周利敏 鄧安琪
(廣州大學(xué),廣東 廣州 51006)
人類社會正從互聯(lián)網(wǎng)(IT)時代進(jìn)入數(shù)字(DT)時代,數(shù)字化浪潮正在席卷全球。作為撬動技術(shù)革命和經(jīng)濟(jì)變革的重要工具,數(shù)字技術(shù)正在顛覆傳統(tǒng)應(yīng)急管理的思維模式與行為方式,引起了黨和國家的高度重視。2021年12月,中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會在《“十四五”國家信息化規(guī)劃》中提出,到2035年要全面實(shí)現(xiàn)依法應(yīng)急、科學(xué)應(yīng)急、智慧應(yīng)急,形成共建共治共享的應(yīng)急管理新格局。2022年2月,國務(wù)院在《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》中提出要搭建科技創(chuàng)新平臺,整合優(yōu)化應(yīng)急領(lǐng)域相關(guān)共性技術(shù)平臺。2022年10月,黨的二十大報告提出要完善國家應(yīng)急管理體系,提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和急難險重突發(fā)公共事件處置保障能力。數(shù)字平臺已成為推動國家應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略工具。數(shù)字平臺是在應(yīng)急場景上利用大數(shù)據(jù)、地理信息、智能應(yīng)急系統(tǒng)、移動云和云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)收集與處理來自傳感器與社交媒體等的巨量文本、圖像與數(shù)據(jù),為政府與民眾提供高效的應(yīng)急預(yù)防、準(zhǔn)備、溝通、動員、響應(yīng)與恢復(fù)的處理平臺。
針對越來越多的人主張發(fā)揮數(shù)字平臺在應(yīng)急管理中的重要功能,學(xué)術(shù)界也逐漸重視,初步形成了五點(diǎn)共識:一是“創(chuàng)新共識”,數(shù)字平臺不僅具有處理高效、突破時空與溝通及時等功能,而且推動了應(yīng)急管理信息化、智能化與數(shù)字化,促進(jìn)了“人腦經(jīng)驗(yàn)—機(jī)器模擬—人機(jī)合智”決策模式的飛躍。二是“必要共識”,災(zāi)害具有級聯(lián)性、衍生性與復(fù)合性等特征,強(qiáng)大與有效的數(shù)字平臺是現(xiàn)代應(yīng)急管理發(fā)展的必需,也是應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的必然要求,它與傳統(tǒng)平臺相比有很大不同。三是“變革共識”,由于“傳統(tǒng)—非傳統(tǒng)”安全錯綜復(fù)雜交織在一起,對應(yīng)急管理提出重大挑戰(zhàn),數(shù)字平臺驅(qū)動應(yīng)急管理重大變革。四是“決策共識”,數(shù)字平臺為風(fēng)險評估、應(yīng)急教育、模擬演練、緊急救援與災(zāi)后重建提供輔助決策支持,推動了經(jīng)驗(yàn)型、被動型與權(quán)威型傳統(tǒng)決策向知識型、主動型與敏捷型應(yīng)急決策轉(zhuǎn)變。五是“整合共識”,數(shù)字技術(shù)與應(yīng)急管理的融合也推動了應(yīng)急管理組織、制度與行為整合,有利于整合不同區(qū)域、部門與層級的應(yīng)急管理,也可以嵌入全類型、全要素與全方位災(zāi)害應(yīng)對過程,此平臺具有集成性與整合性特點(diǎn)。
隨著數(shù)字技術(shù)在應(yīng)急管理領(lǐng)域的逐步應(yīng)用,其作用日益突顯,然而,國內(nèi)外關(guān)于數(shù)字平臺與應(yīng)急管理的研究還處于起步階段。在為數(shù)不多的研究中,大體形成了幾種視角:一是“變革論”,與傳統(tǒng)平臺相比,數(shù)字平臺在風(fēng)險評估方面更為精準(zhǔn),在風(fēng)險管控方面也更為有效,它推動風(fēng)險管理系列變革。[1]二是“高效論”,通過智能系統(tǒng)、移動云和云計(jì)算等技術(shù),數(shù)字平臺能有效處理傳感器與社交媒體的巨量數(shù)據(jù)、圖像與文本,為管理者提供高效應(yīng)急管理工具。[2]三是“智能論”,新興的數(shù)字技術(shù)為應(yīng)急管理提供了先進(jìn)的智能平臺,有利于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險信息的智能分析與處理。[3]四是“情境論”,數(shù)字平臺大大增強(qiáng)危機(jī)情境、動態(tài)感知與局勢意識。[4]五是“決策論”,數(shù)字平臺是一種新型的復(fù)雜決策系統(tǒng),由網(wǎng)絡(luò)物理系統(tǒng)、物聯(lián)網(wǎng)、現(xiàn)代通信與計(jì)算機(jī)等新興技術(shù)構(gòu)成。[5]六是“社會論”,數(shù)字平臺促進(jìn)了社會廣泛參與,有利于改變傳統(tǒng)自上而下單一管理局限。[6]
盡管學(xué)界在這一領(lǐng)域已取得了一些成果,但這些研究仍存在一定的缺憾:一是理論研究的缺憾。雖然一些國家與地區(qū)積極將數(shù)字平臺應(yīng)用于應(yīng)急管理實(shí)踐,但向來關(guān)注實(shí)踐的應(yīng)急管理學(xué)者尚缺乏應(yīng)有的學(xué)術(shù)敏感,出現(xiàn)了“實(shí)踐先于理論”的情形。二是研究范圍的缺憾。已有研究大多將數(shù)字平臺聚焦于自然災(zāi)害層面,較少提及與研究社會與人為災(zāi)害。三是應(yīng)用研究的缺憾。雖然對應(yīng)急管理中利用數(shù)字平臺持高度肯定的態(tài)度,但對于這一平臺何以可能與何以可取并未進(jìn)行充分論證,許多研究仍停留在理念層面。四是整合研究的缺憾。目前的數(shù)字平臺以獨(dú)立或與網(wǎng)站結(jié)合為主,平臺質(zhì)量參差不齊,導(dǎo)致平臺交互性與協(xié)同性不足,整合研究也比較少見。五是政策研究的缺憾。政府需要制定數(shù)字平臺發(fā)展路線圖及政策框架,進(jìn)而建立健全相關(guān)的應(yīng)急管理制度,目前這方面研究存在不足。
與籠統(tǒng)研究數(shù)字平臺與應(yīng)急管理的關(guān)系不同,本文希望結(jié)合模型建構(gòu)、典型案例與比較研究方法進(jìn)行深入探討,主要聚焦于幾個核心問題:第一,在數(shù)字化背景下,應(yīng)急管理建設(shè)處于何種狀態(tài)?第二,如何在數(shù)字平臺賦能情境下構(gòu)建應(yīng)急管理理論模型,其基本內(nèi)涵是什么?第三,國內(nèi)外有哪些典型案例,通過比較研究有何發(fā)現(xiàn)?第四,數(shù)字平臺在應(yīng)急管理領(lǐng)域的應(yīng)用前景如何,如何進(jìn)行理論與實(shí)踐反思?綜合成一個問題就是:如何通過數(shù)字平臺提升應(yīng)急管理能力?
