鐵路企業(yè)文件材料歸檔范圍和保管期限表的編制工作探究

文/中國鐵路成都局集團有限公司 陳曉來

2012年12月，國家檔案局出臺《企業(yè)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規(guī)定》（國家檔案局令第10號，以下簡稱“10號令”）。2019年6月，原中國鐵路總公司（現(xiàn)國鐵集團）印發(fā)《中國鐵路總公司文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規(guī)定》（鐵總檔史〔2019〕98號，以下簡稱“98號文”），并啟動了所屬各鐵路局集團公司的編制工作。目前，18個鐵路局集團公司的編制工作已接近尾聲，下一階段的站段級單位編制工作即將拉開序幕。

一、鐵路企業(yè)編制工作的意義

準確編制鐵路企業(yè)文件材料歸檔范圍和保管期限表，無論于企業(yè)檔案工作還是整個企業(yè)而言，都具有里程碑式的意義。

（一）就法規(guī)貫徹落實層面而言?！吨腥A人民共和國檔案法》規(guī)定，形成檔案的機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，應(yīng)當依法健全檔案管理制度；DA/T 42—2009《企業(yè)檔案工作規(guī)范》明確規(guī)定，企業(yè)應(yīng)根據(jù)經(jīng)營管理范圍和業(yè)務(wù)活動類型制定文件歸檔范圍和保管期限表；按照國家檔案局關(guān)于貫徹實施《企業(yè)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規(guī)定》的通知要求，境內(nèi)各類企業(yè)都應(yīng)編制本企業(yè)的文件材料歸檔范圍和保管期限表。因此，做好鐵路企業(yè)的編制工作，是貫徹落實檔案相關(guān)法規(guī)、完善企業(yè)檔案管理制度的必然要求和有效舉措。

（二）就企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展層面而言。鐵路企業(yè)檔案是鐵路資產(chǎn)的重要組成部分，是企業(yè)內(nèi)部控制、健全各項管理、依法規(guī)范經(jīng)營的堅實基礎(chǔ)，是承載企業(yè)發(fā)展歷程的真實記錄。規(guī)范編制企業(yè)文件材料歸檔范圍和保管期限表，能有效保證歸檔內(nèi)容的齊全完備，對維護鐵路企業(yè)檔案的系統(tǒng)、完整、準確和加強鐵路企業(yè)檔案資源建設(shè)具有重要作用。

（三）就檔案工作實操層面而言。以往的文書檔案保管期限表，多數(shù)僅對歸檔內(nèi)容簡單進行歸納展現(xiàn)，很少明確羅列出具體歸檔項點導致各部門歸檔人員難以直接比對使用。同時，由于歸檔人員的理解差異，對同一項內(nèi)容的歸檔判斷也往往千差萬別、不夠準確。通過編制企業(yè)文件材料歸檔范圍和保管期限表，對歸檔內(nèi)容進行深度細化和適當歸納，歸檔業(yè)務(wù)部門可直接對照表中項目開展歸檔判定和期限劃分。編制工作不僅為企業(yè)文件材料歸檔提供了根本性依據(jù)，更能有效提高歸檔操作流程的質(zhì)效。

二、鐵路企業(yè)編制工作的相關(guān)背景

近年來，鐵路系統(tǒng)經(jīng)歷了頻繁而復雜的體制與機構(gòu)改革，工作職能和業(yè)務(wù)范圍隨之發(fā)生較大變化。從早期的行政管理單位鐵道部、鐵路局，到企業(yè)化改革后的中國鐵路總公司、鐵路局，再到如今市場化運營管理的國鐵集團、鐵路局集團公司，鐵路檔案管理工作在模式和內(nèi)容上都發(fā)生了巨大變化。

（一）鐵路企業(yè)檔案管理工作體系。鐵路系統(tǒng)規(guī)模龐大，就國鐵系統(tǒng)而言，主要由國鐵集團、鐵路局集團公司、站段、車間、工區(qū)五級機構(gòu)自上而下構(gòu)成。鐵路檔案工作遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”原則，國鐵集團、鐵路局集團公司、站段三級機構(gòu)均為獨立的立檔單位，分別負責本級的檔案管理工作，承擔本單位的編制任務(wù)。

