生態(tài)文明制度建設(shè)之景區(qū)生態(tài)保護法治建設(shè)研究

段 林 胡 穎

海南開放大學(xué)，海南 ?？?570208

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)，生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系到“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的實現(xiàn)，對于建設(shè)美麗中國具有重要意義［1］。隨著景區(qū)生態(tài)破壞現(xiàn)象漸增，相關(guān)部門亟需加大景區(qū)生態(tài)保護力度，提升對景區(qū)生態(tài)保護重視程度。但當(dāng)前中國缺失對景區(qū)生態(tài)保護的強制性法律法規(guī)，景區(qū)生態(tài)保護法律條例分散于各類環(huán)境保護法律法規(guī)中，得不到集中管控。因此，基于生態(tài)文明背景下，推進景區(qū)生態(tài)保護法治化管理、強制化管控景區(qū)污染排放、鼓勵景區(qū)及景區(qū)周邊企業(yè)自主開展生態(tài)保護，建立可持續(xù)發(fā)展景區(qū)生態(tài)勢在必行。

一、景區(qū)生態(tài)保護起源及法律介入

生態(tài)文明主要內(nèi)容涵蓋人與自然相互依存、生態(tài)文明與現(xiàn)代文明相互契合、生態(tài)文明建設(shè)與時代發(fā)展要求相互呼應(yīng)三種關(guān)系［2］。2022 年3 月，新華社聯(lián)合百度發(fā)布《大數(shù)據(jù)看2022 年全國兩會關(guān)注與期待》，強調(diào)生態(tài)文明重要性并將期待值列入前五。景區(qū)生態(tài)保護與建設(shè)綠色景區(qū)、倡導(dǎo)綠色旅游共同形成綠色景區(qū)生態(tài)的循環(huán)系統(tǒng)，以保護生態(tài)為目的，抵制旅游過程中對景區(qū)生態(tài)造成破壞的行為。如今，景區(qū)生態(tài)旅游資源粗放式開發(fā)，對自然不可再生資源盲目利用，導(dǎo)致景區(qū)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)遭到破壞甚至失調(diào)。國家必須完善相關(guān)法治建設(shè)，對景區(qū)生態(tài)保護進行嚴(yán)格管控。

目前，中國對于生態(tài)保護僅出臺了《關(guān)于加強旅游區(qū)環(huán)境保護工作的通知》等規(guī)章性文件，強調(diào)景區(qū)保護區(qū)要遵循法律展開建設(shè)工作，并設(shè)立相關(guān)管理機構(gòu)，建立環(huán)境保護責(zé)任制開展管理。同時，對于特定旅游載體，相關(guān)法律法規(guī)多散見于《草原法》《森林法》《野生動物保護法》中。但對于景區(qū)生態(tài)保護并未設(shè)立專門法律，對于“生態(tài)旅游”的概念也詮釋得較為模糊。針對景區(qū)的生態(tài)保護，景區(qū)自身首先要提高旅游服務(wù)水平、降低環(huán)境接觸成本、積極配合國家政策，實現(xiàn)保護景區(qū)生態(tài)這一根本目的。在此目的下，要求法律建設(shè)將可持續(xù)發(fā)展融入法治體系建設(shè)過程中，連通法律與生態(tài)保護樞紐。

二、中國景區(qū)生態(tài)保護法律制度現(xiàn)狀及困境

（一）推行景區(qū)生態(tài)保護法治的緊迫性

我國對于生態(tài)保護意識建設(shè)起步較晚，但發(fā)展極快，保護規(guī)模和初步成效顯著。景區(qū)生態(tài)保護是一個復(fù)雜系統(tǒng)，涉及旅游業(yè)、環(huán)境保護兩大方面。伴隨現(xiàn)代化旅游發(fā)展迅速、基礎(chǔ)交通設(shè)施進一步完善、旅游人口全面擴張，對于景區(qū)生態(tài)破壞程度相應(yīng)加重。雖近年游客對于景區(qū)保護意識加強，但對于特殊資源保護仍存在知識空缺。同時，景區(qū)外部影響因素也缺乏法律管控，如民宿排放污水、汽車不限流等問題也是景區(qū)生態(tài)污染源之一。景區(qū)生態(tài)系統(tǒng)良好運作不僅需要內(nèi)部科學(xué)管控，還需對外部進行政策整治，不能完全放任外部市場肆意運作排污。

