組織異化：對業(yè)委會偏離社區(qū)治理的一個解讀

文/陳鋒 李明令

在社區(qū)治理主體多元化的背景下，業(yè)委會作為新型社區(qū)自治組織，影響轉(zhuǎn)型時期社區(qū)治理的改革方向，關(guān)系著多元主體如何共治，治理效能如何提升的問題。但在基層實踐中，發(fā)現(xiàn)大量的業(yè)委會難以有效正常運轉(zhuǎn)并維護廣大業(yè)主的權(quán)益。那么，業(yè)委會何以偏離治理初衷發(fā)生異化？業(yè)委會的異化問題的生成機制是什么？研究業(yè)委會的治理轉(zhuǎn)向，不能回避對組織的反身性考察。多數(shù)學者把業(yè)委會定性為社區(qū)中的自治組織（或社區(qū)自組織），在研究前預設業(yè)委會角色的正面性。但鮮有學者跳出業(yè)委會的預想類型去反思其組織形象，對其在實踐中的角色與性質(zhì)問題有所忽視。雖有研究碎片化地指出業(yè)委會在社區(qū)中的異化亂象，但未能橫向擴展相關(guān)的類型學研究，也沒有縱向深挖其背后的發(fā)生機制。根據(jù)實地調(diào)研，本文呈現(xiàn)并審視業(yè)委會本身的性質(zhì)及形象，系統(tǒng)關(guān)注其在社區(qū)治理中的異化樣態(tài)，并基于結(jié)構(gòu)—制度性的視角挖掘其背后的發(fā)生機制。

業(yè)委會異化的類型學分析

組織異化是一種背離組織成立初衷、偏離治理方向，甚至侵害公共利益的狀態(tài)。根據(jù)業(yè)委會異化特征的不同，將實地調(diào)研中收集到的業(yè)委會異化案例歸納為四種類型，分別是：虛置型、業(yè)余型、牟利型和受制型。

（一）虛置型業(yè)委會

虛置型業(yè)委會的特點是有名無實，即雖有組織框架，但是功能虛置，沒有實質(zhì)權(quán)利，成立以后不發(fā)揮作用。這一形同虛設的業(yè)委會雖然不會給小區(qū)帶來直接的消極影響，但物業(yè)管理的情況并無改觀，業(yè)主共有權(quán)益的管理權(quán)仍然不屬于業(yè)委會。因而，虛置與沒成立并無本質(zhì)差別，虛置型業(yè)委會的能動性和公益性均呈現(xiàn)出高度不足的狀態(tài)，但這種不足并非說它過分受制或謀私，而是因為它缺乏組織行動者的主體性，也便失去了展示能動性和公益性的機會，而“失去”便是高度不足的一種極致化表現(xiàn)。根據(jù)虛置原因的不同，該類型可細分為三種：其一，業(yè)委會由政府主導成立而非業(yè)主自覺組建，選舉走形式，委員僅是掛名；其二，社區(qū)主動組建業(yè)委會，但委員由居委會和社區(qū)黨組織的成員兼任，業(yè)委會名實分離；其三，業(yè)委會委員瀆職，沒有干事的意愿和動力。

（二）業(yè)余型業(yè)委會

業(yè)余型業(yè)委會的特點是專業(yè)性不足。當委員們的能力配置無法支撐起組織的角色期望，就會“讓人覺得有些業(yè)余”。這類業(yè)委會的出發(fā)點未必不好，卻因為“業(yè)余”而生發(fā)的合理性欠缺、深度性不足，給人留下無理取鬧的印象，甚至影響到正常社區(qū)秩序。這類業(yè)委會確實處理過物業(yè)管理中的一些事務，存在一定的主體性，但專業(yè)性的欠缺影響其作用發(fā)揮的成效，表現(xiàn)出低度的能動性不足。此外，即便這種業(yè)委會可能造成小區(qū)秩序混亂，但沒有表現(xiàn)出明顯的私利性，故體現(xiàn)為低度的公益性不足。這類業(yè)委會的“業(yè)余”主要表現(xiàn)在：其一，權(quán)益意識不夠，自治能力較低，把工作焦點定位在對付物業(yè)公司而非維護業(yè)主共有產(chǎn)權(quán)，“天天想著和物業(yè)打架”；其二，法律知識缺乏，做事僭越程序或走形式，與業(yè)主們溝通不夠，甚至誤導業(yè)主；其三，不尊重市場規(guī)律，不顧物業(yè)服務質(zhì)量的高低，一上臺就要求降低物業(yè)費或驅(qū)離現(xiàn)有物業(yè)。由于在服務、程序和常識等層面上接連表現(xiàn)出非專業(yè)性，所以治理能力有所不足，在作風上經(jīng)常偏離社區(qū)自組織的應有之義。