由于鐵路行業(yè)的特殊性，在檔案管理、分類等方面，并未徹底脫離原有的機關(guān)檔案管理模式?，F(xiàn)行的鐵路企業(yè)檔案工作既延續(xù)了機關(guān)式的管理方式，也形成了企業(yè)化的發(fā)展趨勢。鐵路局集團公司作為組織機構(gòu)中承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其檔案工作具備較強的代表性和綜合性。

（二）鐵路企業(yè)文件材料歸檔工作情況。編制工作最終服務(wù)于文件材料歸檔，要做好鐵路企業(yè)的編制工作，必須掌握相應(yīng)的文件材料歸檔工作情況。一方面，鐵路行業(yè)體制改革不斷推進，促使原鐵路機關(guān)單位的文書檔案管理逐步過渡至企業(yè)的文件材料歸檔管理范疇，歸檔工作帶有機關(guān)文書檔案和企業(yè)歸檔文件材料的雙重屬性及特點；另一方面，在獨立的鐵路立檔單位內(nèi)部，文件材料歸檔工作一般由檔案部門負責組織、指導、接收、保存、統(tǒng)計、利用等，各環(huán)節(jié)形成的檔案由業(yè)務(wù)部門負責前期的收集、整理、移交等工作。相應(yīng)地，在文件材料歸檔范圍和保管期限表編制過程中，檔案部門全面負責編制工作的組織、指導、審核、匯總和優(yōu)化完善等工作，各業(yè)務(wù)部門從專業(yè)職能角度對具體歸檔內(nèi)容進行羅列和梳理。

（三）鐵路企業(yè)編制工作的有關(guān)要求。國家檔案局在“10號令”的實施中提出，編制工作要考慮機構(gòu)職責，國鐵集團在“98號文”中也做出了相關(guān)要求。開展編制工作時，編制人員要以機構(gòu)職責為依據(jù)，盡可能全面且詳細地羅列出履行各項職責所產(chǎn)生的文件材料，才能盡量確保“應(yīng)歸盡歸”。該工作并非檔案部門一家之事，也非檔案部門一言可定，相關(guān)業(yè)務(wù)部門要充分參與，發(fā)揮本專業(yè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)的水平和作用，對自身形成的文件材料進行全面梳理和價值判斷。檔案工作的最終目的和價值在于對檔案的利用，因此在編制工作過程中，要以檔案利用為導向，充分調(diào)查研究，全面分析鑒別本單位形成文件材料的現(xiàn)實作用和歷史價值，準確界定歸檔范圍，合理確定保管期限，確保編制效果和質(zhì)量。

三、鐵路企業(yè)編制工作面臨的問題

（一）部門眾多，業(yè)務(wù)領(lǐng)域涉及廣泛。鐵路企業(yè)所涉經(jīng)營業(yè)務(wù)、專業(yè)管理等范圍極廣，各類機構(gòu)部門眾多，形成的歸檔文件材料內(nèi)容豐富、種類繁雜、數(shù)量巨大。以鐵路局集團公司為例，運輸生產(chǎn)部門包括客運、貨運、機務(wù)、車輛、工務(wù)、供電等，技術(shù)管理部門包括總工、建設(shè)、信息等，經(jīng)營管理部門包括企法、經(jīng)開、計統(tǒng)等，綜合管理部門包括辦公室、人事、財務(wù)等，黨群管理部門包括機關(guān)黨委、宣傳、紀委、工會等，此外還有各類附屬機構(gòu)、派出機構(gòu)等，相關(guān)部門機構(gòu)總量近40個。不同部門的業(yè)務(wù)工作內(nèi)容千差萬別、各有特點，甚至同一部門內(nèi)不同科室的業(yè)務(wù)類別也相去甚遠。各業(yè)務(wù)部門不僅涉及領(lǐng)域極廣，其業(yè)務(wù)內(nèi)容的專業(yè)性也極強，由此產(chǎn)生的歸檔文件材料內(nèi)容涵蓋領(lǐng)域全面，所涉對口專業(yè)技術(shù)知識十分復雜，全面掌握各業(yè)務(wù)部門的歸檔項點難度極大。