強(qiáng)調(diào)數(shù)字平臺在應(yīng)急管理中具有重大理論與實(shí)踐意義,首先要明確一個基本事實(shí):數(shù)字平臺促使應(yīng)急管理進(jìn)入何種狀態(tài)。通過歸納分析,本文發(fā)現(xiàn)主要形成了六個新趨勢。
一是從“單一應(yīng)急”邁向“復(fù)合應(yīng)急”。與傳統(tǒng)災(zāi)害相比,現(xiàn)代災(zāi)害具有衍生性與復(fù)合性等新特征,傳統(tǒng)平臺難以適應(yīng)全災(zāi)害、全過程與全方位復(fù)合型災(zāi)害治理需求,反而成為數(shù)字時代應(yīng)急管理發(fā)展障礙。數(shù)字平臺匯聚不同來源與不同類型大數(shù)據(jù),可以對其進(jìn)行智能收集、存儲、挖掘、分析與共享,比傳統(tǒng)平臺更能滿足復(fù)合型災(zāi)害治理需求。通過平臺數(shù)據(jù)化與數(shù)據(jù)平臺化,進(jìn)一步促進(jìn)“單一應(yīng)急”邁向“復(fù)合應(yīng)急”。
二是從“經(jīng)驗(yàn)應(yīng)急”邁向“科學(xué)應(yīng)急”。在應(yīng)急管理中,人們常常有這樣一個疑問:單純依靠經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊駥?shí)現(xiàn)應(yīng)急管理科學(xué)化?數(shù)字平臺的出現(xiàn)打消了人們的疑慮,它依靠現(xiàn)代信息通訊(ICT)、云計(jì)算、無線傳感器網(wǎng)絡(luò)(WSN)、人工智能與區(qū)塊鏈等現(xiàn)代“硬核技術(shù)”,對巨量信息進(jìn)行智能收集、識別、關(guān)聯(lián)與融合,[7]全面提升了應(yīng)急管理的能力。尤其是計(jì)算機(jī)技術(shù)的最新發(fā)展,它能智能推演人類認(rèn)知能力或傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)無法識別的風(fēng)險,還能對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難與暴力襲擊等進(jìn)行仿真模擬,促進(jìn)了“經(jīng)驗(yàn)應(yīng)急”向“科學(xué)應(yīng)急”的轉(zhuǎn)變。
三是從“人工應(yīng)急”邁向“智慧應(yīng)急”。新興的數(shù)字平臺為應(yīng)急管理提供了高效的智能手段,通過無處不在的傳感器、無線互聯(lián)網(wǎng)、云基礎(chǔ)設(shè)施、智能手機(jī)與物聯(lián)網(wǎng)等收集大數(shù)據(jù),同時利用新一代深度學(xué)習(xí)、云計(jì)算與人工智能等智慧技術(shù),促進(jìn)了新型“智慧應(yīng)急”模式的形成。在我國,隨著“智慧應(yīng)急大腦”初步建成,“智慧應(yīng)急”新生態(tài)基本形成,初步表明數(shù)字平臺提供了一種更精準(zhǔn)、更動態(tài)與更智慧的應(yīng)急方式。
四是從“政府應(yīng)急”邁向“社會應(yīng)急”。傳統(tǒng)平臺往往是政府單向傳播信息,但政府也存在許多信息盲點(diǎn)。數(shù)字平臺提供了多種信息來源,促進(jìn)了政府、企業(yè)、志愿者與民眾共同參與應(yīng)急管理,為社會嵌入應(yīng)急管理提供了重要渠道,如通過微信、共享文檔與小程序等。民眾是危機(jī)現(xiàn)場的“第一反應(yīng)者”,扮演了人體傳感器與數(shù)據(jù)傳感器的重要功能。數(shù)字平臺具有社會連接與社會賦能的功能,這一點(diǎn)是傳統(tǒng)平臺所不具備的,它促進(jìn)了“社會應(yīng)急”共治局面的形成。
五是從“靜態(tài)應(yīng)急”邁向“動態(tài)應(yīng)急”。新興的數(shù)字平臺為應(yīng)急管理提供了高效的動態(tài)與情境平臺,它由無處不在的前端感知設(shè)備、先進(jìn)的信息通訊技術(shù)與智能的數(shù)字系統(tǒng)等構(gòu)成,能夠?qū)崟r捕捉時空動態(tài)信息,使得數(shù)字空間與物理空間的界限變得越來越模糊。同時,數(shù)字平臺是一個開放性的可視化平臺,能有效增強(qiáng)動態(tài)情境意識,有利于實(shí)現(xiàn)“全覆蓋、無死角、無盲區(qū)”動態(tài)感知,促進(jìn)了傳統(tǒng)時代的“靜態(tài)應(yīng)急”向數(shù)字時代的“動態(tài)應(yīng)急”轉(zhuǎn)變。
六是從“分散應(yīng)急”邁向“整合應(yīng)急”。傳統(tǒng)應(yīng)急管理缺乏有效的實(shí)時協(xié)調(diào)與整合反應(yīng)能力,數(shù)字技術(shù)促進(jìn)了“部門—部門、政府—民眾、國家—國家”之間的橫向與縱向整合能力,它還能整合應(yīng)急現(xiàn)場、應(yīng)急過程與災(zāi)害影響等基礎(chǔ)信息,有利于構(gòu)建“全域覆蓋、全面融合、全程貫通”的整合型應(yīng)急管理模式,打破傳統(tǒng)部門分離、條塊分割、各自為戰(zhàn)的碎片化管理缺陷,從而實(shí)現(xiàn)“整體智治、高效協(xié)同”的目標(biāo)。
