建設韌性城市：應對極端氣候的重要策略

【關鍵詞】城市韌性 極端氣候策略安全風險 應急保障

【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

全球氣候變化是當今世界面臨的最大挑戰(zhàn)之一。近期，墨西哥、西班牙、日本、北非等全球多地都頻繁創(chuàng)下高溫紀錄。中國也被高溫籠罩。世界氣象組織（WMO）當?shù)貢r間2023年7月4日發(fā)布報告確認，熱帶太平洋地區(qū)7年來首次形成厄爾尼諾條件，預計今后全球大部分地區(qū)氣溫將進一步升高，在2023至2027年這五年內至少有一年會打破2016年創(chuàng)下的高溫紀錄，概率達到98%。隨著全球氣候變暖，各種極端天氣的出現(xiàn)頻率呈現(xiàn)出增多增強的趨勢。我國人口規(guī)模巨大，很多大中型城市人口密集，是全球氣候變化的敏感區(qū)和影響顯著區(qū)之一，極端天氣災害對城市安全和經(jīng)濟發(fā)展構成嚴峻挑戰(zhàn)，可以說是對城市安全運行機制和能力的大考。如何提升城市韌性，提高應對極端天氣的能力和水平，成為社會和學界關注的重要議題。本文在系統(tǒng)梳理極端天氣類型的基礎上，分析了極端天氣對城市安全發(fā)展帶來的系統(tǒng)性風險挑戰(zhàn)，最后提出了建設韌性城市、提高應對極端天氣能力的思路和舉措。

世界范圍內極端天氣的主要類型及案例回顧

人類和生物界作為自然的產(chǎn)物，其生存發(fā)展都與氣候密切相關。氣候是指一個地區(qū)大氣的多年平均狀況，包括氣溫、降水、植被等，具有一定的穩(wěn)定性。根據(jù)世界氣象組織（WMO）的規(guī)定，一個標準氣候計算時間為30年。而在一個標準氣候計算時間內，氣溫、降水等氣候指標超出或跌出平均狀況而頻頻出現(xiàn)極端值的時候，就會出現(xiàn)過熱、過冷、過濕、過干等極端氣候情形。而在全球氣候變暖、人類活動影響等綜合作用下，極端氣候將導致局部或較大范圍地區(qū)出現(xiàn)短時極端高溫、極端寒冷、瞬時特大暴雨、極度干旱、特大颶風等各種罕見、異?；蚍闯Ｐ缘奶鞖馐录纱藢е職庀?、水文、地質和生態(tài)系統(tǒng)等各個方面偏離正常軌道。世界經(jīng)濟論壇《全球風險報告（2021年）》將極端天氣定義為與地球大氣環(huán)境有關的、短時間內出現(xiàn)的異常、突發(fā)性的極端氣候事件。據(jù)聯(lián)合國最近公布的數(shù)據(jù)顯示，過去10年中，全球大多數(shù)地區(qū)的極端天氣事件增多，呈現(xiàn)出持續(xù)性、破紀錄、復合性和群發(fā)性的新特征。這些極端天氣具體歸納為以下幾個類型：

