國際法在核廢料處置方面存在的問題及解決路徑探析

李 響

西北政法大學(xué)，陜西 西安 710122

核能具有穩(wěn)定、成本低，以及在利用過程中安全清潔的優(yōu)勢，是具有較高的安全性的能源，也成為各國主要發(fā)展的能源之一。隨著各國開始減少石化能源的使用，對核能的需求也會有所提升，因此未來核能利用將會是各國能源領(lǐng)域的重要發(fā)展路徑。但是，核廢料的處置工作依然存在一定的安全風(fēng)險，雖然核廢料不能繼續(xù)用于發(fā)電，卻依然具備較強的輻射性，如果不加以控制，將會造成嚴(yán)重的核污染，會對周邊環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。日本福島核電站就由于地震損壞，處理不及時，導(dǎo)致大量的核廢料產(chǎn)生，尤其反應(yīng)堆的冷卻水具有很強的放射性無法處置。隨著核廢水逐漸達到儲量的臨界點，日本決定通過稀釋的方式將核廢水排入大海。該決定引起了周邊大量國家的不滿和恐慌，但也從側(cè)面反映出國際法缺少對核廢料的處置標(biāo)準(zhǔn)，對各國處置核廢料也缺少強制性要求。

一、國家在核廢料處置工作中所承擔(dān)的義務(wù)

針對各類核活動、核事故、核廢物處理，國際社會已有制度和管理方式，管理制度包括利用國際法、國際公法、多邊條約等國際法律文件等等。但是，由于各個國家國力、核活動、國際影響力等因素的不同，國家所締結(jié)的條約都有一定的區(qū)別，所以國家承擔(dān)的義務(wù)也有很大不同［1］。但是總體而言，這些制度和管理方式針對較大核污染風(fēng)險都做出了要求，對核活動污染風(fēng)險比較嚴(yán)重的國家，必須在控制放射性污染的工作中承擔(dān)評價義務(wù)、協(xié)商程序義務(wù)，而且必須有效控制海洋污染、跨界污染，履行各類義務(wù)要求。

（一）國家在核廢料處置工作中需要承擔(dān)的程序性義務(wù)

在核廢料處置工作中，程序義務(wù)是貫穿始終的。目前的核廢料處置工作包括三個階段，首先進行核廢料處置準(zhǔn)備工作，然后進入核廢料處置的實施階段，最后還要對核廢料處置后的持續(xù)影響進行評價分析。目前，國際上并沒有形成統(tǒng)一的處理程序，也沒有對處理原則做出明確要求，各國都可以根據(jù)情況選擇處理方法，但是任何對核廢料的處理活動都可以分為上述三個階段，在每個階段都可以找到相應(yīng)程序性規(guī)則［2］。

在核廢料處置的準(zhǔn)備階段，國家需要履行相應(yīng)義務(wù)，包括對核輻射環(huán)境影響的評價義務(wù)、處置工作事前的協(xié)商義務(wù)、相關(guān)信息公開義務(wù)。其中環(huán)境影響評價義務(wù)是最為重要的義務(wù)，并在2010年就被納入到一般國際法中。事前通知協(xié)商義務(wù)與核環(huán)境影響評價義務(wù)相似，也是一種一般國際法，如果核廢料處置會導(dǎo)致嚴(yán)重的跨界損害以及核污染問題，核廢料處置行為國必須發(fā)出通知，通報可能導(dǎo)致的損害，并且要與會受到核廢料影響的國家進行磋商［3］。事前通知并不是單純發(fā)出通知，重點在于通過通知和協(xié)商，其行為能獲得所有潛在受影響國家的同意，而且程序也要得到國際法院的認(rèn)可。

進入實施階段，行為國主要履行實體義務(wù)，程序性義務(wù)為輔，但是在核廢料處置活動實施過程中，程序性義務(wù)也發(fā)揮著十分重要的作用。包括對活動過程進行連續(xù)性監(jiān)測，定期發(fā)布重要環(huán)境信息，通過公開監(jiān)測信息，能確保其他國家也開展相應(yīng)的安全控制措施，避免出現(xiàn)嚴(yán)重損害，所以程序性義務(wù)也必須履行，不可缺失。