（三）牟利型業(yè)委會

與前述兩類因功能發(fā)揮問題而導致的異化不同，牟利型業(yè)委會作為公共性組織的一種腐化形象，在一定程度上消弭業(yè)主自治團體的公益性，表現(xiàn)出高度的私利性，反映了業(yè)委會從公共組織淪為私利團體的異化事實。由于深諳謀私的技巧，直接把組織當成謀利工具，故而牟利型業(yè)委會具備一定的能動性。這不僅混淆私人利益與公共利益的邊界，還嚴重擾亂到社區(qū)治理的正常秩序，使之難以和其余社區(qū)主體和諧共治，對組織聲譽造成的影響較為惡劣。由于業(yè)主的共有產(chǎn)權(quán)涉及重大的資產(chǎn)事務，巨額利益的誘惑性尤其考驗組織成員的自律性，一旦他們把業(yè)委會界定為利益的謀取工具而非管理機構(gòu)，便會通過多種方式謀利。這些方式包括（但不限于）以下幾種：（1）借故趕走原有物業(yè)，成立公司管理小區(qū)物業(yè)或安排給熟人企業(yè)，伺機謀利；（2）業(yè)委會主任在組織中安插自己人，收買或者拉攏其他委員及業(yè)主，變業(yè)委會為私人組織，自管并違規(guī)使用公共維修基金，侵吞小區(qū)的公共收益；（3）被物業(yè)企業(yè)收買，或者勾結(jié)物業(yè)企業(yè)，和他們一起侵犯業(yè)主利益；（4）在小區(qū)其他工程項目的招投標過程中串通外來公司，從中漁利?？偟膩碚f，憑借置換物業(yè)、變更人事、收買串通等手段，制造出操作空間和謀利時間，以使庇護關(guān)系得以靈活運作，通過投機性的實踐獲取私利。

（四）受制型業(yè)委會

有的業(yè)委會由于受到內(nèi)外部條件的制約，能動性高度受限，組織功能難以正常實現(xiàn)，本文稱之為受制型業(yè)委會，屬于被動型的組織異化。雖然難以順利運作，但懷有干事創(chuàng)業(yè)的想法，表現(xiàn)出一定的公益性，不同于虛置型業(yè)委會的形式性；即使能做的事情不多，仍會有成員理智地學習法律法規(guī)，了解產(chǎn)權(quán)知識，并試圖改變現(xiàn)狀，也不同于業(yè)余型業(yè)委會的非專業(yè)性；由于組織四處受到制約，也不容易發(fā)展為牟利型業(yè)委會。根據(jù)制約類型的不同，可劃分為四種：（1）受屬地政府掣肘，許多組織事務得不到合法性支持；（2）受物業(yè)企業(yè)或開發(fā)商鉗制，在物業(yè)問題上缺乏話語權(quán)；（3）受內(nèi)部資源不足的限制，難以有效地開展工作；（4）受組織內(nèi)斗的妨礙，缺乏得以和諧運作的時機。這類業(yè)委會受到的外部制約主要來自政府和物業(yè)企業(yè)。至于內(nèi)部制約，則主要源自客觀條件不足與派系分化。

業(yè)委會何以異化：基于結(jié)構(gòu)—制度分析的視角

基于上文的類型分析，把業(yè)委會視為超個人的行動主體（supra-individual actor），探討組織異化現(xiàn)象的背后所反映出的關(guān)系結(jié)構(gòu)和制度關(guān)系，嘗試指出業(yè)委會在既有關(guān)系格局和制度背景中的角色困境。

（一）社區(qū)原子化與組織脫嵌的高發(fā)

城市商品房社區(qū)是由不同籍貫、職業(yè)和興趣的成員構(gòu)成的陌生人社會，居民之間缺乏社區(qū)記憶和社區(qū)歸屬感，鄰里的日?；恿饔跍\層，人際感情淡漠；業(yè)主之間的公德水平差距較大，雖然生活在同一社區(qū)空間中，但搭便車行為較為盛行，有公德心的人只占極小部分，表現(xiàn)為一種缺乏共同體精神的社區(qū)心理結(jié)構(gòu)。居民結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性與群體心理的烏合性，共同導致社區(qū)結(jié)構(gòu)的非合作性特征，形成了缺乏人際互動的原子化社區(qū)。

