鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理法治化效能優(yōu)化探討

凌海軍 余廣俊

陜西理工大學(xué)，陜西 漢中 723001

一、鄉(xiāng)村治理法治化的現(xiàn)實(shí)意義

（一）構(gòu)建鄉(xiāng)村良好社會(huì)秩序的現(xiàn)實(shí)需要

現(xiàn)階段，我國(guó)鄉(xiāng)村治理正處于向現(xiàn)代化法治過(guò)渡的轉(zhuǎn)型期。2020 年3 月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)作出了明確要求［1］。《意見(jiàn)》規(guī)劃到2035 年，鄉(xiāng)村的社會(huì)治理體系和社會(huì)治理能力基本達(dá)到現(xiàn)代化，法治鄉(xiāng)村基本形成［2］。我國(guó)鄉(xiāng)村治理法治化的實(shí)質(zhì)性目標(biāo)，就是要以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定為根本出發(fā)點(diǎn)，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展與社會(huì)和諧，提升鄉(xiāng)村治理水平和實(shí)效，實(shí)現(xiàn)良法善治之效果。

（二）完善國(guó)家法治建設(shè)的基礎(chǔ)性工程

鄉(xiāng)村治理法治化的實(shí)現(xiàn)將為全面依法治國(guó)和法治建設(shè)提供基礎(chǔ)性保障。國(guó)家法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)離不開(kāi)基層法治實(shí)踐的推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理法治化是國(guó)家法治建設(shè)的重要基礎(chǔ)。其體系構(gòu)建是將全面依法治國(guó)方略落實(shí)到鄉(xiāng)村基層社會(huì)，在鄉(xiāng)村基層社會(huì)運(yùn)用法治思維和手段促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定，為國(guó)家的整體安寧和良好秩序構(gòu)建提供基礎(chǔ)保障。

（三）促進(jìn)國(guó)家法治現(xiàn)代化體系建設(shè)的需要

現(xiàn)階段我國(guó)鄉(xiāng)村法治化治理體系建設(shè)和治理效能亟待提升。黨的二十大報(bào)告提出，要“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”。國(guó)家治理現(xiàn)代化必須以鄉(xiāng)村現(xiàn)代化為前提，國(guó)家法治現(xiàn)代化建設(shè)賦予鄉(xiāng)村法治化新的內(nèi)涵，優(yōu)化提升鄉(xiāng)村治理法治化效能將成為影響國(guó)家法治現(xiàn)代化體系建設(shè)的重要因素。

（四）實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的現(xiàn)實(shí)路徑選擇

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施需要鄉(xiāng)村具備良好法治生態(tài)環(huán)境。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施過(guò)程也需要調(diào)動(dòng)和整合鄉(xiāng)村社會(huì)的所有資源要素，積極平衡各方參與主體利益。鄉(xiāng)村的全面振興面臨新要求，鄉(xiāng)村基層社會(huì)的治理效能面臨新挑戰(zhàn)。積極推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化，提高鄉(xiāng)村治理法治化水平和治理效果，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)健發(fā)展［3］，形成良好的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的有效路徑。

（五）保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的強(qiáng)力后盾

現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村社會(huì)面臨治理主體與權(quán)利訴求多元化、利益關(guān)系復(fù)雜化、矛盾多樣化、新業(yè)態(tài)發(fā)展快速化等問(wèn)題。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式無(wú)法適應(yīng)鄉(xiāng)村新變化，鄉(xiāng)村社會(huì)治理需要法治保障和規(guī)則約束［4］。自2017 年黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略助力鄉(xiāng)村問(wèn)題解決以來(lái)，鄉(xiāng)村治理取得了顯著成效，鄉(xiāng)村法治建設(shè)取得了良好效果。

鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)鄉(xiāng)村法治。2021 年施行的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，為全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了高位階法律基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理法治化是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的強(qiáng)力保障，能夠有效鞏固現(xiàn)有成果、滿足農(nóng)民的理性利益訴求，維護(hù)鄉(xiāng)村地區(qū)多領(lǐng)域全方位的穩(wěn)定和健康發(fā)展［5］。