目前，生態(tài)保護相關(guān)部門對于景區(qū)生態(tài)內(nèi)外部影響因素不夠重視，對生態(tài)可持續(xù)發(fā)展認識淡薄，在景區(qū)生態(tài)保護方面都處于初步試探階段。因此有必要依據(jù)現(xiàn)狀對景區(qū)生態(tài)保護法律政策中缺失部分進行創(chuàng)新，為景區(qū)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展提供強力保障。同時，囿于外部影響因素涉及旅游企業(yè)經(jīng)濟效益，企業(yè)只能在一定法律法規(guī)界定下進行理智選擇。因此，政府是推進景區(qū)生態(tài)保護發(fā)展的根本動力［3］，法律是景區(qū)生態(tài)保護發(fā)展的必要保障。

（二）中國景區(qū)生態(tài)保護法律制度的缺失

中國對于環(huán)境保護方面的法律法規(guī)不少，但針對景區(qū)生態(tài)保護法律罕見。一方面，中國現(xiàn)有生態(tài)保護法律分散于各種環(huán)境法中，具體表現(xiàn)為不同環(huán)境管理部門根據(jù)各自利益及情況制定行政規(guī)章，立法對于不同部門相互分割。另一方面，由于景區(qū)生態(tài)保護涉及行業(yè)及部門眾多，各部門間權(quán)力界限不明，管理權(quán)責(zé)分配不清晰，導(dǎo)致景區(qū)生態(tài)保護較為混亂。同時，各部門在管轄時缺乏可持續(xù)發(fā)展意識，只顧短時利益，導(dǎo)致資源分配不合理，不利于往后生態(tài)管理工作開展。

隨著景區(qū)生態(tài)保護越來越迫切，相關(guān)法律制定必要性凸顯。目前分散在各環(huán)境法中的生態(tài)保護法難以滿足可持續(xù)發(fā)展的需要，景區(qū)生態(tài)保護存在缺失，同時建立景區(qū)生態(tài)保護相關(guān)法律存在諸多困境，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，缺乏完整綜合的景區(qū)生態(tài)保護法律法規(guī)。目前關(guān)于景區(qū)生態(tài)保護法分散于各環(huán)境法中，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的法律法規(guī)，甚至現(xiàn)存各類環(huán)境法中存在相互重疊現(xiàn)象，不利于景區(qū)生態(tài)保護良性發(fā)展。同時現(xiàn)有法律效力較低，無法滿足不同景區(qū)個性化需求，不具普遍適用性，導(dǎo)致相關(guān)部門無法對景區(qū)生態(tài)保護起到強制性約束作用，阻礙景區(qū)生態(tài)發(fā)展。其次，缺乏景區(qū)內(nèi)部約束制度。景區(qū)生態(tài)除游客主觀破壞行為外，還有游客量增多帶來的環(huán)境污染、景區(qū)規(guī)劃不合理等諸多客觀影響因素?；诖耍嚓P(guān)立法部門未健全生態(tài)補償制度，僅以地方立法為主［4］。再次，缺乏景區(qū)生態(tài)監(jiān)督投訴制度。景區(qū)必須保護生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，倡導(dǎo)游客及工作人員共同監(jiān)督，建立景區(qū)生態(tài)投訴制度符合現(xiàn)代景區(qū)生態(tài)要求。最后，缺乏對景區(qū)周邊企業(yè)政策激勵制度。政府對景區(qū)周邊企業(yè)補貼、稅收等方面扶持力度不大，不能有效保障引導(dǎo)景區(qū)周邊企業(yè)綠色健康運行，加重了企業(yè)排污管理成本。為帶動景區(qū)周邊企業(yè)主動保護生態(tài)環(huán)境，政府應(yīng)完善企業(yè)激勵制度。

三、中國景區(qū)生態(tài)保護法制化思考

（一）完善法規(guī)，填補景區(qū)生態(tài)保護法律空白

1.生態(tài)補償制度。景區(qū)生態(tài)不可避免主觀破壞與客觀影響。如今生態(tài)保護補償制度的缺乏，具體表現(xiàn)在沒有靈活性的補償標(biāo)準(zhǔn)、補償主體界定不明確等問題，無法實現(xiàn)人與自然和諧相處、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的根本目的。有鑒于此，應(yīng)完善生態(tài)補償制度。具體而言，首先要明確補償主體。以誰受益、誰補償?shù)耐该髟瓌t明確補償主體。補償主體一般為國家或政府，被補償主體為生態(tài)保護過程中利益受到損失的企業(yè)或個人。其次是設(shè)立靈活性生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。目前補償標(biāo)準(zhǔn)界定統(tǒng)一，但缺乏現(xiàn)實差異斷定。應(yīng)結(jié)合市場調(diào)查實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實結(jié)合補償，滿足不同情況分類補償?shù)撵`活性需求。最后是劃分試點研究場地。結(jié)合當(dāng)?shù)囟嘣卣鳎竽憞L試補償制度創(chuàng)新，實現(xiàn)合理運行后輻射于周邊地區(qū)。為推進景區(qū)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，完善生態(tài)補償制度，加大對資源合理配置的力度，除嚴(yán)格遵守現(xiàn)有法律外，還應(yīng)制定污染源管控條例、生態(tài)補償條例，明確對景區(qū)生態(tài)保護進行管控。

