我國省級檔案公共服務(wù)清單的價值、現(xiàn)狀、問題及發(fā)展研究
——以部分省、直轄市和自治區(qū)為例

文/福建師范大學(xué) 黃梓萌 鐘文榮（通訊作者）

2015年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于簡化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》要求，政府各級部門要切實解決群眾“辦證多、辦事難”的問題，進一步提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，便于群眾辦事創(chuàng)業(yè)?；谏鲜鑫募?016年3月，國家檔案局發(fā)布的《關(guān)于簡化優(yōu)化檔案公共服務(wù)流程清理各種證明的通知》中明確：“從2016年3月起至6月全國檔案系統(tǒng)要開展簡化優(yōu)化檔案公共服務(wù)流程、清理各種證明專項活動?！北疚囊员本?、河北、黑龍江、安徽、江西、湖北、重慶、廣西及貴州9個省級檔案公共服務(wù)清單為研究對象，分析其相關(guān)內(nèi)容，并對其中存在的問題提出相應(yīng)的改進建議。

一、檔案公共服務(wù)清單的三重價值

（一）確定檔案部門責(zé)任。檔案公共服務(wù)清單是檔案部門在梳理自身權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，以《中華人民共和國檔案法》為基礎(chǔ)，以地方檔案法規(guī)為依托，在大量的民意調(diào)查、社會宣傳和公共數(shù)字網(wǎng)站的支持中編制而成的。檔案管理部門在對職責(zé)進行全面梳理時，應(yīng)著重完成兩個任務(wù)：一是解決存在于檔案內(nèi)部的職責(zé)交叉混亂和職能邊界模糊不清的問題，履行好服務(wù)職責(zé)，厘清為誰服務(wù)、如何服務(wù)以及服務(wù)內(nèi)容的問題。二是要整合一切可利用的公共服務(wù)資源，提升檔案公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，達到為群眾提供更優(yōu)質(zhì)檔案服務(wù)的目的。各省級檔案部門通過公示公共服務(wù)清單來展示對社會公眾的承諾，切實保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。檔案公共服務(wù)清單規(guī)定了檔案部門的職責(zé)范圍，有效避免因權(quán)責(zé)不明、工作界限模糊而引起的問題；在相關(guān)政策和公共服務(wù)清單的監(jiān)督指導(dǎo)下，有關(guān)部門逐漸建立了全面有效的問責(zé)機制，有助于發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，針對“懶政怠政、不作為和亂作為”的現(xiàn)象進行督促整改，及時解決群眾所需。

（二）提高社會參與度。在清單編制的前期，檔案機構(gòu)征集公眾意見、保持與群眾的密切聯(lián)系是社會參與清單編制的重要路徑；公共服務(wù)清單的完善、修改和執(zhí)行過程中也需要社會各界的參與。一方面，在編制檔案公共服務(wù)清單時，除了要求檔案服務(wù)機構(gòu)對煩瑣的服務(wù)手續(xù)流程進行剔除和簡化外，還需要積極回應(yīng)公眾的要求，做好主動申報與新增公共服務(wù)事項的工作；另一方面，檔案公共服務(wù)清單中明確指出各項服務(wù)事項的責(zé)任機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)以及舉報方式，為群眾提供了舉報受理、處理以及反饋渠道，充分發(fā)揮了群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督作用，很大程度上解決了公眾在接受服務(wù)過程中產(chǎn)生的各種負面行為。

（三）明確公民利用檔案的權(quán)利?！吨腥A人民共和國檔案法》明確指出：“一切國家機關(guān)、武裝力量、政黨、團體、企事業(yè)單位和公民都有保護檔案的義務(wù)，享有依法利用檔案的權(quán)利。”但缺乏對檔案如何利用、何種檔案能夠利用等具體檔案利用事項的描述，各省、自治區(qū)和直轄市所公布的檔案公共服務(wù)清單則是對這一空缺的直接的補充。檔案公共服務(wù)清單在微觀層面對《中華人民共和國檔案法》進行細化，將法律賦予公民的各項權(quán)利落實為具體的服務(wù)事項并明確各服務(wù)事項的實施和監(jiān)督單位，真正做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴”。

二、各省級檔案公共服務(wù)清單的現(xiàn)狀

（一）發(fā)布平臺。各省級檔案公共服務(wù)清單發(fā)布的平臺不一。以本文所重點調(diào)研的9個省級檔案主管部門為例，只有湖北省將檔案公共服務(wù)清單公布在湖北政務(wù)網(wǎng)上，其他地方檔案主管部門服務(wù)清單均在各自的檔案信息網(wǎng)（檔案信息方志網(wǎng)）公示。放眼全國，筆者發(fā)現(xiàn)大部分的省級檔案主管部門并未將其公共服務(wù)清單放在檔案信息網(wǎng)上，甚至在本省的政務(wù)網(wǎng)中也查詢不到清單的具體內(nèi)容。

