城投企業(yè)財務(wù)集中管控體系的構(gòu)建

張婷婷

近年來，國家出臺了一系列政策法規(guī)約束地方政府及其融資平臺債務(wù)規(guī)模擴張。城投企業(yè)的平臺屬性逐漸弱化，加大了改革力度，逐步適應(yīng)市場化競爭。在堅持防范債務(wù)風(fēng)險的同時，以產(chǎn)業(yè)鏈延伸為手段，向集項目建設(shè)、融資、新能源、公共物業(yè)、股權(quán)投資等多元化集團轉(zhuǎn)型發(fā)展。為助推城投企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，構(gòu)建財務(wù)集中管控體系尤為重要。

一、構(gòu)建城投企業(yè)財務(wù)集中管控體系

（一）財務(wù)集中管控戰(zhàn)略定位與目標

財務(wù)集中戰(zhàn)略定位應(yīng)與企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展一致，對于城投企業(yè)來說，主要是防范債務(wù)風(fēng)險的同時為助力市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展提供財務(wù)服務(wù)與支持。

城投企業(yè)財務(wù)集中管控的主要目標，是通過財務(wù)集中對集團總部及其控股成員企業(yè)的各項經(jīng)濟活動進行有效的管控，以達到融資能力改善、財務(wù)風(fēng)險與成本有效控制、財務(wù)職能轉(zhuǎn)型，發(fā)揮協(xié)同效益和實現(xiàn)整體利益，推動集團公司的可持續(xù)健康發(fā)展。圍繞戰(zhàn)略定位與目標，財務(wù)管控體系主要從財務(wù)集中管控組織形式、運營保障、管理內(nèi)容等方面構(gòu)建，具體見圖1。

（二）財務(wù)集中管控組織與人員

1.財務(wù)機構(gòu)

城投企業(yè)建立集團層面財務(wù)，集中管理集團本部及控股成員企業(yè)財務(wù)。將集團本部及控股成員企業(yè)的資金管理、財務(wù)管理、會計核算、信息披露、財務(wù)監(jiān)督等相關(guān)業(yè)務(wù)，由集團財務(wù)部統(tǒng)一集中管理。通過集團財務(wù)部為集團及各控股成員企業(yè)，提供標準化、流程化、高效率的服務(wù)，控股成員企業(yè)不再設(shè)置財務(wù)部。

2.人員管理

城投企業(yè)財務(wù)人員實行集中辦公制，由集團公司財務(wù)部、控股成員企業(yè)原財務(wù)人員及其他符合條件人員組成。統(tǒng)一納入到集團財務(wù)部管理后，人員的檔案、職稱評聘、職務(wù)晉升、薪酬待遇、獎懲等按集團人事管理的相關(guān)制度和規(guī)定執(zhí)行。集團財務(wù)部根據(jù)集團內(nèi)業(yè)務(wù)板塊、工作范圍、內(nèi)容和性質(zhì)對崗位統(tǒng)一配置，改進財務(wù)崗位形式并編制崗位說明書。為合理控制人員成本和提高工作效率，在遵循崗位不相容的基礎(chǔ)上，根據(jù)各控股成員企業(yè)的行業(yè)性質(zhì)和城投企業(yè)集團運營模式，實行工作組任職和主體間交叉任職，即相關(guān)人員管理多家財務(wù)工作的同時，在配置的核算工作組、融資工作組、決算工作組、預(yù)算工作組等工作組中同時擔(dān)任組長或成員。

（三）財務(wù)集中管控運營保障

1.制度體系保障

制度體系建設(shè)是城投企業(yè)實施財務(wù)集中管控的基本保障。一方面，實施集中管控之初，收集并重新整合成員企業(yè)各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)、財務(wù)信息數(shù)據(jù)、內(nèi)部控制關(guān)鍵控制點，對會計制度、核算管理、資金管理、預(yù)算與決算管理等統(tǒng)一要求，制定適用于整個集團的一套標準化財務(wù)制度體系。在不違背集團整體財務(wù)管理體系的前提下，控股成員企業(yè)可根據(jù)行業(yè)性質(zhì)和生產(chǎn)經(jīng)營特點制定實施細則。另一方面，根據(jù)財務(wù)制度體系，細化各項財務(wù)業(yè)務(wù)操作規(guī)范和標準流程，制定適合城投企業(yè)整個集團內(nèi)財務(wù)業(yè)務(wù)操作手冊，以標準化財務(wù)服務(wù)多元化業(yè)務(wù)，提高財務(wù)集中管控效果，同時根據(jù)具體業(yè)務(wù)性質(zhì)不斷優(yōu)化改進。

