是否到位，均在會計(jì)核算中計(jì)入本期，以全面反映與監(jiān)督事業(yè)單位的預(yù)算收支執(zhí)行情況。

（三）會計(jì)報表發(fā)生變化

預(yù)算管理一體化改變了會計(jì)科目，直接對會計(jì)報表產(chǎn)生影響。根據(jù)《規(guī)范》的要求，會計(jì)報表采用雙基礎(chǔ)、雙報告形式，需要事業(yè)單位同時提交預(yù)算報告與財務(wù)報告。這樣做雖然增加了會計(jì)報表的內(nèi)容，但是能全面反映事業(yè)單位資產(chǎn)與財政資金現(xiàn)狀，為后續(xù)預(yù)算編制和調(diào)整提供信息支撐。總之，預(yù)算管理一體化的推行，使會計(jì)核算更加精細(xì)，統(tǒng)一了規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)口徑、核算要素等[3]，改變了事業(yè)單位簡單的財務(wù)報告編制模式，能夠更加全面準(zhǔn)確地反映預(yù)算收支運(yùn)行情況，最終提高事業(yè)單位預(yù)算管理的質(zhì)量與效率。

（四）會計(jì)核算安排發(fā)生改變

事業(yè)單位會計(jì)核算的工作內(nèi)容主要有建賬、檢查原始憑證、編制記賬憑證、登記會計(jì)賬簿、匯總記賬憑證和登記總賬、進(jìn)行對賬結(jié)賬、查驗(yàn)試算是否平衡以及編制資產(chǎn)負(fù)債表、利潤表、現(xiàn)金流量表等。預(yù)算管理一體化在事業(yè)單位實(shí)施后，重新安排預(yù)算管理，其中，會計(jì)核算需要遵循《規(guī)范》中的管理流程與管理規(guī)則要求，結(jié)合會計(jì)實(shí)務(wù)的內(nèi)容，根據(jù)新的預(yù)算管理模式重新安排與調(diào)整會計(jì)核算各項(xiàng)工作。比如，在資金支付環(huán)節(jié)，采用國庫集中支付業(yè)務(wù)流程，在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中直接處理支付業(yè)務(wù)，由代理銀行接收申請并辦理，再由中國人民銀行負(fù)責(zé)清算，無須代理銀行授權(quán)支付。在此情況下，資金支付依靠一體化系統(tǒng)全流程管理，會計(jì)人員只需要根據(jù)系統(tǒng)中實(shí)際發(fā)生的收支進(jìn)行核算，在年末會計(jì)核算時再進(jìn)行差額計(jì)算，從而確保會計(jì)信息的準(zhǔn)確性與完整性，有利于會計(jì)信息的追溯。

三、預(yù)算管理一體化下事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

（一）前移績效考核關(guān)口，加強(qiáng)預(yù)算管理源頭管控

事業(yè)單位本身具有公益性與社會性，日常經(jīng)費(fèi)主要依靠財政撥款，采用的是《政府會計(jì)制度》，需要在預(yù)算編制階段使用績效管理策略進(jìn)行預(yù)算編制工作效果考評。這就需要事業(yè)單位內(nèi)部在預(yù)算管理源頭開展項(xiàng)目績效考核，把好項(xiàng)目入庫的質(zhì)量關(guān)，及時剔除不好的項(xiàng)目，保證所有入庫項(xiàng)目均為可執(zhí)行項(xiàng)目。因此，事業(yè)單位在預(yù)算管理中，一方面要設(shè)置一個可實(shí)現(xiàn)、合理的績效目標(biāo)，切實(shí)做好績效考核工作，嚴(yán)格落實(shí)考核結(jié)果，保質(zhì)保量完成整改工作，確保預(yù)算管理合規(guī)合理；另一方面，在預(yù)算編制階段嚴(yán)格按照《規(guī)范》要求開展編制工作，著重突顯預(yù)算管理硬性約束而非柔性管理，深入挖掘自身潛力，與預(yù)算管理一體化相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、會計(jì)核算、績效考核與預(yù)算管理一體化規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、流程、系統(tǒng)等的全面融合[4]，提高預(yù)算管理源頭管控水平和質(zhì)量。

（二）領(lǐng)悟一體化流程規(guī)則，實(shí)時監(jiān)控跟蹤動態(tài)