隨著數(shù)字平臺在應(yīng)急管理領(lǐng)域的逐步應(yīng)用,它賦予了應(yīng)急管理新的能力,也激發(fā)了學(xué)界的濃厚興趣。然而,有效的數(shù)字平臺賦能應(yīng)急管理機(jī)理的“黑箱”尚未完全打開,本文從“信息—技術(shù)—整合—決策—社會—周期”六個維度建構(gòu)了理論模型(如圖1)。
圖1 數(shù)字平臺賦能下的應(yīng)急管理模型(本文自制)
信息溝通是應(yīng)急管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、傳感器與智能手機(jī)等已非常普及,它為應(yīng)急管理提供了實(shí)時或接近實(shí)時的巨量信息,[8]這是數(shù)字平臺的最顯著特點(diǎn),如同京東與淘寶等數(shù)字平臺具有的信息匯集優(yōu)勢一樣。由于數(shù)字平臺融合了多種信息技術(shù)手段,它能快速訪問、抓取與分析不同類型的巨量信息。目前,我國數(shù)字平臺主要提供風(fēng)險隱患或物資捐贈信息溝通,還需要大力推進(jìn)公開資訊、科普指南及信息共享。就功能模塊而言,公開資訊信息分為預(yù)警預(yù)案、政策公告、災(zāi)情報道、國外災(zāi)情實(shí)況與部門聯(lián)動等情況。就實(shí)時信息而言,社交媒體是當(dāng)今最活躍與最重要的信息渠道,它突破了傳統(tǒng)信息量少及交流困境等障礙,[9]以它為代表的數(shù)字通訊技術(shù)推動了應(yīng)急溝通能力跨越式發(fā)展。
數(shù)字應(yīng)急平臺是一個智慧技術(shù)集成的平臺,是智慧技術(shù)與應(yīng)急管理深度融合的產(chǎn)物,集成了信息通訊技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、視聯(lián)網(wǎng)、人工智能與區(qū)塊鏈等智慧技術(shù),這些技術(shù)賦予了應(yīng)急管理新的能力。例如,現(xiàn)代信息技術(shù)能收集與計(jì)算不同地區(qū)風(fēng)險因素、范圍與損失,人工智能可以挖掘與分析數(shù)字平臺的巨量信息,為應(yīng)急管理提供輔助決策支持。數(shù)字技術(shù)也促進(jìn)了信息發(fā)布、應(yīng)急決策、協(xié)調(diào)指揮、緊急調(diào)度及應(yīng)急聯(lián)動等功能的平臺集成,顯著提升了應(yīng)急管理效率與能力。傳統(tǒng)應(yīng)急管理具有有限理性與有意識忽略等局限,數(shù)字技術(shù)有利于克服這些局限,為應(yīng)急管理提供關(guān)鍵性與基礎(chǔ)性的技術(shù)支持。
數(shù)字平臺分為獨(dú)立型與嵌入型兩種類型,獨(dú)立型數(shù)字平臺是應(yīng)急管理部門專門建構(gòu)的平臺,同時以其他相關(guān)平臺嵌入為輔,形成了所謂的“半嵌入型”整合平臺。“半嵌入型”數(shù)字平臺主要由基礎(chǔ)層數(shù)據(jù)庫、中間層數(shù)字技術(shù)與頂層決策三個應(yīng)用平臺構(gòu)成,[10]平臺能實(shí)時上報災(zāi)情、提供輔助決策與動員社會參與,強(qiáng)調(diào)充分利用其他部門已有平臺,避免重復(fù)建設(shè)。其建設(shè)途徑主要有四種:一是將其他部門平臺嵌入應(yīng)急管理部門主導(dǎo)的平臺;二是將數(shù)字應(yīng)急平臺服務(wù)窗口嵌入政務(wù)服務(wù)平臺;三是將傳統(tǒng)媒體嵌入數(shù)字平臺宣傳窗口;四是將社交媒體平臺嵌入數(shù)字平臺以加強(qiáng)政府與社會溝通。
決策能力是衡量應(yīng)急管理能力的重要指標(biāo),但因?yàn)槭艿郊夹g(shù)、組織與制度等復(fù)雜因素制約,兼具常態(tài)與非常態(tài)的應(yīng)急決策往往比較困難。數(shù)字平臺提供了一種新的決策系統(tǒng),主要由網(wǎng)絡(luò)物理系統(tǒng)、物聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)、通訊技術(shù)與計(jì)算機(jī)技術(shù)等構(gòu)成,[5]促進(jìn)了“人—人”向“人—機(jī)”交互的智慧應(yīng)急決策轉(zhuǎn)變。例如,智慧決策支持系統(tǒng)(IDSS)由大數(shù)據(jù)存儲與機(jī)器學(xué)習(xí)分析組成,通過開放式應(yīng)用程序編程接口(API)和人工智能算法收集與處理大數(shù)據(jù),可以幫助管理者做出更迅速、更準(zhǔn)確與更科學(xué)的應(yīng)急決策。但是,這并不意味著人類智慧不再重要,它在應(yīng)急決策中同等重要,數(shù)字時代的應(yīng)急管理建立在“人—機(jī)”合智交互決策的基礎(chǔ)上。
社會參與是數(shù)字時代的必然趨勢,公眾參與應(yīng)急管理不應(yīng)被忽視。[11]數(shù)字平臺強(qiáng)調(diào)政府、非政府部門與民眾三方互動,強(qiáng)調(diào)政府與民間不是非此即彼的關(guān)系,而是具有同等重要的地位。平臺由日常報災(zāi)、組織聯(lián)絡(luò)、謠言回應(yīng)、競賽培訓(xùn)、意見征集、留言咨詢與登記參與等模塊構(gòu)成,在這些模塊上均可以實(shí)現(xiàn)多元參與。數(shù)字平臺有利于整合社會力量、調(diào)配志愿者和募集社會物資,促進(jìn)廣泛的社會參與,克服傳統(tǒng)應(yīng)急管理“政府失靈”的現(xiàn)象。