（二）編制人員配備不足，檔案專業(yè)能力不強。統(tǒng)籌負責編制工作的檔案隊伍，參與人員往往較少。就鐵路局集團公司檔案部門而言，編制工作包含組織、指導、審核、修改、完善、發(fā)文等眾多流程。面對幾十個歸檔部門的編制工作，往往僅有一、兩名負責文件材料歸檔工作的檔案人員牽頭，既要按照時間節(jié)點完成這項業(yè)務(wù)難度高、對檔案業(yè)務(wù)水平要求高的編制任務(wù)，同時還要負責分管的各項檔案業(yè)務(wù)工作，常常難以兼顧。此外，參與編制工作的各業(yè)務(wù)部門人員，檔案業(yè)務(wù)知識經(jīng)驗普遍不足。業(yè)務(wù)部門編制人員一般精通本部門業(yè)務(wù)，但缺乏檔案工作思維，很難較完整、準確地梳理出本部門應(yīng)納入歸檔的內(nèi)容并正確設(shè)定保管期限。移交檔案部門審核的編制表格往往需要大量反復對接、修改，檔案部門工作人員雖全力溝通完善，但心有余而力不足，造成編制工作推進十分困難。

（三）編制審核任務(wù)繁重，修改完善周期較長。鐵路企業(yè)各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)性極強，即使檔案業(yè)務(wù)水平較高、理論與實踐經(jīng)驗豐富的檔案工作人員，也難以全面深入掌握各部門的每項業(yè)務(wù)詳情。因此，檔案人員雖能較好從檔案業(yè)務(wù)角度審核、完善各部門的編制內(nèi)容，但難以全面判定其中的業(yè)務(wù)部門專技知識。同時，一名檔案人員往往需要對接、負責近20個部門的編制工作，反復指導、審核、修改等壓力巨大。此外，鐵路局集團公司的編制工作需面對國鐵集團的審核流程，審核未通過不得履行發(fā)文程序。在與上級單位幾輪基本的溝通交流、修改完善后，編制表格還需經(jīng)鐵路專家組初審、復審、終審等，該過程一般也要耗時數(shù)月甚至幾年。就鐵路局集團公司層面而言，完成本級的編制工作，直至正式發(fā)文，周期至少需要3年時間。

（四）機構(gòu)調(diào)整相對頻繁，業(yè)務(wù)更新?lián)Q代較快。近年來，鐵路企業(yè)的生產(chǎn)力布局調(diào)整頻繁，給編制工作帶來了不小挑戰(zhàn)。就國鐵集團而言，雖然部門架構(gòu)相對穩(wěn)定，但在編制工作過程中機構(gòu)職責難免有所變化，相關(guān)職能對應(yīng)的歸檔項點需據(jù)實調(diào)整。鐵路局集團公司機關(guān)部門的設(shè)置時有調(diào)整，編制工作期間，常出現(xiàn)部門設(shè)立、撤銷、整合等情況，編制表格也隨之面臨較大變動。對于站段級單位，除內(nèi)部科室的調(diào)整，也可能遇到立檔單位的撤并，無疑給編制工作帶來直接影響。同時，由于相關(guān)機構(gòu)出現(xiàn)變動，參與編制工作的人員不可避免地調(diào)整變化，也給編制工作的持續(xù)開展帶來巨大困難，無論在工作銜接或是編制經(jīng)驗上，都極大影響了編制工作的進展。此外，隨著科技發(fā)展和管理變革，鐵路企業(yè)職能、行業(yè)技術(shù)等日新月異，相關(guān)編制內(nèi)容必然隨之更新變化，編制工作難度不斷提升。

四、對鐵路企業(yè)編制工作的思考與建議

筆者參加了國鐵集團多次編制工作會議，主要負責所在鐵路局集團公司的編制工作，并即將主持參與所屬百余家站段級單位的編制審核工作，鑒于多年來的檔案專業(yè)學習與工作實踐經(jīng)驗相結(jié)合，針對鐵路企業(yè)編制工作提出如下建議。