2.生態(tài)監(jiān)督投訴制度。生態(tài)監(jiān)督投訴制度主要表現(xiàn)在兩方面。一方面是景區(qū)內(nèi)部生態(tài)管理引起的監(jiān)督投訴活動，另一方面是景區(qū)周邊企業(yè)過度排污或區(qū)域違規(guī)建筑引起的監(jiān)督投訴。因此要鼓勵群眾對景區(qū)生態(tài)保護相關(guān)事宜監(jiān)督并投訴，所謂監(jiān)督投訴，就是游客對于景區(qū)內(nèi)部管理不當(dāng)或外部企業(yè)排污過量、建筑不在管轄區(qū)內(nèi)等行為進行監(jiān)督，并向管理部門投訴。這可以促使景區(qū)及周邊企業(yè)自主監(jiān)督建筑物規(guī)劃是否合理、污染物排放量是否超標(biāo)、管理制度是否健全，在景區(qū)生態(tài)保護過程中促進全程自主監(jiān)督管理。目前，許多發(fā)達國家制定了景區(qū)生態(tài)監(jiān)督投訴制度，并初見成效。首先，要強調(diào)企業(yè)進行污染源頭自主監(jiān)督。要求企業(yè)在排放物全過程中遵循“再利用、分類排放”的原則，使源頭污染可能性降低。提倡綠色消費，禁止銷售有毒害成分的商品，不滿足要求企業(yè)應(yīng)按照污染預(yù)估程度沒收、罰款甚至停業(yè)。其次，采取群眾監(jiān)督投訴獎勵制度。監(jiān)督投訴獎勵制度的設(shè)立有助于監(jiān)管部門權(quán)力外放，進而加強監(jiān)督管控效果。此外，群眾對景區(qū)生態(tài)損壞行為監(jiān)督的同時，會無形約束自身行為，促使景區(qū)生態(tài)保護高效開展。

（二）完善政策激勵體系，健全周邊企業(yè)管理條例

1.企業(yè)經(jīng)營補貼政策。企業(yè)經(jīng)營補貼是一種內(nèi)化景區(qū)生態(tài)資源以降解外部經(jīng)濟效果，使企業(yè)在核算經(jīng)濟效益時除去生態(tài)資源造成經(jīng)濟影響的政策。為達到景區(qū)生態(tài)保護的要求，應(yīng)將生態(tài)和企業(yè)資源納入企業(yè)經(jīng)營成本中，內(nèi)化生態(tài)環(huán)境與企業(yè)資源，對景區(qū)周邊企業(yè)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的成本進行補償，實行企業(yè)經(jīng)營補貼政策。補貼政策可以包括淡季補貼、物價補貼、企業(yè)虧損補貼及綠色生產(chǎn)補貼等。為激勵景區(qū)周邊企業(yè)主動保護景區(qū)生態(tài)，政府可制定相關(guān)經(jīng)營補貼政策。例如，對低耗能、輕排放企業(yè)進行補貼，鼓勵企業(yè)選擇資源消耗少、污染排放低的綠色經(jīng)營方式運行；對妥善處理排放物的企業(yè)進行補貼，對企業(yè)應(yīng)處理排放物多余成本進行補貼。

2.稅收減免政策。稅收減免在景區(qū)財政制度中占據(jù)重要地位，滲透到景區(qū)經(jīng)營的各類營利活動中。國家在稅收方面給予景區(qū)及景區(qū)周邊企業(yè)優(yōu)惠、免除政策，對于提升景區(qū)及景區(qū)周邊企業(yè)生態(tài)保護積極性具有重要意義。對于景區(qū)周邊企業(yè)生態(tài)保護活動而言，政府應(yīng)根據(jù)景區(qū)生態(tài)保護進程中企業(yè)成本與收益進行稅收減免。例如，為限制景區(qū)周邊企業(yè)污染物排放，政府可對污染物排放行為進行征稅，并按照超出規(guī)定范圍比例進行分級征稅，嚴(yán)格控制景區(qū)周邊污染物排放量；對企業(yè)重復(fù)利用、可降解材料使用采取稅務(wù)優(yōu)惠政策，促進資源回收再利用。對于景區(qū)運行來說，政府應(yīng)宏觀調(diào)控景區(qū)最大承載人數(shù)，對超過定額比例承載人數(shù)進行稅務(wù)增收，進而調(diào)節(jié)景區(qū)旅客控制情況；對景區(qū)重點保護不可再生資源行為免收稅務(wù)，引起景區(qū)對不可再生資源重視度加深。［5］綜上所述，通過景區(qū)稅收減免政策，可激勵景區(qū)及景區(qū)周邊企業(yè)實行綠色運行、可持續(xù)發(fā)展。