2.信息技術(shù)保障

信息化建設(shè)水平是實施財務(wù)集中管控的重要支撐。通過整合、建立具有集中性、功能完善性的集團企業(yè)統(tǒng)一OA平臺，建立集團內(nèi)資產(chǎn)租賃、建設(shè)項目、投資管理、貸款資金償付等收支業(yè)務(wù)，與財務(wù)管理系統(tǒng)平臺打通接口，實現(xiàn)財務(wù)管理信息一體化，優(yōu)化財務(wù)資源配置。不同核算主體財務(wù)人員可在線上開展對下屬成員單位的業(yè)務(wù)審核、賬務(wù)處理、信息收集等日常財務(wù)工作。

3.專業(yè)能力保障

構(gòu)建城投企業(yè)財務(wù)集中管控體系過程中，財務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)能力是核心保障之一。財務(wù)人員在遵守基本職業(yè)道德基礎(chǔ)上，要與集團戰(zhàn)略目標相匹配。在聘用財務(wù)人員時，對于原控股成員企業(yè)財務(wù)人員實行競聘上崗制，保證財務(wù)集中管理人員具備更專業(yè)的財務(wù)知識和良好的職業(yè)道德素養(yǎng)，對于新招聘財務(wù)人員除要求具備本科以上學(xué)歷、中級以上會計職稱外，還應(yīng)對其綜合素質(zhì)進行考核。通過人員入職篩選，建立一支專業(yè)財務(wù)團隊。同時，推進人才培養(yǎng)，加強財務(wù)培訓(xùn)，逐步形成梯隊管理，為城投企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供人才和技能保障。

（四）財務(wù)集中管控內(nèi)容

1.預(yù)算管控集中化

預(yù)算是實現(xiàn)城投企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展計劃的數(shù)字化、明細化表達，預(yù)算管理作為城投企業(yè)實現(xiàn)戰(zhàn)略目標重要的一項計劃和控制行為，始終貫穿于集團及控股成員企業(yè)的經(jīng)營管理中。預(yù)算作為最初的事前管理，是實現(xiàn)財務(wù)集中管控的重要內(nèi)容之一。為實現(xiàn)集團及控股成員企業(yè)整體利益，明確各企業(yè)的責(zé)權(quán)利，集團公司成立預(yù)算管理委員會，由職能處室及全體成員企業(yè)組成，負責(zé)預(yù)算的編制、執(zhí)行、分析、報告、考核等工作。

2.資金管控集中化

根據(jù)集團內(nèi)所有資金需求計劃，由集團公司統(tǒng)一進行融資，拓寬融資渠道、探索融資方式，保持集團整體債務(wù)規(guī)模、控制資產(chǎn)負債率，嚴控資金風(fēng)險；對原有賬戶進行梳理，減少冗沉賬戶，定期檢查、清理銀行賬戶的開立及使用情況，建立一套滿足現(xiàn)有需求的賬戶管理體系和規(guī)模，除貸款專戶外，嚴格控制新設(shè)賬戶，開戶申請統(tǒng)一由集團公司進行審批；為防范債務(wù)風(fēng)險，由集團公司財務(wù)與融資部門做好還款計劃和實際還款時間對接，統(tǒng)一進行貸款本息的償付；除貸款本息外，成員企業(yè)賬戶留有基本運營資金，若出現(xiàn)資金短缺的情況，按集團內(nèi)部統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)籌配置。根據(jù)需要簽訂內(nèi)部借款合同，實行有償借款，發(fā)揮資金最大效益的同時，提升成員企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型動力。