極端高溫干旱天氣。實際上，“全球變暖”的現(xiàn)實已經(jīng)來臨并表現(xiàn)得更加嚴重，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第六次評估報告（AR6）發(fā)現(xiàn)，未來全球平均氣溫每上升0.5℃都會顯著改變全球大部分地區(qū)極端天氣與氣候事件的頻率和強度，包括極端溫度、極端降水、臺風、干旱等。未來全球絕大部分有人口居住的地方都將出現(xiàn)更多、更強、更持久的極端高溫。即使最終實現(xiàn)1.5℃溫控目標（《巴黎協(xié)定》提出的全球溫控安全目標），也無法完全避免這種風險。報告還指出，1850年—1900年間平均50年才發(fā)生1次的極端高溫事件，在當前氣候狀態(tài)下約每10年發(fā)生1次；如果實現(xiàn)1.5℃溫控目標，約每5年發(fā)生1次；而若放任全球升溫至4℃，則每年都會遭遇至少1次同等嚴重的高溫。近年來，全球多地頻頻遭遇極端高溫天氣，尤其進入2023年以來，多地出現(xiàn)極端酷熱天氣。從全球看，2023年前三個月，大約4%的地球表面經(jīng)歷了創(chuàng)紀錄的高溫：其中今年2月，印度居然出現(xiàn)了超40℃以上的高溫，達到了40.3℃，而往常11月至次年2月是印度一年中氣溫最低的季節(jié)。4月以來，中亞部分地區(qū)、日本以及南美洲都出現(xiàn)了破紀錄的高溫；泰國4月15日經(jīng)歷了史上最熱的一天，氣溫達到45.4℃；老撾在5月連續(xù)兩天達到43.5℃；而越南的氣溫則在6月的第一天達43.8℃，刷新歷史同期最高紀錄。從我國來看，進入6月中旬以來，北京、天津、河南、山東西部等地部分地區(qū)最高氣溫達到了37℃至40℃，局地達到40℃以上，經(jīng)歷了多年同期少見的極端高溫炎熱天氣。

極端寒冷或霜凍天氣。除了近來頻發(fā)的極端高溫外，在冬季出現(xiàn)的極端寒冷或霜凍天氣，也是威脅人類生命健康的極端天氣事件。如2023年2月，強寒潮席卷美國東北部地區(qū)，在多地創(chuàng)下最低溫度紀錄。強風還造成馬薩諸塞州一名嬰兒死亡。新罕布什爾州芒特華盛頓天文臺記錄下的夜間風寒溫度低至-78℃，創(chuàng)美國有相關記錄以來最低紀錄。另外，被稱為“極寒炸彈”的冬季風暴，也是經(jīng)常發(fā)生的極端寒冷天氣事件。如2022年12月27日，美國發(fā)生了一次少有的冬季風暴，紐約州、俄亥俄州、俄克拉荷馬州、田納西州等美國12個州都出現(xiàn)了死亡記錄，導致全美65人死亡，數(shù)以萬計的家庭陷入斷電的黑暗中，大量航班取消，造成重大損失。

極端降水之短時間特大暴雨。在特殊氣象條件下，短時間內形成的特大暴雨，是典型的極端天氣事件，往往帶來巨大損失。如2021年7月17日至23日，河南省遭遇歷史罕見特大暴雨，發(fā)生嚴重洪澇災害，特別是7月20日鄭州市遭受重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。災害共造成河南省150個縣（市、區(qū)）1478.6萬人受災，因災死亡失蹤398人，其中鄭州市380人、占全省95.5%；直接經(jīng)濟損失1200.6億元，其中鄭州市409億元、占全省34.1%。在一些沿海地區(qū)，這種瞬時特大暴雨往往與超級臺風、颶風或大風天氣疊加發(fā)生，造成更為嚴重的災害。

重特大颶風或龍卷風。因大氣流動發(fā)生的特大颶風（國內稱為臺風）、龍卷風，也是近年來全球高發(fā)頻發(fā)的一類極端天氣事件。如2012年10月29日熱帶颶風“桑迪”從美國東海岸席卷過境，紐約、新澤西、大西洋城等受災嚴重地區(qū)處于一片狼藉中。風暴過后第一天，紐約迎來全城大堵車，部分地鐵、公共交通處于癱瘓。這一颶風造成的財產(chǎn)及生產(chǎn)損失高達450億美元，成為美國歷史上經(jīng)濟破壞力最大的颶風之一。近年來我國夏季東南沿海發(fā)生的一些超強臺風，如2014年的臺風“威馬遜”、2022年第12號臺風“梅花”等，也給我國沿海省市的經(jīng)濟發(fā)展、城市安全帶來了巨大威脅和挑戰(zhàn)。2023年臺風“杜蘇芮”不僅影響了我國沿海地區(qū)，其殘余環(huán)流北上對我國北方多地也造成了較大影響。