首先，做好人員隊(duì)伍建設(shè)。預(yù)算管理一體化改變了原有的會計(jì)核算工作，對會計(jì)工作來說是一項(xiàng)較大的挑戰(zhàn)。實(shí)施預(yù)算管理一體化不僅需要事業(yè)單位組織會計(jì)人員學(xué)習(xí)、了解其具體內(nèi)容，還需要就一體化系統(tǒng)操作與預(yù)算管理流程、規(guī)則、要素等進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)，全面提升會計(jì)人員預(yù)算管理一體化實(shí)踐操作能力。其次，基于項(xiàng)目全生命周期管理的規(guī)則，事業(yè)單位預(yù)算管理一體化需全面且深度地覆蓋預(yù)算前期、中期、后期，并遵循《中華人民共和國預(yù)算法》的要求，結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)和需求，構(gòu)建帶有自身特色的預(yù)算管理流程。最后，預(yù)算管理一體化將制度規(guī)范與信息系統(tǒng)建設(shè)緊密結(jié)合。事業(yè)單位需參照《規(guī)范》并根據(jù)自身實(shí)際情況，優(yōu)化調(diào)整預(yù)算管理，以保障預(yù)算管理的靈活性。比如，在預(yù)算執(zhí)行過程中，實(shí)時監(jiān)控、跟蹤各個部門預(yù)算執(zhí)行情況，根據(jù)執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題，遇到的困境及風(fēng)險點(diǎn)等，動態(tài)調(diào)整預(yù)算資金的分配、撥付。同時，跟蹤各部門預(yù)算支出，同步反饋監(jiān)控信息，為下一階段預(yù)算管理的統(tǒng)籌規(guī)劃提供依據(jù)。

（三）加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管考核，硬性約束預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算管理一體化包含事業(yè)單位預(yù)算管理相關(guān)的所有事項(xiàng)，即除預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整外，還有預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算績效管理等。事業(yè)單位要想順利推進(jìn)預(yù)算管理一體化，確保預(yù)算執(zhí)行效果，就需要注意預(yù)算監(jiān)督與績效管理的運(yùn)用，硬性約束預(yù)算執(zhí)行。

一是對預(yù)算流程、內(nèi)容和執(zhí)行等進(jìn)行監(jiān)督與考核，實(shí)現(xiàn)對相關(guān)人員的激勵、約束、督促等[5]。二是以問題為導(dǎo)向，完善預(yù)算績效管理體系建設(shè)，定期進(jìn)行績效考核，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，給出整改意見，形成績效管理的閉環(huán)。三是對于預(yù)算管理執(zhí)行不到位、制度貫徹不到底的部門或人員，事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)績效考核的結(jié)果，給予通報批評或處罰。同時，還要就核心管理節(jié)點(diǎn)，設(shè)定預(yù)警規(guī)則。當(dāng)預(yù)算執(zhí)行接近規(guī)則紅線時，事業(yè)單位立即作出監(jiān)督反應(yīng)，加快處理問題的速度，提高財政資金的使用效率。四是充分利用事業(yè)單位現(xiàn)有的信息化建設(shè)成果，暢通上下信息流，各部門共享預(yù)算信息，從上至下構(gòu)建預(yù)算實(shí)時監(jiān)督機(jī)制。例如，財政部門實(shí)時收集事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)信息，動態(tài)掌握預(yù)算管理運(yùn)行情況，構(gòu)建預(yù)算跟蹤、反饋、監(jiān)督管理格局，提升事業(yè)單位預(yù)算管理一體化效能[6]。

（四）做好信息化建設(shè)，縱向、橫向暢通數(shù)據(jù)流

預(yù)算管理一體化建設(shè)的核心要點(diǎn)是預(yù)算管理制度與信息技術(shù)的融合。事業(yè)單位在積極推進(jìn)預(yù)算管理一體化的過程中，要加強(qiáng)信息化建設(shè)，構(gòu)建事業(yè)單位內(nèi)外部的信息網(wǎng)絡(luò)，全面提高預(yù)算管理數(shù)據(jù)信息共享程度。事業(yè)單位預(yù)算數(shù)據(jù)不僅僅要縱向貫通，還需要橫向貫通，構(gòu)建全方位、多主體、多層次的信息溝通交互結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理制度與信息技術(shù)的深度全面融合、高度協(xié)同。

一方面，上下協(xié)同，依托云服務(wù)、云應(yīng)用、云計(jì)算、云存儲等搭建預(yù)算管理云端平臺，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與應(yīng)用的跨部門、跨區(qū)域、跨層級共享；另一方面，內(nèi)外協(xié)作，基于云平臺，利用績效考核制度充分調(diào)動各部門及部門人員參與預(yù)算管理一體化的積極主動性，使其能充分利用預(yù)算管理一體化的資源，打通內(nèi)部之間的信息交互渠道，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位預(yù)算數(shù)據(jù)的全面貫通與共享。

四、結(jié)語

事業(yè)單位推行預(yù)算管理一體化，不僅能夠全面準(zhǔn)確地反映預(yù)算收支運(yùn)行情況，使預(yù)算過程更加透明，而且能夠規(guī)范事業(yè)單位財政資金的使用，提高使用效益。在預(yù)算管理一體化的影響下，會計(jì)實(shí)行雙功能、雙基礎(chǔ)、雙報告的預(yù)算管理模式，實(shí)現(xiàn)了全流程的電子化核算，自動生成財務(wù)報表，使會計(jì)核算更加全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。會計(jì)電算化能夠快速、如實(shí)反映事業(yè)單位的財務(wù)狀況、運(yùn)營狀況及預(yù)算運(yùn)行情況等，進(jìn)而充分發(fā)揮預(yù)算管理一體化建設(shè)的價值，全面提升財政政策效能。