3.核算管控集中化

財務(wù)核算不僅僅是簡單的記賬和報表輸出，更重要的是做好財務(wù)融資數(shù)據(jù)的解釋分析、上級機構(gòu)各項財務(wù)數(shù)據(jù)分析及上報工作、債務(wù)化解配合工作等。首先，從統(tǒng)一會計政策入手，建立集團內(nèi)統(tǒng)一科目體系、記賬處理口徑、財務(wù)報表格式與輸出口徑，確保基本財務(wù)數(shù)據(jù)輸出的準確性。因行業(yè)不同增加的個性化設(shè)計，需由集團財務(wù)核算主管進行審核；其次，建立規(guī)范財務(wù)融資數(shù)據(jù)填報和解釋工作，土地整理業(yè)務(wù)、工程代建業(yè)務(wù)、政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)、市場化業(yè)務(wù)等分業(yè)務(wù)板塊由專人負責(zé)填報和解釋，確保數(shù)據(jù)的準確性及合理性。財務(wù)報表的合并工作由專人進行初步合并，并交審計機構(gòu)復(fù)核后方可報出；最后，結(jié)合各成員企業(yè)行業(yè)范圍及集團內(nèi)部資源，從集團整體利益出發(fā)，做好稅收統(tǒng)一籌劃工作。

4.財務(wù)內(nèi)控集中化

圍繞財務(wù)的事前預(yù)測、事中控制、事后反應(yīng)，嚴格按財務(wù)內(nèi)部控制制度，做好各項資金支出票據(jù)及憑證合規(guī)性審核、建立定期自查與互查相結(jié)合的核算稽核機制、數(shù)據(jù)報送前的審核機制、定期對財務(wù)指標數(shù)據(jù)進行分析與評價等，多方防止出現(xiàn)財務(wù)漏洞；集團財務(wù)部通過集中處理內(nèi)部審計、收支審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、債務(wù)審計等各項審計提出的問題，提出有效建議和整改方案，并結(jié)合集團戰(zhàn)略發(fā)展，不斷優(yōu)化、細化財務(wù)工作的各個環(huán)節(jié)及風(fēng)險點，建立符合企業(yè)發(fā)展的風(fēng)險防范體系。

二、構(gòu)建財務(wù)集中管控體系的優(yōu)勢與弊端

（一）資金合理配置，防范財務(wù)風(fēng)險

根據(jù)城投企業(yè)戰(zhàn)略目標，通過實施財務(wù)集中管控，科學(xué)融資。根據(jù)資金的性質(zhì)與使用管理要求，規(guī)范各類資金的申請、承接與使用手續(xù)，發(fā)揮財務(wù)統(tǒng)籌作用，實現(xiàn)融資資金合理投放，資金需求預(yù)測準確，資金調(diào)度精準、高效，確保不出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險。

（二）資源有效利用，助推市場轉(zhuǎn)型

財務(wù)集中管控的實施，有利于資產(chǎn)、負債、權(quán)益數(shù)字化管理集中。針對城投企業(yè)公益性資產(chǎn)占比大、資產(chǎn)管理混亂、收益率低的問題，對合并范圍內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)進行分類，分為自有固定資產(chǎn)、對外租賃的投資性房地產(chǎn)、股權(quán)資產(chǎn)等類別。梳理資產(chǎn)價值、使用（投資）方、收入及成本（投資）情況，利用財務(wù)資源集中，區(qū)分資產(chǎn)邊界，規(guī)范資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)及運營管理。通過整合有效資產(chǎn)資源，盤活有效資產(chǎn)，形成資產(chǎn)合力，深化改革，助推城投企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型。

（三）業(yè)財銜接不夠，工作效率不高

財務(wù)集中管控不僅僅是財務(wù)管理的一種模式，而是涉及各部門及各層級成員企業(yè)。在財務(wù)處理方面，各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)處理集中在集團財務(wù)部門，導(dǎo)致財務(wù)與各層級成員企業(yè)間的業(yè)務(wù)交流欠缺，往往在資金支付環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)的不合理性或者規(guī)范性欠缺，導(dǎo)致返工或者業(yè)務(wù)補救，影響工作或者項目的推進進度。

