新能源項(xiàng)目涉及生態(tài)保護(hù)紅線的相關(guān)法律風(fēng)險探討

陳永興

天津國電電力新能源開發(fā)有限公司，天津 300201

2017 年8 月，山東省W 縣6 個共計298MW光伏項(xiàng)目，因涉及環(huán)境保護(hù)區(qū)被強(qiáng)行拆除［1］；2019 年5 月，為嚴(yán)厲打擊海岸帶200 米生態(tài)紅線內(nèi)違法建筑，天津市規(guī)劃局濱海分局、天津海監(jiān)總隊(duì)、新區(qū)生態(tài)環(huán)境局依法對古林街某村70MW光伏發(fā)電未批先建項(xiàng)目實(shí)施拆除［2］；2020 年4 月，某唐新能源公司旗下大風(fēng)坪風(fēng)電場項(xiàng)目因與貴州都柳江源濕地省級自然保護(hù)區(qū)重疊，被要求拆除和生態(tài)修復(fù)［3］，計提固定資產(chǎn)減值約人民幣1.9億元；2020 年9 月，內(nèi)蒙古某源風(fēng)力發(fā)電有限公司由于當(dāng)?shù)卣凹訌?qiáng)輝騰錫勒自然保護(hù)區(qū)保護(hù)力度”，要求“對運(yùn)行到期和未經(jīng)能源主管部門核準(zhǔn)建設(shè)的風(fēng)電機(jī)組進(jìn)行拆除”?！敖ㄔO(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計”，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線是黨的十八大以來，黨中央確定的一項(xiàng)生態(tài)保護(hù)重大制度，當(dāng)前正處于評估和調(diào)整階段。2020 年以來，在“碳達(dá)峰碳中和”戰(zhàn)略驅(qū)動下，大規(guī)模風(fēng)光電項(xiàng)目開發(fā)正在強(qiáng)力推進(jìn)，這是實(shí)現(xiàn)能源清潔低碳高效轉(zhuǎn)型，確保我國能源安全的必然選擇，但也在一定程度上導(dǎo)致部分新能源項(xiàng)目出現(xiàn)“未批先建”及選址審查不深入情況，項(xiàng)目開建后有被劃入生態(tài)保護(hù)紅線的風(fēng)險，一旦涉及生態(tài)保護(hù)紅線，輕者巨額罰單，重者被拆除。在某種程度，一個項(xiàng)目的用地選址生態(tài)合規(guī)與否將直接關(guān)系這個項(xiàng)目的生死。

一、生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)概念及規(guī)定

（一）生態(tài)保護(hù)紅線概念

根據(jù)國家發(fā)改委等九部委印發(fā)的《〈關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見〉的通知》（發(fā)改環(huán)資〔2016〕1162 號）和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》（廳〔2017〕2 號）的規(guī)定，生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。

（二）生態(tài)保護(hù)紅線劃定范圍

根據(jù)《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》（環(huán)辦生態(tài)〔2017〕48 號）規(guī)定，生態(tài)保護(hù)紅線劃定主要范圍應(yīng)涵蓋兩部分：國家級和省級禁止開發(fā)區(qū)域，以及其他有必要嚴(yán)格保護(hù)的各類保護(hù)地。

國家級和省級禁止開發(fā)區(qū)域，這部分幾乎涵蓋了現(xiàn)行法律法規(guī)所規(guī)定的禁止開發(fā)區(qū)域，包括：國家公園、自然保護(hù)區(qū)、森林公園的生態(tài)保育區(qū)和核心景觀區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)、地質(zhì)公園的地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)、世界自然遺產(chǎn)的核心區(qū)和緩沖區(qū)、濕地公園的濕地保育區(qū)和恢復(fù)重建區(qū)、飲用水水源地的一級保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、其他類型禁止開發(fā)區(qū)的核心保護(hù)區(qū)域。