在處置后階段，核廢料開始造成損害，如果處置不當(dāng)導(dǎo)致核廢料排放產(chǎn)生嚴(yán)重輻射污染，產(chǎn)生了跨界環(huán)境損害，行為國就要履行通知其他國家的義務(wù)。

（二）國家在核廢料處置方面的實體性義務(wù)

通過對核廢料處置的實體性義務(wù)從法律角度剖析，當(dāng)前涉及的法律主要包括《聯(lián)合國海洋法公約》等，各類法律對資源管理、核污染控制、主權(quán)等都做出規(guī)定，也有一些專門針對核污染控制的法規(guī)，部分國際組織也針對核廢料處置制定了安全標(biāo)準(zhǔn)，例如國際原子能機構(gòu)就針對如何處置核廢料、處置程度都做出規(guī)定［4］。

實體性義務(wù)主要在實施階段、處置后階段需要履行，在核廢料處置行為實施過程中，行為國需要遵守相關(guān)法律法規(guī)對處置行為的約束要求，例如處置標(biāo)準(zhǔn)、方法、處置地點要求等等，但是上述這些義務(wù)并非必須履行，在實際處置工作中，并沒有足夠的約束力。因此在一定程度上，原子能機構(gòu)所提出的安全標(biāo)準(zhǔn)更多是以建議的形式存在，并不能成為真正的義務(wù)。

對于處置地點，國家規(guī)則主要從兩方面進行分類，包括對處置設(shè)施地質(zhì)的規(guī)定，以及有關(guān)核廢料處置地點的規(guī)定。處置設(shè)施選址工作中，締約國需要采取有效措施，保證處置設(shè)施能夠?qū)ξｋU廢物和其他廢物都實現(xiàn)環(huán)境無害化處理，同時也規(guī)定，無論在任何場所，設(shè)施都要設(shè)置于本國領(lǐng)土中［5］。核廢料處置地點方面，在1983 年《倫敦條約》中規(guī)定，不能向海洋傾倒任何高水平的放射性廢料，低水平放射性廢料也必須在得到有關(guān)締約方同意后，在嚴(yán)格控制的情況下才能傾倒。

目前國際原子能機構(gòu)根據(jù)放射性濃度將放射性廢水分為了五類，也規(guī)定了處置方法。對于放射性廢水的處置，核素處理要遵從兩個原則：首先如果將放射性廢水排放在水域中，必須在排放之前就進行稀釋擴散，保證廢水達到無害水平，但是使用該方法僅僅可以處理放射性極低的核廢水；其次可以將核廢水進行濃縮、固化，提取出其中的放射性物質(zhì)，并將其長期隔離，避免和人類生存環(huán)境相接觸，該方法對各類放射性廢水處理都十分有效［6］。對放射性廢水的濃縮可以采用離子交換、化學(xué)沉淀等方法，從實踐上看，最適合處理的方法就是濃縮后將廢物進行包裹處理，之后將其徹底和生物圈隔離。在排放標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)上，雖然國際原子能機構(gòu)出臺了有關(guān)核安全標(biāo)準(zhǔn)使用和指導(dǎo)要求，但是沒有足夠的約束力，各國依然可以根據(jù)自身狀況選擇是否參考和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

處置結(jié)果要求中，核廢料處置和很多其他有關(guān)領(lǐng)域的法律有關(guān)，包括海洋環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境等等，因此可以在和環(huán)境、資源有關(guān)的國際法中發(fā)現(xiàn)規(guī)定。例如在《聯(lián)合國海洋法公約》中，要求各國都要采取必要措施保證管轄范圍內(nèi)、控制下的海洋環(huán)境不受到污染和損害，而且要避免管轄、控制范圍內(nèi)出現(xiàn)核污染的事件，以及避免由于污染擴散對其他國家造成損害。所以，國際法的規(guī)定中，明確了核廢物的處置不能導(dǎo)致海洋環(huán)境受到損害，也要防止自身行為影響其他國家環(huán)境。所以進入處置后階段，行為國有一定的救濟義務(wù)，需要有效控制核廢料造成的損害，因此國際法中也規(guī)定了國家需要承擔(dān)的賠償義務(wù)、環(huán)境修復(fù)義務(wù)等等［7］。