數(shù)字平臺應(yīng)納入應(yīng)急管理的全生命過程,它主要由無線傳感器網(wǎng)絡(luò)、智能云、人工智能、無人機(jī)與GIS等技術(shù)構(gòu)成,基于這些技術(shù)構(gòu)成了事前、事中與事后的應(yīng)急管理平臺。[12]大數(shù)據(jù)技術(shù)已嵌入應(yīng)急管理全生命過程,它適應(yīng)于預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)急與恢復(fù)等階段。由于數(shù)字平臺具有實(shí)時接入、全維感知、高效通訊、可視指揮與智能協(xié)同等特點(diǎn),能夠支撐“測、報、防、抗、救、建”應(yīng)急管理全過程,有利于實(shí)現(xiàn) “全覆蓋、無死角、無盲區(qū)”的應(yīng)急管理目標(biāo),提升實(shí)時、精準(zhǔn)與閉環(huán)管理的能力。閉環(huán)管理是應(yīng)急管理的基本要求,數(shù)字平臺使得這一能力得到進(jìn)一步提升。
雖然數(shù)字平臺在應(yīng)急管理中的應(yīng)用還處于起步階段,無論從理論層面還是從實(shí)踐層面都存在許多不足,但它可以嵌入應(yīng)急管理的全過程、全流程與全方位,可有效鏈接政府、企業(yè)與民眾等多元主體,管理者需要將此作為應(yīng)急管理變革的戰(zhàn)略選擇,主動適應(yīng)信息化、數(shù)字化與智能化發(fā)展需求。
應(yīng)急數(shù)字平臺由數(shù)字技術(shù)與應(yīng)急管理深度融合而成,它提供了一種全新的應(yīng)急管理理念。上述模型建構(gòu)為應(yīng)急管理提供了理論參考,接下來通過典型案例及比較研究予以驗(yàn)證。之所以選擇典型案例研究法,主要基于幾方面考慮:
一是突發(fā)事件會對原有社會結(jié)構(gòu)、社會秩序和社會心理造成重大沖擊,任何以“人”為對象的量化研究都需考慮研究倫理,對于重大突發(fā)事件一般不選擇量化研究。[13]典型案例研究雖不具備量化研究的適應(yīng)性優(yōu)點(diǎn),但它可解釋原因、把握特征與外在規(guī)范等,還可以呈現(xiàn)應(yīng)急管理發(fā)展深層邏輯。二是從相關(guān)研究歷程來看,典型案例研究推動了這一領(lǐng)域的系列創(chuàng)新,量化研究往往適合于靜態(tài)與關(guān)系式研究,難以揭示應(yīng)急管理的發(fā)展歷程與內(nèi)在邏輯。三是典型案例能更好體現(xiàn)應(yīng)急管理的特質(zhì),適合研究非常態(tài)情境下非常態(tài)應(yīng)對行為,有利于探討非常態(tài)情境下“微觀運(yùn)行機(jī)理”與“宏面理論觀照”,還可以檢驗(yàn)應(yīng)急管理的效能。四是不同國家與地區(qū)的應(yīng)急管理量化研究往往比較困難,典型案例研究具有更好的操作性,可以提供國家比較分析視角,對于構(gòu)建中國特色應(yīng)急管理體系有重要意義。
在此基礎(chǔ)上,本文選擇中國、美國、日本、德國與印度的數(shù)字平臺作為典型案例,主要有幾方面的原因:一是美國、日本和德國作為當(dāng)代科技最發(fā)達(dá)國家,其數(shù)字平臺具有全球領(lǐng)先性與示范性效應(yīng)。日本是最早重視也是技術(shù)最為先進(jìn)的國家之一。二是中國和印度作為兩個最大的發(fā)展中國家,可以為廣大發(fā)展中國家提供重要參考。中國應(yīng)急管理具有很強(qiáng)的政府主導(dǎo)特點(diǎn),與美國、日本與德國等國有很大不同。印度具有獨(dú)特的地質(zhì)條件、氣候環(huán)境與社會特點(diǎn),在數(shù)字平臺方面也非常有特色。三是在全球?qū)用嬖骄叩湫托?就越能代表應(yīng)急管理的發(fā)展方向,這五個案例既有發(fā)達(dá)國家代表,又有發(fā)展中國家代表。四是單一案例往往深度有余,代表性不足,這五個案例既可保持案例研究的深度性,又由于比較研究而提高了適應(yīng)性,還可以驗(yàn)證前文建構(gòu)的理論框架的合理性。在此基礎(chǔ)上,文章先對五個典型案例進(jìn)行論述,然后進(jìn)一步進(jìn)行比較分析(見表1)。
表1 典型案例(本文自制)
數(shù)字平臺可以直觀顯示應(yīng)急管理全過程,在常態(tài)與非常態(tài)時期發(fā)揮了整合性的功能。它具有提供受災(zāi)地點(diǎn)、救災(zāi)群體、管制區(qū)域及輔助決策功能,為易受災(zāi)國家提供了有效的應(yīng)急工具。中國應(yīng)急信息網(wǎng)2019年4月18日正式啟用,是應(yīng)急管理部依托氣象、地震、水利與自然資源等部門的監(jiān)測設(shè)施建立的面向社會公益性與綜合性應(yīng)急平臺,也是信息發(fā)布、社會動員、專業(yè)服務(wù)和應(yīng)急互動的數(shù)字平臺,通過地圖、圖片、動畫與微視頻等顯示應(yīng)急管理全過程。2021年11月,受寒潮影響,東三省和內(nèi)蒙古局部地區(qū)出現(xiàn)了嚴(yán)重雪災(zāi),應(yīng)急管理部通過中國應(yīng)急信息網(wǎng)發(fā)布寒潮天氣預(yù)報及防災(zāi)避災(zāi)提示,協(xié)調(diào)消防、公安與醫(yī)院等展開應(yīng)急救援活動。這一平臺在災(zāi)前與災(zāi)后時期發(fā)揮了有效的災(zāi)害預(yù)警功能,在黃金救援時間內(nèi)也發(fā)揮了應(yīng)急溝通與部門協(xié)同功能。