極端天氣對城市安全運行造成的影響與挑戰(zhàn)

全球變暖、海平面上升和快速城市化都增加了復合極端天氣事件的風險，雖然極端天氣是一種低概率事件，但其造成的影響和損失往往是全方位的、巨大的。而城市作為人類居住和經(jīng)濟財富的主要聚集地，使得極端天氣一旦發(fā)生在城市地區(qū)，就會產(chǎn)生風險連鎖效應，帶來巨大的生命健康損失和直接或間接的經(jīng)濟損失與社會影響。一般來說，極端天氣事件給城市安全運行帶來的風險挑戰(zhàn)可能有以下幾種：

一是造成巨大的生命損失和各類健康風險。更頻繁和嚴重的高溫、干旱、洪水、風暴、野火、沿海洪水和異常寒冷等極端天氣，給城市帶來的首要影響就是會對城市居民生命安全帶來威脅，如2022年熱浪導致歐洲約16000人“超額死亡”，殘疾人面臨更大的死亡風險以及身體和心理健康風險。美國高溫每年導致全國各地約1500人死亡，其中約有一半是無家可歸者。根據(jù)《柳葉刀—星球健康》發(fā)表的一項針對854個歐洲城市的新研究結果表明，熱島效應使法國巴黎的氣溫遠高于法國的其他地區(qū)，當氣溫高于正常數(shù)值時，巴黎85歲以上人群的死亡率會增加1.6倍。極端天氣事件除了導致人的生命受到死亡威脅外，還會造成嚴重的身體損傷、精神心理傷害和次生疾病等，給醫(yī)療緊急救助提出更高要求。此外，極端天氣帶來的空氣中、水體中、土壤中的污染物也可能會對人們的健康造成潛在的、持續(xù)性的風險。

二是破壞城市基礎設施，增加能源供給負擔，造成巨大的經(jīng)濟損失。極端溫度、特大暴雨、颶風等極端天氣，可能會對城市建筑物和道路交通、排水等基礎設施造成嚴重破壞，給城市水、電、氣、熱等能源系統(tǒng)造成巨大負擔，因設施損壞或超負荷運轉而發(fā)生能源供給中斷甚至引發(fā)火災事故的情況并不鮮聞。如颶風（臺風）是最具破壞性和“最昂貴”的極端天氣事件之一。有研究表明，自2000年以來，按成本計算，美國10大極端氣象災難中有9次是由颶風造成的。據(jù)統(tǒng)計，2003年至2012年間，美國約有679起大規(guī)模城市停電是由極端天氣造成的，經(jīng)濟損失達到數(shù)十億美元，影響了數(shù)百萬人的生活。2018年颶風“邁克爾”切斷了美國東南部170萬客戶的城市電力。而在我國，2019年8月，臺風“利奇馬”登陸后，造成浙江、福建、上海、江蘇等十多地電網(wǎng)共72座35千伏以上變電站、4823條10千伏及以上線路受損或故障，772萬戶停電。2021年7月，河南遭遇強降雨天氣，全省近3成供電設施受到較大影響，374萬用戶停電。

三是引發(fā)糧食和農(nóng)業(yè)安全風險，城市壓力陡增。氣候變化會導致農(nóng)作物營養(yǎng)和產(chǎn)量下降、魚類枯竭、動植物和昆蟲物種減少。同時還易引發(fā)糧食短缺、食物價格成本推高等問題，使人們面臨糧食供應中斷的風險。極端氣候破壞現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)，給依賴農(nóng)業(yè)的地區(qū)帶來了壓力，極可能導致人口流動加劇，流離失所者數(shù)量急劇增加，對此，一些城市需要有預見性地做好接收（有時是迅速涌入的）大量新增人口的準備。