此外，在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》（廳〔2019〕48 號）（以下簡稱《三條控制線指導(dǎo)意見》）中指出，“其他經(jīng)評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域也劃入生態(tài)保護(hù)紅線”?？梢?，我國生態(tài)保護(hù)紅線劃定范圍主要包括兩部分，一是整合優(yōu)化以后的自然保護(hù)地；二是具有潛在重要生態(tài)價值的戰(zhàn)略留白區(qū)。

（三）生態(tài)保護(hù)紅線管控要求及調(diào)整程序

1.生態(tài)保護(hù)紅線管控要求

《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》要求，生態(tài)保護(hù)紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域進(jìn)行管理，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，嚴(yán)禁任意改變用途，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。功能不降低就是生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)保持相對穩(wěn)定，退化生態(tài)系統(tǒng)功能不斷改善，質(zhì)量不斷提升；面積不減少就是生態(tài)保護(hù)紅線邊界保持相對固定，生態(tài)保護(hù)紅線面積只能增加，不能減少；性質(zhì)不改變就是嚴(yán)格實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線國土空間用途管制，嚴(yán)禁隨意改變用地性質(zhì)。

2.生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整程序

由于我國生態(tài)保護(hù)紅線仍然處于劃定、評估調(diào)整階段，各地生態(tài)紅線劃定后不時出現(xiàn)生態(tài)紅線內(nèi)存在耕地、村鎮(zhèn)、工業(yè)設(shè)施等沖突情況，因此為了解決可能存在的沖突情況，相關(guān)政策也保留了調(diào)整生態(tài)紅線的可能性和路徑?！渡鷳B(tài)保護(hù)紅線劃定指南》在第五章管控要求中規(guī)定：因國家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項(xiàng)目建設(shè)等需要調(diào)整的，由省級政府組織論證，提出調(diào)整方案，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門提出審核意見后，報國務(wù)院批準(zhǔn)。此外，根據(jù)《三條控制線指導(dǎo)意見》第二條第四項(xiàng)的規(guī)定，因自然保護(hù)地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護(hù)紅線也相應(yīng)調(diào)整。

因此，生態(tài)保護(hù)紅線原則上不得調(diào)整，但因國家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項(xiàng)目建設(shè)等需要調(diào)整或自然保護(hù)地發(fā)生調(diào)整的，履行適當(dāng)程序后可以調(diào)整。在新能源項(xiàng)目開發(fā)過程中，投資方還是要盡量避免項(xiàng)目選址位于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，因?yàn)榧词勾嬖谡{(diào)整的政策空間，但審批流程和審批級別較高，實(shí)際操作存在一定難度。

二、觸碰生態(tài)保護(hù)紅線的法律后果

（一）我國生態(tài)紅線保護(hù)立法現(xiàn)狀

通過北大法寶全篇搜索關(guān)鍵詞“生態(tài)保護(hù)紅線”，涉及《環(huán)境保護(hù)法》《國家安全法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等11 部法律，另有涉及《土地管理法實(shí)施條例》行政法規(guī)1 部，國務(wù)院規(guī)范性文件64 件，部門規(guī)章及規(guī)范性文件198 件，黨內(nèi)法規(guī)45 部，地方性法規(guī)321 部，充分體現(xiàn)了我國以強(qiáng)制性手段設(shè)置紅線的立法導(dǎo)向，也表明了我國實(shí)行最嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)法律制度的決心。現(xiàn)行《憲法》第九條、第二十六條對保護(hù)生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害、保護(hù)林木、保護(hù)珍貴的動物和植物、禁止侵占或者破壞自然資源等作出了規(guī)定，是我國生態(tài)保護(hù)紅線立法的重要淵源。

（二）違反生態(tài)保護(hù)紅線的法律責(zé)任

通過梳理《憲法》《民法典》《刑法》及涉及生態(tài)保護(hù)紅線的法律法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)以及各層級規(guī)范性文件，違反生態(tài)保護(hù)紅線的法律責(zé)任在行政、民事和刑事上都有體現(xiàn)。