商品房小區(qū)雖然是以共有財產(chǎn)為紐帶的利益共同體，卻缺乏切實的情感聯(lián)系，且中青年業(yè)主（多屬于中產(chǎn)階層）對政府和居委會仍存有依賴心理，很少加入社區(qū)的日?；顒樱鼉A向把閑暇全部消耗在私人事務上，而不愿將部分精力分配給公共事務。而這種低度的社區(qū)參與則會削弱組織的能動性，使業(yè)委會的群眾基礎(chǔ)較為松散，增加業(yè)委會開展工作的難度。缺乏法定委托人的支持和認可，這一事實將強化業(yè)委會在其關(guān)系系統(tǒng)中的被動性。因之導致業(yè)委會在社區(qū)中的離間感，也增大了業(yè)委會嵌入社區(qū)的難度。在實際運行中，取得廣大原子式業(yè)主的支持需要業(yè)委會耗費大量成本，這種可預見的高代價便構(gòu)成一種“推力”，使得業(yè)委會難融入，甚至不主動融入社區(qū)。以至于有些業(yè)委會在成立之后，便逐步脫嵌于社區(qū)結(jié)構(gòu)和業(yè)主群體。

（二）制度懸浮與組織自利的滋長

制度既包括以國家名義制定并支持國家各級部門的代理人行使其職能的正式制度，比如政治制度和法律制度；也包括各主體依法自主探索的制度設計或成文式規(guī)則，比如業(yè)主代表大會制度、《社區(qū)管理規(guī)約》和《業(yè)主大會議事規(guī)則》等。兩者均可以成為組織行動者的規(guī)范性活動腳本。在實踐中，業(yè)委會在制度場域中同樣面臨著運行困境，制度并不能保證系統(tǒng)內(nèi)各主體擺準自身位置。由于制度本身“設計不當”或者“供給不足”，業(yè)委會在發(fā)揮作用的時候遇到諸多瓶頸，呈現(xiàn)懸浮狀態(tài)。

商品房社區(qū)中的結(jié)構(gòu)性問題增加了制度實踐的難度，或者說，規(guī)范的落實受到社區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的制約。比如《物業(yè)管理條例》規(guī)定，若要籌集和使用專項維修資金，改建、重建建筑物及其附屬設施，則應當在業(yè)主大會上經(jīng)專有部分占建筑物總面積2/3以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)2/3以上的業(yè)主同意。這是立法設計中基于定量視角保證“民主”的眾多例子中的一個。這一規(guī)定的初衷顯然是為了維護業(yè)主利益，推動大部分業(yè)主參與，故以多數(shù)民主的形式防止少數(shù)人的獨斷。但在實際操作中，多數(shù)業(yè)主仍不主動參與，業(yè)主大會的組織難度頗高，人數(shù)上總難以符合要求，這一規(guī)定并未如期提高業(yè)主的社區(qū)參與度。若要依法遵照程序，順利通過決議的可能性很低，許多小區(qū)問題也因此懸而未決?？梢娺@樣的制度設計不符合客觀實際，脫離既定的社區(qū)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，缺乏合理的可操作性。制度“供給不足”意味著制度規(guī)則的缺漏容易引起部分行動的失范與無序，體現(xiàn)了制度與行動的不合，加劇行動者“能動性不足”的狀態(tài)。有關(guān)業(yè)主自治組織之制度供給不足主要表現(xiàn)于：其一，監(jiān)督機制不健全，雖然法規(guī)里有規(guī)定，業(yè)主享有監(jiān)督業(yè)委會工作的權(quán)利，業(yè)委會要接受屬地政府部門和居委會的監(jiān)督；其二，法律身份限制與組織權(quán)利存在張力；其三，沒有配套相關(guān)的培訓制度；其四，缺乏應急性指導意見。

制度性困境凸顯了當下業(yè)主自治組織的局限性，其所反映的市民原子化狀況和監(jiān)督缺位現(xiàn)象恰恰為業(yè)主利益的侵害者制造出謀利的空間，并方便他們塑造出契合自身謀利的機會結(jié)構(gòu)，致使私利性取向壓過公益性動機。一方面，由于業(yè)委會的群眾基礎(chǔ)薄弱、法律地位不明，導致組織的資源動員能力和社會支持力量相對弱小。另一方面，業(yè)主參與和監(jiān)督效力的雙重不足反而提高了業(yè)委會違規(guī)的可能性。

（三）行政干預與組織自決的缺位

業(yè)委會作為業(yè)主自治組織，代表業(yè)主群體自主管理小區(qū)內(nèi)的物業(yè)事務，但法律規(guī)章也給政府干預提供了合法性支撐。雖然規(guī)定指出政府要對業(yè)委會“協(xié)助、指導、監(jiān)督”，但實踐中經(jīng)常與“干涉”相互混淆。兩種行為的性質(zhì)相差較大，但是概念邊界模糊，難以在實際中辨清，且法規(guī)里也沒有明晰這一區(qū)分。這便給予行政部門較大的權(quán)力伸縮性。換言之，假使一些地方政府和居委會在廣義的概念范圍內(nèi)運用“指導”，在重要關(guān)頭有意插手或阻撓業(yè)委會的工作，業(yè)委會也難以指認他們是在“無理干涉”而不是“合法指導”。有的地方政府便把對自治組織的“指導和監(jiān)督”發(fā)展成強有力的行政干預，委托居委會全程介入。