（二）服務(wù)內(nèi)容。在調(diào)研的檔案公共服務(wù)清單中，重慶市將公共服務(wù)清單與檔案局行政權(quán)力事項目錄合并統(tǒng)一公布，共計15項公共服務(wù)事項。其余8省、直轄市和自治區(qū)的公共服務(wù)事項數(shù)量情況分別是：北京市5項，河北省3項，黑龍江省3項，安徽省2項，江西省2項，湖北省4項，廣西壯族自治區(qū)5項，貴州省1項。平均公共服務(wù)事項為3項。從統(tǒng)計中能夠看出各公共服務(wù)清單中的事項數(shù)量少，難以滿足群眾的利用需求。

其中，各公共服務(wù)事項側(cè)重不同。北京市、重慶市和廣西壯族自治區(qū)的公共服務(wù)清單更加側(cè)重于服務(wù)事項的具體工作內(nèi)容，如文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表審核；與之相反的是河北省、江西省和貴州省，在清單中僅指明服務(wù)事項的工作方向，而不對事項的具體內(nèi)容加以描述，具體的工作方向筆者歸納為3個方面：檔案利用、政務(wù)信息公開和檔案業(yè)務(wù)咨詢；此外，還有黑龍江省、安徽省和湖北省的清單介于詳細描述服務(wù)內(nèi)容和簡單指出工作方向之間，其清單展現(xiàn)了服務(wù)的工作方向又對個別工作內(nèi)容加以細化，如黑龍江省的清單中的3項服務(wù)事項：檔案專業(yè)教育實踐基地、檔案展覽和檔案利用服務(wù)。

（三）辦理依據(jù)。在對9個省、自治區(qū)和直轄市的清單梳理中發(fā)現(xiàn)，除北京市、重慶市、江西省、廣西壯族自治區(qū)沒有公布服務(wù)事項的辦理依據(jù)，其余清單中都有對辦理依據(jù)進行了展示。主要依據(jù)有《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》和《中華人民共和國政府信息公開條例》。安徽省的辦理依據(jù)中還包括地方檔案法律和規(guī)范性文件，即《安徽省檔案條例》和《全國檔案“八五”法治宣傳教育規(guī)劃（2021—2025年）》。

三、檔案公共服務(wù)清單中存在的主要問題

（一）標準規(guī)范欠缺。省級檔案管理部門的公共服務(wù)清單缺乏統(tǒng)一的辦理依據(jù)。服務(wù)清單制定時所參考的政策法規(guī)影響著清單內(nèi)具體服務(wù)事項的設(shè)置，統(tǒng)一的辦理依據(jù)有利于構(gòu)建標準化、體系化的公共服務(wù)清單體系，而不同的依據(jù)會使清單向多元化的方向發(fā)展。從所調(diào)研的檔案公共服務(wù)清單來看，主要參考的辦理依據(jù)除基礎(chǔ)的《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》外，還有不少地方性的法律法規(guī)，如安徽省的《安徽省檔案條例》。由于各省、自治區(qū)和直轄市所借鑒參考的法規(guī)文件不一，編制出的服務(wù)事項也有所差異。同時，清單對辦理依據(jù)的解釋，也僅僅是停留在簡單羅列相關(guān)法律、規(guī)章，缺乏辦理依據(jù)同服務(wù)清單中的具體事項相連接。

（二）權(quán)責(zé)界定模糊。檔案公共服務(wù)清單的作用是通過成文性的規(guī)定，明確各項服務(wù)事項的實施主體、承辦單位和監(jiān)督機構(gòu)職責(zé)。但所調(diào)研的檔案公共服務(wù)清單中并未明確規(guī)定實施主體，時常出現(xiàn)檔案局、檔案館共用同一份清單的情況，導(dǎo)致了實施主體、監(jiān)督機構(gòu)界定混淆的問題。雖極個別省級服務(wù)清單將檔案局和檔案館的清單嚴格區(qū)分，但在“局館共用”這一問題上，更多省級公共服務(wù)清單處于“灰色地帶”，即僅有檔案局的公共服務(wù)清單可查詢；還存在檔案局和檔案館合用一份公共服務(wù)清單的情況，如湖北省、貴州省。檔案館和檔案局是兩個職能設(shè)置不同的單位，使用同一份公共服務(wù)清單，既容易導(dǎo)致群眾對檔案系統(tǒng)內(nèi)部不同機構(gòu)的認識混淆，又容易引起權(quán)責(zé)不清、服務(wù)空缺等問題。公共服務(wù)清單起著劃分服務(wù)事項界限的作用，清單實施主體和清單適用的檔案機構(gòu)缺乏明確的規(guī)定，削弱了清單的作用，同時難以保證提供檔案服務(wù)的質(zhì)量。