二、國家法在核廢料處置方面的問題

（一）不具備普適性

核廢料所導(dǎo)致的污染具有波及全球的可能，但是現(xiàn)有國際法在核能管理方面并沒有足夠的普適性。目前世界上的國家數(shù)量很多，使得國際社會是一個高度分權(quán)、不同國家平行度較高的社會，雖然國家之間的國力存在差別，但在多數(shù)國際事務(wù)上，各個國家之間依然在原則上會維持平等關(guān)系，而國際機構(gòu)也很難具備強制性，難以超越各國權(quán)力建立國際法對核廢料處置做出約束，導(dǎo)致目前國際法的組織化水平、集中化程度比較低。對于國際公約或者條約，每個國家都有權(quán)利選擇締結(jié)或者不締結(jié)，并且各國認(rèn)同締結(jié)條約的權(quán)利屬于各國合理存在的權(quán)利，但是也導(dǎo)致了國際法很難強制推行，不利于國際法的普適性［8］。雖然國際上形成了很多條約，但是條約僅僅能對締約國形成約束。在缺少控制的情況下，經(jīng)常會出現(xiàn)不合理的核廢料排放、傾倒行為。同時，國際社會和國家內(nèi)部不同，國際社會并沒有統(tǒng)一的最高權(quán)力機構(gòu)，由于國際政治、經(jīng)濟等因素的影響，很多大國更能對國際機構(gòu)施加影響力，反而影響重要公約、條約的公信力和實際作用，導(dǎo)致核廢料管理問題難以解決。

（二）核廢料處置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

核廢料依然具有很強的輻射性，其處置流程、處置效果都決定了核廢料是否會影響周邊環(huán)境，因此所有國家都十分重視對核廢料的處置工作，特別對具有高放射性的危險核廢料處置極為重視。目前國際上對放射性物質(zhì)缺少統(tǒng)一的分類，甚至缺少對放射性廢物的統(tǒng)一定義，所以目前對各類放射性廢物的處置標(biāo)準(zhǔn)也并不統(tǒng)一。在《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》中，所謂放射性廢物，是締約國/締約方的自然人/法人不會繼續(xù)進行進一步利用，在有關(guān)監(jiān)管機構(gòu)、締約方監(jiān)管框架、法律內(nèi)，規(guī)定的具有放射性的氣態(tài)、液態(tài)、固態(tài)物質(zhì)。根據(jù)上述描述，在《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》中明確了締約方對放射性廢物界定的自主權(quán)，所以國際法中并沒有對核廢料的具體定義做出明確要求。

對放射性物質(zhì)的分類，《倫敦公約》中明確由國際原子能機構(gòu)負責(zé)制定核廢料的分類標(biāo)準(zhǔn)，但是在《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》中，卻進一步明確了締約國在核廢料標(biāo)準(zhǔn)上的自主權(quán)，導(dǎo)致目前各國都有自己的核廢料分類，在國際上沒有形成統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)。同時，處置的安全標(biāo)準(zhǔn)也缺少強制性，行為國可以不接受原子能機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，各類標(biāo)準(zhǔn)都只是建議性的，每個國家都會根據(jù)自身實際情況定制，因此各國的核廢料處置標(biāo)準(zhǔn)也并不相同。