數(shù)字平臺通過數(shù)字技術(shù)改進(jìn)了應(yīng)急通信,平臺智能化與開放化趨勢提高了溝通能力。尤其在災(zāi)中應(yīng)急與災(zāi)后重建階段,及時的信息溝通能搶救生命與提供有效的重建援助。2012年初,美國政府啟動了FirstNet(全稱為First Responders Network即第一響應(yīng)者網(wǎng)絡(luò))計(jì)劃,擬建成全國性公共安全通信系統(tǒng),這一系統(tǒng)在全球具有示范性效應(yīng)。[14]FirstNet提供了超過200萬個網(wǎng)絡(luò)接入設(shè)備和應(yīng)用程序,現(xiàn)已覆蓋了美國271萬平方英里、50個州、6個地區(qū)和99%的人口,實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)在及將來公共安全關(guān)鍵系統(tǒng)的全國互聯(lián)互通。[15]平臺能為警察、消防隊(duì)員、醫(yī)療人員及相關(guān)人員提供實(shí)時溝通,同時提供支持性與操作性解決方案。
數(shù)字平臺在極端條件下可構(gòu)建臨時局域網(wǎng),平臺集成也可促進(jìn)應(yīng)急指揮動態(tài)化與可視化。通過數(shù)據(jù)共享、數(shù)字監(jiān)管、智能分析與輔助決策,數(shù)字平臺在應(yīng)急管理中的重要性日益突顯。日本在經(jīng)歷了“坂神大地震”后,于1996年5月設(shè)立了內(nèi)閣信息中心,開始防災(zāi)信息化建設(shè),其應(yīng)急管理信息系統(tǒng)由國家、都道府縣和市町村三個層級構(gòu)成,鏈接了多地區(qū)、多部門與多研究所預(yù)警系統(tǒng),當(dāng)海嘯爆發(fā)后,可組成超過4000個烈度的速報網(wǎng)。[16]系統(tǒng)生成的數(shù)據(jù)自動通過衛(wèi)星數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)向全國發(fā)布,同時通過文本、視頻與圖像等方式引導(dǎo)民眾安全有序避險。系統(tǒng)還提供了避難所地圖、報平安與尋人信息等服務(wù),避難所與醫(yī)院在網(wǎng)絡(luò)中斷后能迅速構(gòu)建臨時局域網(wǎng),其覆蓋全國、功能完備與技術(shù)集成等特點(diǎn),大大提高了突發(fā)事件應(yīng)急處理的能力。
開放互聯(lián)的數(shù)字平臺有利信息資源整合,促進(jìn)了社會參與的“應(yīng)急共治”局面形成。從2002年起,德國聯(lián)邦民眾保護(hù)與災(zāi)害救助局(BBK)聯(lián)合開發(fā)了德國緊急預(yù)防信息系統(tǒng),負(fù)責(zé)整合跨州和跨組織災(zāi)害信息與救助資源,它提供了開放的互聯(lián)網(wǎng)平臺,主要為民眾提供緊急情況下采取正確的防護(hù)措施指導(dǎo)。[17]系統(tǒng)有2000多個相關(guān)鏈接,是一個跨部門、跨州與跨學(xué)科的應(yīng)急數(shù)字平臺,鏈接了德國流行病權(quán)威發(fā)布機(jī)構(gòu)羅伯特科赫研究所、波茨坦地質(zhì)研究中心、德國氣象服務(wù)局、聯(lián)邦血清與疫苗管理局、聯(lián)邦刑偵局、聯(lián)邦信息技術(shù)安全局、聯(lián)邦技術(shù)救援局和聯(lián)邦國防軍等平臺。民眾通過這一平臺可非常方便地找到救助信息,也能查到緊急狀態(tài)時應(yīng)該采取的有效預(yù)防措施。它還提供了一個專供內(nèi)部使用的信息平臺,為決策者提供常態(tài)與非常態(tài)信息溝通。政府與民眾通過這一平臺進(jìn)行應(yīng)急合作,有效促進(jìn)了應(yīng)急社會參與局面的形成。
數(shù)字平臺可以綜合提供災(zāi)害及地理信息,這一遠(yuǎn)程智能管理系統(tǒng)體現(xiàn)了國家恢復(fù)力。近年來,“黑天鵝”突發(fā)性事件日漸增多,實(shí)時數(shù)據(jù)與應(yīng)急溝通的缺乏往往限制了應(yīng)急管理效能的發(fā)揮。2018年,印度國家災(zāi)害管理局(NDMA)宣布計(jì)劃在2020年前建立專門的災(zāi)害管理機(jī)構(gòu),涵蓋中央、各個邦、縣與鄉(xiāng)政府等層級,主要開展四類防災(zāi)減災(zāi)信息系統(tǒng)建設(shè):一是應(yīng)急資源與信息發(fā)布的綜合系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè),二是建立以地理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)的決策支持平臺,三是實(shí)施國家應(yīng)急通信計(jì)劃,四是開發(fā)遠(yuǎn)程智能災(zāi)害管理系統(tǒng)。[18]2021年2月,印度喜馬拉雅山道里甘加洪水導(dǎo)致204 人喪生,印度空軍、海軍、陸軍、邊境警察、國家災(zāi)害響應(yīng)部隊(duì)通過系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了協(xié)同救援,政府每天三次更新信息,同時實(shí)時播放視頻。[19]風(fēng)險是全球性的,恢復(fù)力是國家的,數(shù)字平臺可以有效提高國家應(yīng)急管理能力。