（三）評估反饋不足。公共服務(wù)清單發(fā)布后，在短時間內(nèi)是相對穩(wěn)定的，但隨著政府職能的調(diào)整和群眾需求的變化，需要及時對清單的服務(wù)事項、責(zé)任機構(gòu)甚至參考依據(jù)做出適當?shù)恼{(diào)整。群眾作為公共服務(wù)清單的直接使用者、檔案服務(wù)的直接體驗者，擁有對清單評估的話語權(quán)。檔案管理機構(gòu)需大力動員群眾參與公共服務(wù)清單的編制、修改活動，更好地滿足利用者的需求。在調(diào)研的清單中，絕大多數(shù)清單都缺少檔案服務(wù)機構(gòu)或檔案服務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的聯(lián)系渠道，未設(shè)置電話、傳真和郵箱等反饋渠道，使得市民反饋無門，降低了群眾參與到完善公共服務(wù)清單工作中的積極性。

（四）清單更新遲緩。公共服務(wù)清單的編制應(yīng)當是動態(tài)的，清單的設(shè)置是群眾的需求同檔案機構(gòu)提供服務(wù)之間的交集。除安徽省對清單有過修正和更改以外，其余調(diào)研的各省、直轄市和自治區(qū)均沿用第一版公共服務(wù)清單。近幾年，數(shù)字檔案館的建設(shè)、檔案數(shù)字化的發(fā)展速度不斷加快，檔案線上服務(wù)功能不斷完善，目前提供的公共服務(wù)不論是服務(wù)事項的數(shù)量，還是服務(wù)質(zhì)量都有了不同程度的提升。檔案公共服務(wù)清單的更新延遲或停滯會讓檔案服務(wù)質(zhì)量提升受到影響。

四、檔案公共服務(wù)清單的發(fā)展方向

（一）編制全面的服務(wù)清單。檔案公共服務(wù)清單的編制工作要從通用服務(wù)和特色服務(wù)兩個方面著手。落實傳統(tǒng)的、本職的檔案服務(wù)工作時，在公共服務(wù)清單中推出具有當?shù)靥攸c的檔案服務(wù)。首先，著眼于建立起全國范圍內(nèi)標準化、系統(tǒng)化的檔案公共服務(wù)清單系統(tǒng)，以法律法規(guī)的形式固定清單中必須出現(xiàn)的通用服務(wù)事項及相關(guān)信息。其次，各館應(yīng)深挖當?shù)靥厣珯n案，創(chuàng)新現(xiàn)有的公開檔案信息資源，依托多個社交平臺提供音視頻、推文等群眾喜聞樂見的新型服務(wù)，為用戶提供內(nèi)容上和形式上雙重創(chuàng)新的公共服務(wù)。

檔案公共服務(wù)清單的編制工作要從服務(wù)者和利用者兩個角度著手。近年來，檔案行業(yè)的知名度穩(wěn)步提升，但短時間內(nèi)，普通群眾理解專業(yè)性較強的術(shù)語仍然有難度。專指性不強、指示性較弱的表述會使得群眾疑惑，甚至對清單的準確性帶來負面影響。因此，各省、自治區(qū)和直轄市在編制清單時要積極轉(zhuǎn)變角色，不能一味從檔案工作者的角度出發(fā)，而應(yīng)當多從服務(wù)者的角度思考如何優(yōu)化清單。公共服務(wù)清單的編制和改善應(yīng)基于全面的社會調(diào)查，利用社會各界的力量，最大限度地了解民意，收集群眾的真實需求，為編制完整、全面和準確的清單打好基礎(chǔ)。

（二）完善清單的監(jiān)督制度。公共服務(wù)清單的執(zhí)行，需向法律手段借力。清單編制最終目的是方便群眾根據(jù)公共服務(wù)清單了解檔案部門所提供的服務(wù)內(nèi)容。構(gòu)建服務(wù)清單的保障體系，確保服務(wù)清單的長期可用，保證清單內(nèi)容的長期公開透明，離不開法律手段的支持。公共服務(wù)清單的執(zhí)行，需設(shè)立起完備的監(jiān)督問責(zé)機制。在公開公共服務(wù)清單的同時，應(yīng)當建立對不作為、亂作為等行為和機構(gòu)的問責(zé)、考核制度，加強檔案服務(wù)的監(jiān)督力度，倒逼服務(wù)質(zhì)量不斷提高。同時，還要拓寬意見反饋渠道，為清單編制扎根于利用群眾提供最大可能，廣泛聽取群眾的合理建議并對清單進行及時修改。

五、結(jié)語

通過對以上9個省、自治區(qū)和直轄市的公共服務(wù)清單樣本相關(guān)內(nèi)容進行梳理和分析，發(fā)現(xiàn)清單的編制還存在標準缺失、權(quán)責(zé)不清、反饋不足和更新遲緩等問題。從國家檔案局對優(yōu)化檔案公共服務(wù)流程的通知來看，對原有清單進行改編或重新編制是一項影響檔案服務(wù)質(zhì)量、簡化流程和創(chuàng)新服務(wù)的工作，不僅關(guān)系到國家法律法規(guī)能否被正確理解、有效執(zhí)行，也與檔案行業(yè)能否長期穩(wěn)定地提供高質(zhì)量服務(wù)有關(guān)。檔案公共服務(wù)清單制度的實施需要建立起科學(xué)有效的管理監(jiān)督機制，加強對檔案服務(wù)的積極創(chuàng)新和部門的協(xié)同合作。