1.行政法律責(zé)任

觸犯行政法律法規(guī)的后果包括行政強(qiáng)制執(zhí)行和行政處罰，《行政強(qiáng)制法》第十二條和《行政處罰法》第九條分別對行政強(qiáng)制和行政處罰種類作了規(guī)定，《行政處罰法》第十二條規(guī)定：“地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰”。經(jīng)過梳理，地方性法規(guī)有關(guān)生態(tài)保護(hù)紅線的行政法律責(zé)任主要有限期拆除、沒收違法收入、并處罰款等行政強(qiáng)制和行政處罰。例如《煙臺市海岸帶保護(hù)條例》第二十八條第二款規(guī)定：“違反規(guī)定，改變沙灘自然屬性建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物的，由自然資源和規(guī)劃部門責(zé)令限期拆除，不能拆除的沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價10% 以下的罰款”。

2.民事法律責(zé)任

新能源開發(fā)中侵占觸碰生態(tài)保護(hù)紅線，民事法律責(zé)任主要涉及對生態(tài)環(huán)境本身的修復(fù)和賠償，這部分民事法律責(zé)任的基本法律依據(jù)是《民法典》第七編第七章第一千二百三十四條和一千二百三十五條。第一千二百三十四條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進(jìn)行修復(fù)，所需費(fèi)用由侵權(quán)人負(fù)擔(dān)”；第一千二百三十五條規(guī)定了賠償責(zé)任，“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人賠償下列損失和費(fèi)用：（一）生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失；（二）生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；（三）生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費(fèi)用；（四）清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用；（五）防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用”。這兩條規(guī)定為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境民事公益訴訟奠定了民事實(shí)體法的規(guī)范基礎(chǔ)［4］。

開發(fā)新能源一旦涉及生態(tài)保護(hù)紅線而被起訴，企業(yè)將處于極端不利處境。《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境公益訴訟司法解釋》）第十八條規(guī)定“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的行為，原告可以請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任”。從生態(tài)保護(hù)紅線概念中的“特殊重要生態(tài)功能”“必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)”“生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域”等用詞可以看出，占用生態(tài)保護(hù)紅線無疑是符合“具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的行為”高度蓋然性的。因此，涉及生態(tài)保護(hù)紅線將增加對重大風(fēng)險損害結(jié)果進(jìn)行認(rèn)定，成為環(huán)境民事訴訟“重大風(fēng)險”司法認(rèn)定的科學(xué)的、公開的信息支撐。［5］

在全國首例瀕危野生動植物預(yù)防性公益訴訟案件“綠孔雀案”中（〔2020〕云民終824 號），原告“自然之友”訴稱“案涉項(xiàng)目淹沒區(qū)大部分被劃入國家生態(tài)保護(hù)紅線的事實(shí)進(jìn)一步說明該項(xiàng)目對生態(tài)系統(tǒng)整體具有生態(tài)上的重大風(fēng)險”，云南省高院在判決書中認(rèn)為“本案符合《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第一條‘對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟’規(guī)定其中‘具有損害社會公共利益重大風(fēng)險’的法定情形，屬于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟”，維持一審判決，“判令立即停止基于現(xiàn)有情況下戛灑江一級水電站的項(xiàng)目建設(shè)”。該案在審理中突破了“無損害即無救濟(jì)”的訴訟救濟(jì)理念，是《環(huán)境保護(hù)法》第五條“保護(hù)優(yōu)先，預(yù)防為主”原則在環(huán)境司法中的重要體現(xiàn)，對新能源開發(fā)項(xiàng)目選址合規(guī)審查意義重大。