上述五個案例為我們展現(xiàn)了應(yīng)急管理的創(chuàng)新場景及數(shù)字平臺何以可能的圖景,隨著它在全球范圍內(nèi)的興起,促進(jìn)了一種更高效、更精準(zhǔn)與更多元應(yīng)急管理模式的形成,數(shù)字平臺賦能下的“數(shù)字應(yīng)急力”正在成為現(xiàn)實(shí)。
國內(nèi)外實(shí)踐表明,數(shù)字平臺促進(jìn)了應(yīng)急管理的系列變革,它與應(yīng)急管理的融合創(chuàng)新是未來發(fā)展的主旋律,但前文的案例分析沒有進(jìn)行對話,下文通過進(jìn)一步的比較分析,同時結(jié)合前文建構(gòu)的理論模型,還可以得出一些有益的發(fā)現(xiàn)(見表2)。
表2 五個案例的比較分析(本文自制)
從“信息賦能”看,數(shù)字平臺具有整合不同部門信息的功能,推動跨部門信息互聯(lián)互通。數(shù)字平臺能高效收集、處理與傳播信息,中國應(yīng)急信息網(wǎng)提供應(yīng)急宣傳、溝通與救援等信息服務(wù),美國國家氣象局與印度防災(zāi)減災(zāi)信息系統(tǒng)能整合不同信息來源及向不同部門提供應(yīng)急信息,日本應(yīng)急管理信息系統(tǒng)具有整合不同層級、不同部門及極端條件下通信的能力,德國緊急預(yù)防信息系統(tǒng)是鏈接多部門的開放信息平臺。上述案例表明,數(shù)字平臺從傳感器、互聯(lián)網(wǎng)與物聯(lián)網(wǎng)等收集巨量信息,利用其集約信息、技術(shù)與系統(tǒng)功能,可以對信息進(jìn)行協(xié)同、交叉與驗(yàn)證,為應(yīng)急管理提供重要信息來源,推動跨部門、跨層級與跨區(qū)域信息的互聯(lián)互通。
從“技術(shù)賦能”看,數(shù)字技術(shù)可應(yīng)用于應(yīng)急全過程,促進(jìn)了溝通、決策與響應(yīng)能力倍增。數(shù)字技術(shù)有效提升了應(yīng)急管理的能力,中國應(yīng)急信息網(wǎng)將數(shù)字技術(shù)直觀應(yīng)用于應(yīng)急管理全過程,美國國家氣象局利用現(xiàn)代信息通訊和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用程序等技術(shù),日本應(yīng)急管理信息系統(tǒng)利用現(xiàn)代通訊、及無線通信網(wǎng)等技術(shù)進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi),印度防災(zāi)減災(zāi)信息系統(tǒng)與德國緊急預(yù)防信息系統(tǒng)運(yùn)用資源信息、互聯(lián)網(wǎng)信息和人工智能等進(jìn)行預(yù)防與響應(yīng)。以上案例表明,在應(yīng)急場景下,數(shù)字技術(shù)為信息溝通、輔助決策及應(yīng)急響應(yīng)能力倍增提供了重要工具,有利于實(shí)現(xiàn)“智治、智防、智控”目標(biāo),政府需要將數(shù)字技術(shù)納入應(yīng)急管理戰(zhàn)略規(guī)劃,在設(shè)計(jì)上滿足易更新、易迭代與易維護(hù)等要求。
從“整合賦能”看,平臺實(shí)現(xiàn)縱向、橫向與分類整合,促進(jìn)“監(jiān)控+平臺+共享”體系形成。數(shù)字平臺為應(yīng)急協(xié)作提供了軟硬件設(shè)施,促進(jìn)了不同部門之間、政府與民眾之間的交流與合作。中國應(yīng)急信息網(wǎng)希望實(shí)現(xiàn)應(yīng)急跨區(qū)域、跨部門、跨專業(yè)整合,美國國家氣象局通過無線網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行跨部門及不同領(lǐng)域資源整合,日本應(yīng)急管理信息系統(tǒng)與德國緊急預(yù)防信息系統(tǒng)初步實(shí)現(xiàn)了“縱向整合”“橫向整合”及“分散整合”,印度防災(zāi)減災(zāi)信息系統(tǒng)目的是實(shí)現(xiàn)災(zāi)害信息及大數(shù)據(jù)分類整合。上述案例表明,半嵌入型平臺整合了專業(yè)應(yīng)急組織與非專業(yè)組織應(yīng)急平臺,促進(jìn)了“監(jiān)控+平臺+共享”防控體系和“測”“報”“防”“救”“減”全過程應(yīng)急鏈條的形成。
從“決策賦能”看,數(shù)字平臺可實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享,有助于應(yīng)急決策的科學(xué)化與智能化。中國應(yīng)急信息網(wǎng)為不同類型災(zāi)害提供了決策信息支持,美國國家氣象局通過信息傳遞為部門聯(lián)動及應(yīng)急響應(yīng)提供決策支持,日本應(yīng)急管理信息系統(tǒng)在通信中斷或現(xiàn)場應(yīng)急時提供決策支持,德國緊急預(yù)防信息系統(tǒng)通過開放數(shù)據(jù)為政府與民間決策提供信息服務(wù),印度防災(zāi)減災(zāi)信息系統(tǒng)通過整合各個部門的數(shù)據(jù)為各級政府提供輔助決策支持。從上述案例發(fā)現(xiàn),應(yīng)急決策兼具常態(tài)與非常態(tài)特征,通過建立“全域覆蓋、分級匯聚、縱向聯(lián)通、統(tǒng)一管控”的數(shù)字平臺,有利于實(shí)現(xiàn)資源、信息與數(shù)據(jù)共享,促進(jìn)“全域覆蓋、全面融合、全程貫通”的應(yīng)急指揮決策系統(tǒng)的形成,推動了“經(jīng)驗(yàn)決策—機(jī)器決策—人機(jī)合智決策”模式轉(zhuǎn)變。