聚焦城市韌性建設，提高應對極端天氣的能力和水平

極端天氣的形成，是一個多要素互動關聯(lián)的復雜因果系統(tǒng)，應對極端天氣是一個復雜系統(tǒng)工程。城市固有的熱島效應和密集效應，使得城市地區(qū)，尤其是大城市、超大城市更容易遭受極端天氣的威脅和影響。韌性城市系統(tǒng)能增強城市在逆變環(huán)境中承受、適應和迅速恢復的能力。因此，加快建設韌性城市步伐，因地制宜、因災制宜，不斷提高城市應對極端高溫、極端嚴寒、特大暴雨等極端天氣的治理能力，是擺在全球各大城市政府面前的一項重大戰(zhàn)略任務。

一是實施極端天氣的風險排查與綜合評估，規(guī)劃制定極端天氣“時空風險地圖”，做好各類高效應急預案。

凡事預則立、不預則廢。極端天氣風險防范也是一樣的道理。目前，極端天氣已是典型的“灰犀?！笔录l(fā)生的頻率、強度顯著增加，且一旦發(fā)生對城市危害特別巨大。而城市政府依靠扎實有效的數(shù)據(jù)分析、風險排查、調查研究、綜合評估，做到對極端天氣知己知彼，是提高城市韌性應對極端天氣的首要基礎。換句話說，就是城市政府要站在歷史、現(xiàn)在、未來的視角出發(fā)，學會分析數(shù)百年以來自己城市發(fā)生過的高溫、干旱、暴雨、臺風、洪水等異?；驑O端天氣的歷史數(shù)據(jù)，進行大數(shù)據(jù)分析，并將災害發(fā)生的頻度、強度等數(shù)據(jù)落在城市地理空間上，科學分析、總結歸納和系統(tǒng)掌握城市極端天氣或異常氣候發(fā)生演變的時空規(guī)律，制作清晰的極端天氣“時空風險地圖”，對城市可能發(fā)生的極端天氣類型、可能造成的人員、財產(chǎn)、設施損失，以及應對過程中薄弱的環(huán)節(jié)，做出準確的風險評估，針對最有可能發(fā)生的極端天氣、最可能受損的地理單元和社會群體，制定最管用、高效的物資儲備方案和應急預案，并組織開展應急演練，一旦發(fā)生極端天氣，能夠最大程度地降低損失。這是我們有效防范極端天氣的必由之路和必然選擇。

二是以“公園城市”為抓手，聚焦“免疫力、抵御力”，重視“氣候融資”建設，強化城市基礎設施和老舊建筑的更新改造，切實增強城市對各類極端天氣的抵御能力。

綜觀全球實踐表明，提高城市建筑、生命線工程系統(tǒng)（包括供水、排水系統(tǒng)；電力、燃氣及石油管線、熱力供暖等能源供給系統(tǒng)；道路交通系統(tǒng)、醫(yī)療系統(tǒng)，等等）、災害防御工程等城市基礎設施的防災安全性能，是城市提高應對極端天氣的“硬實力”。而經(jīng)驗表明，城市綠化面積小、生物多樣性受損以及能源運輸、橋梁隧道、地下管網(wǎng)、防洪排污等基礎設施年久失修、標準偏低、超負荷運轉等，正是一些大中城市在極端高溫、極端嚴寒、特大暴雨等災害面前表現(xiàn)脆弱的主要原因。為此，大中城市政府，一方面，要圍繞“山水林田湖草沙”共同體，優(yōu)化布局城市綠地、公園和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，全方位打造親自然的綠色經(jīng)濟體系，加大維護城市生物多樣性，從根源上減少污染、脫碳化、減輕城市熱島效應，依靠自然力來提升城市應對極端天氣免疫力和抵御力。另一方面，高度重視“氣候融資”建設，加大城市各類道路橋梁隧道、老舊建筑物、老舊小區(qū)、地下網(wǎng)管等生命線設施的更新改造，在建筑物和基礎設施中使用抗風、抗洪、抗旱、抗震等技術，提高硬件設施的本質安全水平。同時，綜合利用遙感、人工智能、數(shù)字信息技術等，加大城市數(shù)字動態(tài)感知體系的布局和建構，平時就要及時感知、掌握重大設施可能存在的風險隱患，確保在遭受極端天氣災害襲擊時保持“銅墻鐵壁”。