3.刑事責(zé)任

在新能源開發(fā)過程中，涉及生態(tài)保護(hù)紅線也可能犯破壞環(huán)境資源保護(hù)罪，包括污染環(huán)境罪和非法占用農(nóng)用地罪。這兩個罪名客觀方面要求違反了《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等法律及國務(wù)院頒布的有關(guān)實(shí)施細(xì)則，或者違反了土地管理法規(guī)、自然保護(hù)地管理法規(guī)，造成嚴(yán)重污染環(huán)境或者耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞，或者國家公園、國家級自然保護(hù)區(qū)破壞嚴(yán)重后果或者有其他惡劣情節(jié)的。犯罪主體既可以是自然人，也可以是單位，主觀方面為故意。犯污染環(huán)境罪的處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處七年以上有期徒刑，并處罰金。犯非法占用農(nóng)用地罪，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。單位犯罪的，對單位判處罰金，并對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照罪行規(guī)定處罰。

三、有關(guān)建議

（一）堅(jiān)決避讓生態(tài)保護(hù)紅線

在新能源項(xiàng)目開發(fā)過程中，除應(yīng)向當(dāng)?shù)貒痢⒘植?、海域等部門核實(shí)項(xiàng)目用地類型，還應(yīng)向當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)保部門核實(shí)項(xiàng)目所占區(qū)域是否被劃入生態(tài)紅線，把是否涉及生態(tài)保護(hù)紅線作為合規(guī)性核查的重點(diǎn)內(nèi)容之一。在全國生態(tài)保護(hù)紅線正在評估和調(diào)整的過渡期內(nèi)，新能源項(xiàng)目，特別是前期和在建項(xiàng)目，應(yīng)抓緊與紅線劃定部門溝通，爭取項(xiàng)目避讓紅線劃定范圍，選址一旦被劃入生態(tài)保護(hù)紅線，原則上不得進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。如果涉及一些雖然沒有劃入生態(tài)保護(hù)紅線，但屬于潛在的具有重要生態(tài)價值的區(qū)域，也要引起高度重視，審慎決策，防止因項(xiàng)目使用區(qū)域后續(xù)調(diào)整為生態(tài)保護(hù)紅線而帶來的系列風(fēng)險。

（二）杜絕未批先建

一旦發(fā)生前期或者建設(shè)項(xiàng)目違反生態(tài)保護(hù)紅線被政府強(qiáng)制叫?；蛘卟鸪o隨而來的問題就是行政賠償（補(bǔ)償）爭取，能否爭取到賠償，主要看項(xiàng)目投資單位是否具有行政法上的信賴保護(hù)利益。信賴?yán)姹Ｗo(hù)的前提是行政行為（行政許可）已經(jīng)成立并生效，在沒有辦理相關(guān)行政批文的情況下（僅有項(xiàng)目核準(zhǔn)/備案，不能被認(rèn)定為已經(jīng)履行了相關(guān)行政部門的審批手續(xù)），項(xiàng)目本身存在“未批先建”問題，很難有信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的適用。

（三）高度重視項(xiàng)目生態(tài)紅線合規(guī)

現(xiàn)階段我國各地生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作已經(jīng)接近尾聲，生態(tài)紅線核查工作基本成為主管機(jī)關(guān)的既定流程，例如《廣東省建設(shè)用地審查報批辦法》第十條第一款規(guī)定“建設(shè)用地審查，應(yīng)當(dāng)包括如下內(nèi)容：建設(shè)用地是否符合國土空間相關(guān)規(guī)劃，是否列入土地利用年度計劃；是否涉及生態(tài)保護(hù)紅線，是否符合生態(tài)保護(hù)紅線管理的有關(guān)規(guī)定”，因此，投資單位應(yīng)該在項(xiàng)目規(guī)劃前期關(guān)注當(dāng)?shù)卣?，注意相關(guān)審批文件中是否書面確認(rèn)選址屬于生態(tài)紅線。對于存量的風(fēng)光電新能源項(xiàng)目，仍然應(yīng)該關(guān)注歷史合規(guī)手續(xù)的補(bǔ)辦，避免因?yàn)楹弦?guī)問題被內(nèi)外部審計通報整改，甚至被主管機(jī)關(guān)罰款、停產(chǎn)甚至拆除。