（三）內(nèi)容存在模糊性

對核廢料的處置工作，國家法規(guī)都僅僅是框架性的義務(wù)，以及部分原則上的義務(wù)，在處置內(nèi)容上存在比較高的模糊性，并沒有對處置方法提出比較具體的要求。由于這種不具體的規(guī)范，導(dǎo)致各國都可以按照自身需求進行核廢料處置，可能會對周邊其他國家造成影響，并對公海造成嚴(yán)重的環(huán)境威脅。因此，國際法還需要在核廢料的處置方法上進行補充，提升對各國核廢料處置方法的約束。目前的核能領(lǐng)域國際法內(nèi)容都僅僅在核能利用方面進行規(guī)范，但是缺少對核廢料處置、避免環(huán)境污染等處置方法進行規(guī)定，同時，針對核廢料排放、處理也沒有完善的監(jiān)管制度，會影響核廢料處置的信息披露。國際原子能機構(gòu)雖然是重要的監(jiān)督主體，但是擁有的監(jiān)督權(quán)力十分有限，一般僅僅可以進行被動監(jiān)督，還缺少完善的安全評估體系。所以，國際法在核廢料處置上比較模糊，還需要進行專門的填補滿足監(jiān)督控制要求。

三、目前問題的解決路徑分析

（一）普遍適用性問題

核能相關(guān)的國家法律不具有普遍適用性，但是從目前的國際形勢出發(fā)，并不能建立起統(tǒng)一的最高權(quán)力機構(gòu)，因此普遍適用性問題在短期內(nèi)很難解決。國際社會依然需要不斷為建立具有更強約束力的國際組織、制定能被更多國家接受的國際公約努力，才能滿足規(guī)則的規(guī)范性和適用性要求。在組織建立上，目前的國際原子能機構(gòu)就是一個在國際核能利用方面具有較強專門性的國際組織，但是國際原子能機構(gòu)并沒有足夠的權(quán)力，因此制定規(guī)范時很難保證規(guī)范的約束力，并且難以對各國的核能利用、核廢料處置進行監(jiān)督［9］。因此，可以建立專門法以解決上述問題，通過參照國際海洋法提升國際核能方面的程序性規(guī)范、實體性規(guī)范，以及確立解決核廢料排放管理的專門機構(gòu)和規(guī)定，對提升各國核能領(lǐng)域爭端的解決效率都有著巨大的幫助，更能保證各國在核能領(lǐng)域、核輻射控制上的訴求。同時，在制定規(guī)范的時候也要考慮技術(shù)發(fā)展趨勢，應(yīng)充分跟隨目前核能領(lǐng)域的先進技術(shù)制定規(guī)范，推動新技術(shù)的使用，也有利于通過完善技術(shù)解決安全問題。

（二）核廢料處置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和內(nèi)容模糊問題

核廢料的處置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一以及內(nèi)容模糊與缺少有效的立法措施關(guān)系密切，因此應(yīng)該在原則性框架的基礎(chǔ)上，對核廢料的處置提出更為具體的立法措施，提升處置標(biāo)準(zhǔn)、處置方法的適用性和可操作性，并完善核廢料處置的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任規(guī)范等內(nèi)容。此外，針對核廢料處置的具體方法，也要制定專門的法律文件，在法律中明確各國的監(jiān)督義務(wù)和監(jiān)督權(quán)力，制定規(guī)范性的監(jiān)督程序，完善實體法律內(nèi)容，并對一些爭端的解決做出強制性規(guī)定，解決各國在核廢料處置中的問題。

四、結(jié)束語

核能具有十分廣闊的前景，對解決能源危機、降低能源價格、推動工業(yè)生產(chǎn)都有著十分重要的作用。在處理核廢料的工作中，仍然需要各個國家充分認(rèn)識到自身對保護地球環(huán)境的義務(wù)，通過加強合作解決目前的核廢料處置問題。國際法需要解決內(nèi)容模糊、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，通過制定更為明確的法律法規(guī)要求，以及推動各國合作，制定有效的核能應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，建立更為完善、公平、合理的核能國際法律體系，并通過有效的監(jiān)督，確保各國對法律的遵守，解決核廢料處理問題。