從“社會賦能”看,平臺使自發(fā)社會力量有序參與,促進(jìn)傳統(tǒng)應(yīng)急向社會共治應(yīng)急轉(zhuǎn)變。中國應(yīng)急信息網(wǎng)提供政府與社會互動平臺以引導(dǎo)社會參與,美國國家氣象局在線引導(dǎo)社會參與及在緊急狀態(tài)下為民眾提供通信保障,日本應(yīng)急管理信息系統(tǒng)組織志愿者、募集社會物資與協(xié)助各界救災(zāi),德國緊急預(yù)防信息系統(tǒng)為社會參與提供了開放平臺,印度通過數(shù)字平臺建設(shè)希望促進(jìn)社會參與??梢姅?shù)字平臺為整合社會力量提供了新工具,它使自發(fā)與松散的社會力量實(shí)現(xiàn)有序參與,也提升了民眾危機(jī)意識及自救互救能力。民眾也為應(yīng)急管理提供了巨量信息和行動支持。數(shù)字平臺有利于構(gòu)建社會預(yù)防、社會動員與社會響應(yīng)的應(yīng)急共治模式,促進(jìn)傳統(tǒng)政府應(yīng)急向現(xiàn)代共治應(yīng)急轉(zhuǎn)變。
從“周期賦能”看,數(shù)字平臺有利于精準(zhǔn)閉環(huán)管理形成,適應(yīng)現(xiàn)代應(yīng)急管理全鏈條發(fā)展要求。數(shù)字平臺需要在全生命過程得到均衡應(yīng)用,才能有效提高應(yīng)急管理能力。中國應(yīng)急信息網(wǎng)與印度防災(zāi)減災(zāi)信息系統(tǒng)將數(shù)字平臺應(yīng)用于應(yīng)急管理全生命過程,美國國家氣象局與日本災(zāi)害管理通信系統(tǒng)側(cè)重災(zāi)中應(yīng)急,德國緊急預(yù)防信息系統(tǒng)側(cè)重預(yù)防與響應(yīng)階段。上述案例表明,數(shù)字平臺有利于促進(jìn)實(shí)時與精準(zhǔn)的事前、事發(fā)、事中和事后的閉環(huán)管理流程的形成,它具有實(shí)時接入、全維感知、高效通訊與全程協(xié)同的特點(diǎn),適應(yīng)現(xiàn)代應(yīng)急管理“全要素、全過程、全鏈條”發(fā)展要求。由于受理念、技術(shù)與政策等因素制約,數(shù)字平臺多側(cè)重于應(yīng)急管理某一階段,其具體應(yīng)用還具有很大的提升空間。
應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅意味著應(yīng)急管理進(jìn)入新的發(fā)展階段,更在于許多國家積極利用這一平臺,不斷提升“數(shù)字應(yīng)急”能力,主動適應(yīng)數(shù)字時代發(fā)展的新形勢與新要求,這是案例比較的基本觀點(diǎn)。比較研究也初步印證了前文建構(gòu)的理論模型具有較好的適應(yīng)性與解釋力。
隨著世界范圍內(nèi)自然與人為災(zāi)害不斷發(fā)生,對應(yīng)急管理提出了越來越大的挑戰(zhàn),數(shù)字平臺提供了一種新工具而具有光明的應(yīng)用前景,已經(jīng)成為全球廣泛共識,但任何有效的應(yīng)急管理工具還必須考慮理念、行為與政策等多重挑戰(zhàn),才能有效推進(jìn)其在實(shí)踐中的應(yīng)用。
第一,就戰(zhàn)略而言,應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需從國家戰(zhàn)略高度重視數(shù)字平臺建設(shè)。雖然數(shù)字平臺具有顛覆傳統(tǒng)應(yīng)急管理的強(qiáng)大力量,但是政策因素仍然對平臺的應(yīng)用起到至關(guān)重要的作用。黨的二十大明確提出“以數(shù)字中國建設(shè)推進(jìn)中國式現(xiàn)代化”,數(shù)字平臺成為推動國家應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略支撐工具,管理者需要將平臺建設(shè)作為一種更高效的發(fā)展方向,積極推進(jìn)應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型,如建立“國家應(yīng)急管理數(shù)字平臺”等。本文還強(qiáng)調(diào)管理者應(yīng)當(dāng)研究數(shù)字平臺建設(shè)原則與規(guī)則,強(qiáng)化平臺建設(shè)的頂層統(tǒng)籌、規(guī)劃與設(shè)計(jì),制定科學(xué)性與操作性推進(jìn)方案,才能有效推進(jìn)應(yīng)急管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。