二、我國(guó)鄉(xiāng)村治理法治化面臨的問(wèn)題

（一）村委會(huì)自治功能發(fā)揮不充分

村委會(huì)主要辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)紛止?fàn)?，并協(xié)助參與維護(hù)鄉(xiāng)村社區(qū)的治安管理等工作，是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。在村民自治過(guò)程中，少數(shù)村民委員會(huì)沒(méi)有充分領(lǐng)會(huì)自治要旨，村民也沒(méi)有較高的自治意識(shí)［6］，導(dǎo)致村委會(huì)沒(méi)有積極主動(dòng)形成自我管理與服務(wù)的意識(shí)。同時(shí)，村委會(huì)雖是獨(dú)立的自治性組織，但在資金、人才等資源要素上依賴于政府，村委會(huì)逐漸演化成基層政府在鄉(xiāng)村的“前沿治理組織”，其治理職能趨于“行政化”，致使村委會(huì)難以充分發(fā)揮其自治功能。

（二）鄉(xiāng)村法律法規(guī)體系不完善

鄉(xiāng)村社會(huì)治理需要法治，無(wú)論是依法治國(guó)還是推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)都需要立法先行。目前鄉(xiāng)村法治仍存在較為突出的問(wèn)題。一是鄉(xiāng)村領(lǐng)域立法部分規(guī)定較為籠統(tǒng)，導(dǎo)致操作性不強(qiáng)，基層執(zhí)法、農(nóng)民用法出現(xiàn)困惑，難以收到實(shí)效；二是法律本身具有一定的滯后性，隨著我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的快速發(fā)展變化，一些法律條文已不具備適用性［7］；三是鄉(xiāng)村法律法規(guī)在一些領(lǐng)域存在真空地帶，法律未能全域覆蓋。綜上，鄉(xiāng)村法律法規(guī)體系仍不太完備，農(nóng)民無(wú)法真正意義上做到有法可依，因而也就無(wú)法形成有效的法律權(quán)威。

（三）農(nóng)民法治意識(shí)淡薄

中國(guó)的鄉(xiāng)土社會(huì)以“宗法群體”為本位。在這個(gè)以“自己為中心”結(jié)成的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，農(nóng)民群體更愿意以傳統(tǒng)治理方式解決問(wèn)題，致使鄉(xiāng)村法治現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。大部分農(nóng)民對(duì)法律認(rèn)識(shí)不夠深入，發(fā)生糾紛用法律方式維權(quán)和救濟(jì)的意識(shí)與能力不足，開(kāi)展有償法律咨詢與維權(quán)的主動(dòng)意愿不強(qiáng)。農(nóng)民不積極主動(dòng)學(xué)習(xí)法律、運(yùn)用法律，解決問(wèn)題時(shí)不是首先依賴和信任法律［8］。僅有良法是不夠的，如何運(yùn)用好法律這個(gè)治理工具，讓更多農(nóng)民能夠形成強(qiáng)烈的法治意識(shí)，積極主動(dòng)投身于法治建設(shè)當(dāng)中，是當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重要任務(wù)。

（四）鄉(xiāng)村基層治理過(guò)程存在不規(guī)范現(xiàn)象

鄉(xiāng)村基層治理實(shí)踐的規(guī)范化是我國(guó)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化的關(guān)鍵。然而，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)治理過(guò)程中不規(guī)范操作的現(xiàn)象較多，導(dǎo)致真正意義上的民主自治訴求落到實(shí)處面臨挑戰(zhàn)。一是在村委會(huì)選舉過(guò)程中，仍有部分人員為了當(dāng)選違反法規(guī)進(jìn)行賄選拉票；二是決策決議形式化現(xiàn)象存在，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的決策作用發(fā)揮不充分，在“兩會(huì)”決策決議過(guò)程中，一些群眾意見(jiàn)被放棄而直接遵從上級(jí)意見(jiàn)；三是村務(wù)公開(kāi)與村務(wù)監(jiān)督不足，對(duì)于涉及農(nóng)民切身利益的需要公開(kāi)的村務(wù)內(nèi)容，在公開(kāi)環(huán)節(jié)不規(guī)范、避重就輕、形式單一，并沒(méi)有達(dá)到公開(kāi)的實(shí)質(zhì)意義和目的。