三是充分發(fā)揮現(xiàn)代科技優(yōu)勢，健全和完善及時高效的極端天氣監(jiān)測、預警、預報系統(tǒng)，提升城市“應變性”。

科技支撐、動態(tài)監(jiān)測、精準預報、及時預警，是應對各種極端天氣災害的不二法門。有效防范極端高溫、極端嚴寒、特大暴雨等，離不開“高精尖”的災害信息數(shù)據(jù)分析和動態(tài)模擬以及預警預報。城市政府要利用信息通信技術提高城市的應變性和應急響應能力，如利用物聯(lián)網(wǎng)和人工智能技術收集和分析氣象數(shù)據(jù)，實時動態(tài)監(jiān)測和預測，及時預警預報極端天氣。這些系統(tǒng)可以通過短信、電子郵件、社交媒體和廣播電視等渠道將警報信息全面?zhèn)鬟f給市民，讓市民第一時間獲得可能發(fā)生極端天氣災害的關鍵信息，為企事業(yè)單位和民眾個體的防災應急決策提供數(shù)據(jù)支撐。此外，政府相關部門要加大檢查監(jiān)督，確保全市所有用工單位依法遵守極端天氣時期部分戶外工作停工停業(yè)的規(guī)定，確保勞動者合法權益，減少不必要的生命健康損失。

四是因城制宜、因災制宜，做好最充分的能源儲備、應急救援和應急保障。

應對極端天氣，要強化城市綜合能源系統(tǒng)保障，加強水、電、氣、熱基礎設施維護，確保具備不間斷向用戶供能能力，這是保障城市居民安全、生活質量以及城市經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎。例如，政府需要對電力網(wǎng)絡進行大量投資，做好儲電規(guī)劃，與供電地區(qū)或單位夯實供電協(xié)議，抑或簽署臨時調電的應急協(xié)議。做好迎峰度夏的準備工作，制定相應預案，通過成立保供小組、完善應急管理機制、構建智能電網(wǎng)、打造智慧管理平臺等方式，提前布局夏冬季用電高峰期，保障電力供給，以便在可能出現(xiàn)極端天氣時提供足夠的能源。與此同時，也要保證水源供給，制定好供給應急預案，防止極端高溫疊加缺水風險，全方位保護好農(nóng)業(yè)、城市綠化系統(tǒng)等，防止其因過度干旱而嚴重受損。做好快速高效的消防救援、應急醫(yī)療救治服務，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全。沿海地區(qū)針對超強臺風、超強暴雨等極端災害天氣，要做好民眾預警、民眾安置、應急交通、應急網(wǎng)絡通信、醫(yī)療救治等保障，同時妥善應對各種次生災害風險。

（作者為上海社會科學院社會學研究所研究員）

【參考文獻】

①陶希東：《全球多地都在破紀錄！應對極端高溫，城市要做好哪些應急準備？》，上觀新聞客戶端，2023年7月4日。

②陶希東：《建設韌性城市 應對極端天氣》，《大眾日報》，2022年9月6日。

③陶希東：《韌性城市：內涵認知、國際經(jīng)驗與中國策略》，《人民論壇·學術前沿》，2022年6月合刊。

④聶新偉：《警惕極端天氣成為電力“灰犀?！薄罚赌茉础?，2023年第6期。

⑤陶希東：《超大城市率先建設“安全韌性城市”的路徑與策略》，光明網(wǎng)，2021年5月13日。

責編/谷漩 美編/楊玲玲