（一）充分調(diào)研摸底，合理制訂方案。于整個企業(yè)檔案工作而言，文件材料歸檔范圍和檔案保管期限的規(guī)定，是最重要的根本性歸檔制度，為整個企業(yè)歸檔工作提供綱領(lǐng)性指導。做好鐵路企業(yè)的編制工作，是確保鐵路各級立檔單位歸檔工作規(guī)范開展的必要前提。鐵路企業(yè)應(yīng)高度重視，既要嚴格貫徹落實上級對編制工作的有關(guān)要求，又要將檔案專業(yè)知識與單位工作實際相結(jié)合，還要全面做好編制工作的摸底調(diào)研并加強單位間的業(yè)務(wù)交流，確保編制工作規(guī)范、高質(zhì)、高效開展。

編制工作正式啟動前，檔案部門需提前思考謀劃，結(jié)合本單位工作實際，制定一套行之有效的編制工作方案。方案既要梳理編制流程，確保編制工作有序進展，又要確定編制方法，保證編制工作方向正確，還要明確編制工作中的重要事項，推動關(guān)鍵點問題得以解決。

（二）組建編制團隊，明確職責分工。編制團隊是整個編制工作的核心，其質(zhì)量直接關(guān)乎編制工作的好壞。鐵路企業(yè)應(yīng)組建專門的編制人員隊伍，以檔案工作人員、部門編制人員為中心，并將相關(guān)負責的同志納入，為編制工作提供支持。

整個編制團隊必須明確職責分工，建立以檔案工作人員為核心、各部門編制人員參與的編制工作機制。單位相關(guān)負責同志要親自布置把關(guān)、定期過問，研究解決編制工作中的重大問題；檔案部門負責人要做好組織協(xié)調(diào)工作，對編制工作總體質(zhì)量負責；檔案工作人員具體負責編制工作的組織、指導、審核、匯總、報審等；各部門負責人對本部門的編制工作質(zhì)量負責；部門編制人員具體負責本部門的編制工作。

（三）設(shè)計編制模板，靈活運用調(diào)整。各級鐵路立檔單位和歸檔部門產(chǎn)生的歸檔文件材料，常具備一定的共性和規(guī)律，加之各部門編制人員一般難以準確把握編制工作尺度，為提高編制工作的實操性，檔案部門可合理設(shè)計編制表格模板，對普遍涉及的歸檔項目羅列出大綱，供編制部門結(jié)合自身業(yè)務(wù)比照梳理。編制表格模板應(yīng)盡量全面反映各種綜合性和專業(yè)類項點，以最大程度輔助編制部門準確比對，合理刪減、增項和歸納。

（四）制訂推進計劃，確保編制質(zhì)量。編制工作的專業(yè)性、系統(tǒng)性、聯(lián)動性強，工作推動存在一定難度，編制單位應(yīng)制訂切實可行的編制工作推進計劃，主要包含學習培訓、任務(wù)布置、部門編制、檔案人員審核、部門確認、檔案人員匯總完善、上報審查等內(nèi)容和時間節(jié)點。編制過程中要嚴格落實計劃節(jié)點，把握好編制原則和要求，充分考慮工作特點，厘清各項業(yè)務(wù)流程，廣泛征求意見建議，結(jié)合文件材料的現(xiàn)實作用和歷史價值，全面梳理出細化類目，準確界定保管期限，從而保證編制工作質(zhì)量。

五、結(jié)語

鐵路企業(yè)的編制工作，是鐵路檔案工作首當其沖的重難點任務(wù)。編制工作并非一勞永逸，隨著機構(gòu)職能的調(diào)整變化和業(yè)務(wù)技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，形成的歸檔文件材料也會相應(yīng)地持續(xù)更新變化。因此，階段性的全面編制工作完成后，文件材料歸檔范圍和保管期限表的修訂完善，也是一項持續(xù)性的常態(tài)化工作。鐵路各級立檔單位既要高度重視、嚴陣以待，也要結(jié)合科學方法和工作實踐，確保該項工作優(yōu)質(zhì)高效開展。