三、優(yōu)化鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化效能的探討

（一）加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)

鄉(xiāng)村基層黨組織是全面領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的主體核心，是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下帶領(lǐng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)和美好生活需要的中堅(jiān)力量，是優(yōu)化提升鄉(xiāng)村治理能力、促進(jìn)鄉(xiāng)村法治化體系建設(shè)的統(tǒng)率主體［9］。鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化要緊緊圍繞以黨組織為核心的組織體系，貫徹黨的主張和決定，堅(jiān)決擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，提高干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)，始終堅(jiān)持群眾路線，激發(fā)人民群眾的社會(huì)治理熱情，夯實(shí)基層執(zhí)政基礎(chǔ)。以合法程序促進(jìn)“一肩挑”政策落實(shí)，“一肩挑”能夠避免“兩委”權(quán)力爭(zhēng)奪、推諉等現(xiàn)象發(fā)生，減少不必要的沖突和內(nèi)耗。這種創(chuàng)新的選人機(jī)制，有利于建立并扎實(shí)群眾基礎(chǔ)，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理取得良好效果。

（二）堅(jiān)持自治基礎(chǔ)，強(qiáng)化自治實(shí)踐

村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，這是我國(guó)憲法確定的，為村民委員會(huì)自治提供了根本法律保證?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》對(duì)村民委員會(huì)的性質(zhì)、發(fā)揮的作用，以法律的形式進(jìn)行具體的界定，厘清了村民委員會(huì)與基層政府間關(guān)系。鄉(xiāng)村自治有其合法正當(dāng)性，在鄉(xiāng)村治理法治化過(guò)程中，需要不斷完善村民自治機(jī)制。始終以為鄉(xiāng)村人民服務(wù)為根本出發(fā)點(diǎn)，積極回應(yīng)農(nóng)民權(quán)益訴求，堅(jiān)持走群眾路線，夯實(shí)鄉(xiāng)村自治基礎(chǔ)，強(qiáng)化自治實(shí)踐。鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化建設(shè)是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的法治保障，需要在自治基礎(chǔ)上深化實(shí)踐，推進(jìn)自治走向法治化軌道，從而取得良好鄉(xiāng)村社會(huì)治理質(zhì)效。

（三）加強(qiáng)多主體協(xié)同以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理

鄉(xiāng)村社會(huì)獨(dú)具特殊性，基層政府不直接參與具體事務(wù)治理，由自治性組織進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)?！洞逦瘯?huì)組織法》明確：對(duì)于依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，基層政府主要是指導(dǎo)、支持和幫助村民委員會(huì)的工作，不得干預(yù)。

鄉(xiāng)村社會(huì)在發(fā)展變化，關(guān)系主體趨于多樣化，僅靠單一自治主體和單一治理手段不能完全滿足鄉(xiāng)村社會(huì)治理需要。深化踐行鄉(xiāng)村自治，需要多方主體共同參與、協(xié)同治理［10］。要鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持民間組織、鄉(xiāng)村精英等各方主體參與。確保各方參與主體各司其職、各在其位，實(shí)現(xiàn)基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的良性互動(dòng)，形成多方主體協(xié)同治理的治理合力，推進(jìn)系統(tǒng)化治理以達(dá)到良好治理效能［11］。