第二,就技術(shù)而言,數(shù)字技術(shù)是應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型與智能化升級的支撐工具。應(yīng)急管理發(fā)展難得的機(jī)遇就是利用新一代數(shù)字“硬核技術(shù)”在研判預(yù)警、監(jiān)測定位、仿真模擬與救援行動中的重要功能,數(shù)字技術(shù)還在持續(xù)不斷進(jìn)步中,它有利于打破體制、機(jī)制與法制藩籬,倒逼政府進(jìn)行相應(yīng)變革,破解傳統(tǒng)應(yīng)急管理在處理重大突發(fā)事件時難以克服的局限。為了滿足應(yīng)急管理數(shù)字化發(fā)展的戰(zhàn)略需求,政府需要深入推進(jìn)數(shù)字孿生平臺建設(shè)。例如,我國一些地方推行了“一鍵報警”數(shù)字平臺建設(shè),但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,數(shù)字技術(shù)應(yīng)用范圍與實(shí)踐效能還需要進(jìn)一步提高。政府應(yīng)下定決心進(jìn)行應(yīng)急管理技術(shù)變革,促進(jìn)應(yīng)急管理模式的重大轉(zhuǎn)變。
第三,就智慧而言,智慧應(yīng)急是測量數(shù)字平臺成效重要指標(biāo)及推動應(yīng)急流程再造。智慧技術(shù)與應(yīng)急管理業(yè)務(wù)不僅在數(shù)字平臺上實(shí)現(xiàn)融合,更重要的是為應(yīng)急預(yù)案、緊急救援與恢復(fù)重建提供新工具。數(shù)字平臺使用深度學(xué)習(xí)、機(jī)器學(xué)習(xí)、模式識別等智能技術(shù)分析與處理,為應(yīng)急管理提供輔助決策支持。本文無意強(qiáng)調(diào)數(shù)字智慧取代人類智慧,人類智慧仍然具有重要作用。智慧應(yīng)急通過程序化思維、標(biāo)準(zhǔn)化方式與數(shù)字化手段推動應(yīng)急管理流程再造,將分散在政府、市場與社會應(yīng)急資源進(jìn)行智能整合,有利于實(shí)現(xiàn)“全災(zāi)種、全周期、全過程”的智能管理,推動“傳統(tǒng)—數(shù)字—智慧” 應(yīng)急管理模式轉(zhuǎn)型。
第四,就整合而言,數(shù)字平臺有利于建立互聯(lián)互通與部門協(xié)同的應(yīng)急管理整合體系。應(yīng)急管理者需要充分利用國家數(shù)字化戰(zhàn)略發(fā)展契機(jī),將數(shù)字平臺建成集成網(wǎng)絡(luò)、信息、技術(shù)與系統(tǒng)等于一體的平臺,加快自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生與社會安全等信息整合,同時接入各類風(fēng)險點(diǎn)與應(yīng)急救援資源等信息。數(shù)字平臺還需要集成數(shù)據(jù)收集、整理、存儲與分析等技術(shù),打破部門之間的技術(shù)和信息壁壘;可將應(yīng)急指揮中心、現(xiàn)場指揮與一線救援有機(jī)整合,建立橫向聯(lián)動、上下協(xié)同與央地貫通的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的應(yīng)急指揮網(wǎng),實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理精準(zhǔn)治理與高效協(xié)同的目標(biāo),克服傳統(tǒng)應(yīng)急難以整合的困境。
第五,就共治而言,數(shù)字平臺具政府引領(lǐng)、社會協(xié)同與公眾參與的應(yīng)急共治特點(diǎn)。數(shù)字平臺由具有眾包、平效與群體智慧等功能的現(xiàn)代智慧技術(shù)構(gòu)成,有利于擺脫傳統(tǒng)應(yīng)急管理“政府中心主義”傾向。本文還強(qiáng)調(diào)數(shù)字平臺有利于實(shí)現(xiàn)社會應(yīng)急與基層治理深度融合,社區(qū)志愿者、外賣員、網(wǎng)約車、司機(jī)與快遞員等在地化群體,也可以納入應(yīng)急志愿者組織體系。政府部門、社會組織與社會群體通過數(shù)字平臺形成合力,有利于構(gòu)建全民準(zhǔn)備、全民動員、全民響應(yīng)與全民支持的應(yīng)急共治機(jī)制,即所謂“敏捷治理”機(jī)制的形成。
第六,就“陷阱”而言,數(shù)字平臺在發(fā)展過程中可能存在數(shù)字旋渦與區(qū)域不足等陷阱。數(shù)字平臺在發(fā)展過程中也可能產(chǎn)生一些“悖論性”陷阱。一是“數(shù)字漩渦”陷阱。數(shù)字平臺具有高效率與低成本互動特點(diǎn),意味著需要回應(yīng)的事項(xiàng)更多,在危機(jī)情況下任何一個微小信息通過平臺傳播很容易被放大,進(jìn)而導(dǎo)致大量不準(zhǔn)確信息產(chǎn)生。二是“平臺不利”陷阱。數(shù)字平臺可能導(dǎo)致不利的社會影響,例如社會排斥、數(shù)字鴻溝、社會偏見及低效的遠(yuǎn)程工作等。三是“共享協(xié)同”陷阱。數(shù)字平臺可能導(dǎo)致信息不能共享與業(yè)務(wù)不能協(xié)同等問題,許多平臺主要由相應(yīng)的行業(yè)部門規(guī)劃建設(shè),適用范圍和應(yīng)用需求多局限于本行業(yè),難以形成互通互聯(lián)的高效平臺。四是“技術(shù)不足”陷阱?,F(xiàn)有數(shù)字技術(shù)還存在許多不足,例如,在疫情防控中,定位追蹤、人臉識別與擴(kuò)散預(yù)警等數(shù)字技術(shù)水平還不高,許多技術(shù)仍停留在理念層面。五是“區(qū)域不足”陷阱。在一些農(nóng)村地區(qū),由于理念、技術(shù)、資金與習(xí)慣等因素,一部分群眾對于數(shù)字平臺不甚了解甚至出現(xiàn)抵制情形。