3.排污管控制度。政府在景區(qū)及景區(qū)周邊企業(yè)排污管控中起主導(dǎo)作用，為促進資源再利用、實現(xiàn)景區(qū)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，政府應(yīng)主動承擔(dān)起排污管控制度建設(shè)工作。排污管控制度就是通過政府介入，宏觀控制景區(qū)及景區(qū)周邊企業(yè)排污量，在排污全過程中展開分級、錯時排污管理的行為。排污管控制度旨在將景區(qū)及景區(qū)周邊企業(yè)整體排污量控制在合理范圍內(nèi)，以達到景區(qū)生態(tài)保護目的。政府可通過宏觀控制區(qū)域排放量，達到保護景區(qū)生態(tài)目的，進而促進景區(qū)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。政府應(yīng)優(yōu)先管控排污量超標(biāo)、污染物多元的景區(qū)周邊企業(yè)，為景區(qū)內(nèi)部生態(tài)發(fā)展提供良好環(huán)境。同時鼓勵景區(qū)周邊企業(yè)根據(jù)排污管控制度自主管控排污量，鼓勵可回收資源再利用，促進逆向資源利用。此外，景區(qū)及景區(qū)周邊企業(yè)應(yīng)優(yōu)先選擇綠色能源開展經(jīng)營，優(yōu)先選擇無毒無害材料開展景區(qū)周邊產(chǎn)品制作。最終帶動景區(qū)生態(tài)綠色化轉(zhuǎn)向，進而達到節(jié)約資源、保護生態(tài)的目的。

（三）宣傳生態(tài)旅游，制定游客生態(tài)保護管理條例

游客作為景區(qū)生態(tài)破壞的一大主體，思想教育工作還需完善。相關(guān)旅游部門應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)、景區(qū)線下宣傳展開雙元渠道宣傳工作，為游客普及生態(tài)資源保護措施，對不同生態(tài)環(huán)境重要性展開闡述。引導(dǎo)游客主動保護景區(qū)生態(tài)環(huán)境，對于景區(qū)生態(tài)保護具有重大意義。鑒于當(dāng)前游客破壞景區(qū)生態(tài)現(xiàn)象屢禁不止，仍需制定針對游客的生態(tài)保護條例，采取硬性手段保障景區(qū)生態(tài)環(huán)境健康。當(dāng)前已有部分景區(qū)設(shè)立生態(tài)保護條例，例如《泰山風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)保護條例》，以實現(xiàn)泰山生態(tài)良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展為目的，規(guī)范游客旅游進程中與泰山生態(tài)相關(guān)活動。［6］其中，對生態(tài)造成損害的個人將承擔(dān)損害賠償責(zé)任。此外，該條例對于特定行為采取強制規(guī)定，例如禁止開墾、采藥等，加大對生態(tài)資源的保護力度，確保法律精細化程度，以有效開展生態(tài)保護行動。其他景區(qū)在游客生態(tài)保護管理方面可以泰山生態(tài)保護條例為基礎(chǔ)借鑒，并結(jié)合景區(qū)當(dāng)?shù)靥厣鷳B(tài)景觀，制定個性化、滿足可持續(xù)發(fā)展要求的管理條例，進而促進人與自然和諧相處，推進生態(tài)文明建設(shè)。

四、結(jié)語

生態(tài)文明建設(shè)貫穿于經(jīng)濟、文化、社會建設(shè)各方面，倡導(dǎo)人與自然和諧相處，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。景區(qū)生態(tài)保護以保護生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，以可持續(xù)發(fā)展為理念，是衡量國家生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。完善景區(qū)生態(tài)保護法規(guī)是生態(tài)建設(shè)背景下的必然要求，需對景區(qū)生態(tài)保護進行法律調(diào)控，建立具有綜合性、廣泛適用性的景區(qū)生態(tài)保護法律體系。同時，大力倡導(dǎo)保護景區(qū)生態(tài)，實現(xiàn)人與自然、生態(tài)文明與現(xiàn)代文明、生態(tài)文明建設(shè)與景區(qū)旅游發(fā)展相互結(jié)合的景區(qū)生態(tài)保護體系。