（四）健全鄉(xiāng)村治理法律規(guī)范體系和非法律性自治規(guī)范體系

“善治”需以“良法”為基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理法治化需要不斷完善和改進(jìn)針對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)法律規(guī)范體系的頂層設(shè)計(jì)。充分考慮鄉(xiāng)村社會(huì)問(wèn)題的特殊性，立足農(nóng)民的意愿和需要，針對(duì)性地進(jìn)行立法，提高法律規(guī)范的操作性和效力性。針對(duì)相關(guān)法律中不適應(yīng)的原則和條款進(jìn)行修訂，對(duì)有關(guān)鄉(xiāng)村的法律法規(guī)進(jìn)行整合，及時(shí)刪修重復(fù)性條款，以適應(yīng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和需求。對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)日益凸顯的新型問(wèn)題、關(guān)鍵領(lǐng)域和空白地帶，需逐步開(kāi)展立法建設(shè)，將鄉(xiāng)村社會(huì)全域納入法治軌道，真正做到鄉(xiāng)村社會(huì)全域都有法可依［12］。

鄉(xiāng)村的非法律性自治規(guī)范體系可統(tǒng)稱為村規(guī)民約，其涉及村風(fēng)民俗、鄰里關(guān)系、社會(huì)治安、糾紛解決等鄉(xiāng)村基礎(chǔ)性事務(wù)，與基層民眾的利益和生活息息相關(guān)。村規(guī)民約等民間規(guī)范，并不具有法律地位，它具有明顯的地域性、自治性和高度民間認(rèn)同性，其在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中舉足輕重。因此，對(duì)民間規(guī)范的制定，要充分尊重民意，廣泛征集意見(jiàn)，反映村民訴求，以使其能夠得到廣泛而堅(jiān)定的遵從。制定民間規(guī)范，應(yīng)發(fā)揮國(guó)家法律的導(dǎo)向作用，確保其在法律框架內(nèi)運(yùn)行，不與現(xiàn)行法律相沖突。民間規(guī)范的制定要逐步程序化、規(guī)范化，將制定與修改權(quán)力交予基層民眾，確保民間規(guī)范制定的“程序合法性”，從而保障民間規(guī)范的權(quán)威性、穩(wěn)定性與實(shí)質(zhì)性公平，最終以規(guī)范體系化的民間規(guī)范優(yōu)化鄉(xiāng)村社會(huì)治理。

（五）加強(qiáng)法治宣傳以提升村民法律意識(shí)

法的生命在于實(shí)施。通過(guò)法治宣傳，培養(yǎng)提升村民的法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，這對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化建設(shè)具有重要意義［13］。參與治理的各主體應(yīng)根據(jù)宣傳對(duì)象的不同，采取受眾易接受的宣傳方式和內(nèi)容，有側(cè)重、有針對(duì)地進(jìn)行漸進(jìn)式、常態(tài)化普法。以普法宣傳方式提升農(nóng)民的法律思維水平和認(rèn)知水平，提高農(nóng)民用法積極性，讓廣大農(nóng)民在自身權(quán)益遭受損害時(shí)能夠主動(dòng)運(yùn)用法律手段尋求救濟(jì)，營(yíng)造鄉(xiāng)村整體良好的法律氛圍，促進(jìn)法律文化建設(shè)，加快推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化進(jìn)程。

（六）規(guī)范鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理實(shí)踐

在治理過(guò)程和實(shí)踐中，不斷提高操作和處理事務(wù)的規(guī)范性。一是提高多元鄉(xiāng)村治理主體民主協(xié)商透明度，化解群眾疑慮，提升鄉(xiāng)村治理公信力，使鄉(xiāng)村日常事務(wù)和矛盾能夠有效解決。二是規(guī)范鄉(xiāng)村自治選舉程序。選舉、決策決議等各類關(guān)系群眾利益福祉的環(huán)節(jié)和內(nèi)容，要抓住鄉(xiāng)村全社會(huì)意愿要求的“最大公約數(shù)”，反映群眾的真實(shí)意愿。三是加強(qiáng)監(jiān)督，促進(jìn)公平。公平公正處理鄉(xiāng)村事務(wù)和糾紛，營(yíng)造風(fēng)清氣正的法治環(huán)境和鄉(xiāng)村治理生態(tài)，優(yōu)化提升鄉(xiāng)村治理法治化效能，為鄉(xiāng)村發(fā)展和振興提供和諧穩(wěn)定良好的社會(huì)環(huán)境。