三、構(gòu)建城投企業(yè)財務(wù)集中管控體系的建議

（一）財務(wù)集權(quán)與分權(quán)適度結(jié)合

在構(gòu)建財務(wù)集中管控體系時，結(jié)合成員企業(yè)的行業(yè)性質(zhì)、市場化轉(zhuǎn)型進度等因素，建立集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的機制。對于功能定位偏公益性的成員單位，以保障民生、提供服務(wù)為主要目標，與原城投屬性基本一致的，應(yīng)嚴格執(zhí)行財務(wù)集中管控，財務(wù)決策與管理權(quán)集中于集團公司。對于以營利為主要目標，充分市場化經(jīng)營的成員企業(yè)，需及時對瞬息萬變的市場做出反應(yīng)，因此需要一定的決策和自主經(jīng)營權(quán)，所以可適當(dāng)下發(fā)部分經(jīng)營決策權(quán)，重大事項上報集團。對于財務(wù)管理權(quán)通過建立區(qū)域或者專業(yè)財務(wù)共享中心的形式，將某一類或某一區(qū)域類業(yè)務(wù)，如建筑業(yè)務(wù)、商貿(mào)業(yè)務(wù)等，集中在集團公司下設(shè)的財務(wù)共享中心處理，提高財務(wù)處理與經(jīng)營效率。對于更注重投資收益或者社會效益的部分參股公司，可通過外派集團財務(wù)人員擔(dān)任企業(yè)監(jiān)事的形式，實現(xiàn)對其相關(guān)經(jīng)濟決策的監(jiān)督，保證國有資產(chǎn)增值保值。

（二）企業(yè)業(yè)務(wù)與財務(wù)緊密融合

首先，統(tǒng)一財務(wù)組織機構(gòu)人員思維，貫徹業(yè)財融合的理念，通過成立財務(wù)業(yè)務(wù)支持小組，加強財務(wù)及業(yè)務(wù)培訓(xùn)及分享，深入業(yè)務(wù)，廣泛收集財務(wù)信息及非財務(wù)信息，分析每一筆業(yè)務(wù)決策及過程的財務(wù)影響。其次，建立財務(wù)業(yè)務(wù)管理融合機制，定期組織業(yè)務(wù)支持專項管理會議，建立雙向反饋，參與業(yè)務(wù)線的合同評審、授信管理、業(yè)務(wù)經(jīng)營目標制定等，提出專業(yè)解決方案。同時建立財務(wù)內(nèi)控質(zhì)量的監(jiān)控指標，例行跟蹤測評，持續(xù)進行優(yōu)化。最后，建立良好的溝通協(xié)調(diào)機制，從全面性、專業(yè)性的角度，處理業(yè)務(wù)與財務(wù)之間產(chǎn)生的沖突，最大化實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。

（三）全過程信息化管理，推動實現(xiàn)智慧財務(wù)

大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷賦能，多數(shù)城投企業(yè)已經(jīng)基本實現(xiàn)了從傳統(tǒng)財務(wù)處理模式到“信息化+財務(wù)共享”的建設(shè)，即通過流程再造，實現(xiàn)財務(wù)資源標準統(tǒng)一、資源釋放。通過智能技術(shù)應(yīng)用和移動辦公互聯(lián)互通，實現(xiàn)財務(wù)信息共享。隨著“大智移云”時代的到來，對財務(wù)價值創(chuàng)造提出全新挑戰(zhàn)，“信息化+財務(wù)共享”已經(jīng)滿足不了數(shù)字化未來的要求。城投企業(yè)應(yīng)緊跟時代，利用智能技術(shù)和數(shù)據(jù)科學(xué)，逐步實現(xiàn)“智能化+業(yè)財融合”“數(shù)字化+決策支持”的智慧財務(wù)體系。通過建立業(yè)務(wù)、財務(wù)、決策三層模型，實現(xiàn)財務(wù)事前、財務(wù)事中、財務(wù)事后及財務(wù)管理的數(shù)字運營精細化管理（見圖2），達到流程數(shù)智化、管理可視化、財務(wù)智慧化，迎接財務(wù)數(shù)字化的變革，制勝城投企業(yè)的數(shù)字化未來。

結(jié)語：

無論是從國有資產(chǎn)監(jiān)督管理還是防范債務(wù)風(fēng)險及市場化轉(zhuǎn)型考慮，城投企業(yè)對財務(wù)進行集中管控都是必要的。建立系統(tǒng)化財務(wù)管控，有利于發(fā)揮資源優(yōu)勢，實現(xiàn)集團利益最大化。