在與物業(yè)企業(yè)的關(guān)系格局中，業(yè)委會處于弱勢而相對受制，加上政府和居委會的介入，進一步突顯了業(yè)委會在組織場域中的被動地位。由于每個主體皆有自身的利益考慮，都在試圖營造有助于自身的利益格局，對于利益的這種獨占傾向也將增加關(guān)系的協(xié)調(diào)難度，進而強化整個結(jié)構(gòu)性困境，造成組織自決的缺位。

綜上，業(yè)委會面臨從特定社區(qū)延伸至組織場域的多層運行困境：在社區(qū)層面，業(yè)主的原子化狀況誘使業(yè)委會脫嵌于社區(qū)基礎(chǔ)；在制度層面，既有規(guī)章的懸浮擴大了組織自利的空間；在場域?qū)用妫涡灾黧w的介入排擠掉組織自決的權(quán)利。

結(jié)論與討論

業(yè)委會被視為當前社區(qū)治理的重要參與主體，卻常常在實踐中發(fā)生異化，體現(xiàn)為組織能動性與公益性的雙重不足。根據(jù)異化的表現(xiàn)特征，本文將異化的業(yè)委會歸納為四種類型：虛置型、業(yè)余型、牟利型和受制型。究其異化的一般性原因，主要在于業(yè)委會在社區(qū)與場域、結(jié)構(gòu)和制度中的多重困境。由于商品房社區(qū)的原子化，居民的異質(zhì)性與心理上的烏合性無益于業(yè)委會的正常運轉(zhuǎn)，使業(yè)委會的運轉(zhuǎn)缺乏群眾基礎(chǔ)。而在業(yè)委會背后的兩個制度性困境——“設計不當”與“供給不足”——則變相地制造出利己主義生長的空間，使強勢的物業(yè)公司與牟利的業(yè)委會得以乘機謀取不正當利益。此外，因為管理部門的行政干預，業(yè)委會在關(guān)系系統(tǒng)中更加難以自主決定其組織活動，在場域中的關(guān)系格局里較為被動。

本文嘗試回答業(yè)委會為何在實踐中會走向異化，并非要質(zhì)疑業(yè)委會的組織功能，也不會悲觀地看待業(yè)委會的本土命運，而是想通過業(yè)委會來探討多元主體共治的結(jié)構(gòu)與制度基礎(chǔ)，并試圖說明：要想徹底解決業(yè)委會面臨的現(xiàn)實問題，就必須基于結(jié)構(gòu)和制度的角度思考改良措施，方能營造業(yè)委會乃至社區(qū)自組織運作的良好環(huán)境，保障其健康發(fā)展。這涉及社區(qū)治理主體規(guī)范化建設的路徑問題。

其一，發(fā)揮政府的指導和監(jiān)督作用。在強調(diào)政府的元治理（meta-governance）作用的同時，應重點關(guān)注政府應如何通過規(guī)則、組織知識、制度策略與其他政治策略來促進和引導治理系統(tǒng)中的社會組織。在一個自組織涌現(xiàn)的民主社會中，政府若能對自組織進行適度的程序性監(jiān)督（procedural monitoring），將更有助于其發(fā)揮治理成效，幫助社區(qū)中的自組織走向正規(guī)化，促進社區(qū)多元主體依法共治。其二，激發(fā)社區(qū)的主體性作用，包括制度創(chuàng)新、業(yè)主參與和社區(qū)積極分子的動員。基于調(diào)研發(fā)現(xiàn)和既有研究中見到的小區(qū)善治案例，部分業(yè)委會的成功可歸因于三個充分不必要條件。（1）制度建設：落實小區(qū)議事規(guī)則或管理規(guī)約，增設業(yè)主監(jiān)事會等機構(gòu)以加強對業(yè)委會的監(jiān)督；（2）業(yè)主參與：業(yè)主們?yōu)樾^(qū)管理群策群力，支持和擁護業(yè)委會的工作；（3）組織精英或積極分子：作為關(guān)鍵群體，積極分子能夠促進業(yè)主合作、承擔部分成本、進行示范與動員、制定相關(guān)決策，帶領(lǐng)維護共有權(quán)益，致力于培養(yǎng)居民的實踐理性而非助長他們的工具理性。