韓國首爾交通治理Traffic Governance in Seoul

徐俊　宋蔚青　韓青

一、韓國首爾市交通管理概況

首爾特別市（Seoul Special City），簡稱首爾市，是韓國首都。其位于韓國西北部的漢江流域，朝鮮半島的中部，是韓國的政治、經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化中心，亞洲主要金融城市之一。首爾全市下轄25區(qū)，面積約605.25 平方公里，總?cè)丝诩s943萬（約占韓國總?cè)丝诘?8%），是世界上人口密度極高城市之一。截至2022年底，首爾市行政區(qū)范圍內(nèi)共建設(shè)有道路505條，總里程8328公里，機(jī)動(dòng)車保有量319萬輛，每平方公里保有量為5270余輛，是韓國單位面積機(jī)動(dòng)車保有量最多的城市。日均交通量約993.1萬輛，以2022年統(tǒng)計(jì)為基準(zhǔn)，各出行方式的分擔(dān)率為大眾交通52.9%，私人機(jī)動(dòng)車38%，出租車3.7%，其他5.5%。

目前，首爾市公共汽車共有7395輛（運(yùn)營車輛7004輛，預(yù)備車輛391輛），運(yùn)營路線358條，其中以壓縮天然氣（CNG）為燃料的低成本公共汽車4412輛，電動(dòng)/氫燃料新能源公共汽車413輛，設(shè)置有公共汽車運(yùn)行提示信息系統(tǒng)（BIT系統(tǒng)）的公交站5593個(gè)。首爾市將負(fù)責(zé)市民深夜時(shí)間段出行的夜間運(yùn)行公共汽車從現(xiàn)有的9條路線擴(kuò)大運(yùn)行到15條路線。新設(shè)置的夜間運(yùn)行公共汽車路線和各區(qū)域路線連接形成由中心向外圍主要區(qū)域放射形的路線，通過擴(kuò)大城市中心、江南區(qū)和東西及南北方面的網(wǎng)絡(luò)，增加了偏遠(yuǎn)地區(qū)深夜時(shí)間段的運(yùn)行范圍和市民們的出行便利性。

目前，首爾市地鐵運(yùn)行有10條連接市中心和首都地區(qū)的線路，總里程360.5公里，日平均運(yùn)輸量548萬人。首爾市計(jì)劃今后延長現(xiàn)有路線，擴(kuò)充輕軌，構(gòu)筑長達(dá)441公里的密集的城市鐵路網(wǎng)，將大眾交通出行的分擔(dān)率提高到75%。

首爾市共享公共自行車2014年試運(yùn)營開始，到2022年為止注冊的使用人數(shù)達(dá)到332萬人，成為首爾市代表性的交通出行方式之一。只要年滿13歲，任何人都可以通過應(yīng)用程序簡單的網(wǎng)絡(luò)操作加入會(huì)員或購買一日優(yōu)惠券。為了方便不同人群使用，共享公共自行車引入了利用二維碼的租賃、返還系統(tǒng)，并為身材矮小的兒童和女性引入了小型車，增加使用便利性。

二、首爾市交通治理存在的問題

首爾市作為韓國首府大城市，在交通管理、交規(guī)等方面同樣存在諸多的問題，例如交通管理系統(tǒng)不佳和財(cái)務(wù)狀況有限等問題累積，都導(dǎo)致了首爾市交通治理的難題。

1.城市公共汽車運(yùn)營商間無序競爭。

首爾市的公共汽車公司之間利益交織在一起，政府對進(jìn)行改革猶豫不決。地鐵開通和汽車時(shí)代到來后，因?yàn)楣财囘\(yùn)營商之間存在著過度競爭，首要確保有利可圖的公共汽車路線，避免在無利可圖的地區(qū)運(yùn)營，導(dǎo)致公交車客運(yùn)量不斷減少。在這個(gè)過程中，市民的出行便利沒有得到適當(dāng)?shù)目紤]。司機(jī)經(jīng)常讓盡可能多的乘客擠上巴士，魯莽駕駛、拒絕老年人或殘疾乘客以及無視停車請求，使得公共汽車服務(wù)持續(xù)惡化。

2.城市的私家車數(shù)量增長過快。

由于城市公共汽車服務(wù)的品質(zhì)不高，人們用盡了預(yù)算購買自己的汽車。隨著私家車數(shù)量增數(shù)大，汽車保有量不斷增加，造成了嚴(yán)重的交通擁堵狀況。道路擠塞進(jìn)一步降低了公共汽車服務(wù)質(zhì)量，公共汽車因速度下降而無法及時(shí)到達(dá)。市民逐漸不愿意乘坐公共汽車，公共汽車的運(yùn)輸份額逐年下降，使得公共汽車公司的財(cái)務(wù)狀況惡化，導(dǎo)致票價(jià)上漲和服務(wù)更差。 政府于2002年開始討論公共交通改革時(shí)，盡管基礎(chǔ)設(shè)施（如道路和地鐵建設(shè)）不斷供應(yīng)，但由于注冊車輛和私人機(jī)動(dòng)車數(shù)量的增加，停車問題和不受管制的公共汽車服務(wù)，首爾市的總體交通狀況繼續(xù)惡化。

城市私人機(jī)動(dòng)車是交通擁堵的主要原因，因?yàn)樗鼈冋紦?jù)了72%的道路空間。嚴(yán)重交通擁堵的社會(huì)成本是巨大的。首爾的擁堵成本達(dá)到每年5萬億韓元（折合約261億元人民幣），汽車運(yùn)營能耗達(dá)到4.1萬億韓元（折合約214億元人民幣）。

三、交通治理改革若干舉措

首爾市的城市交通、交規(guī)治理政策，從需求對應(yīng)型政策轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o調(diào)節(jié)政策，治理愿景以“提高市民生活質(zhì)量和城市品質(zhì)”為基本，為市民們提供更加安全便利的交通，主要包括以下幾個(gè)方面。

1.首爾市政府在市政廳設(shè)立工作隊(duì)。

首爾市政府成立了由首爾市官員和首爾市發(fā)展研究所（現(xiàn)首爾研究所）的研究人員組成的“公共交通促進(jìn)工作組”，為公共交通改革草案作準(zhǔn)備。首爾市交通部門的最高行政人員和交通管理部門的負(fù)責(zé)工作組，最終組成的合作研究團(tuán)隊(duì)，由首爾市發(fā)展研究所的“城市交通經(jīng)理”控制。

2003年4月，在準(zhǔn)備改革草案時(shí)，首爾市政府設(shè)立了一個(gè)“交通政策助理”職位，并從私營部門招募專家，以促進(jìn)創(chuàng)新改革。此外，還組織了各種工作隊(duì)小組，積極應(yīng)對和處理在籌備改革過程中出現(xiàn)的各種問題。就在改革實(shí)施之前（2004年7月），首爾市交通相關(guān)部門的所有員工都參與了準(zhǔn)備工作。改革穩(wěn)定舉措建立到一定程度后，首爾市政府根據(jù)組織機(jī)構(gòu)執(zhí)行任務(wù)的性質(zhì)，對相關(guān)組織進(jìn)行了重組，并補(bǔ)充相關(guān)交通改革任務(wù)和相關(guān)配套領(lǐng)域擴(kuò)大改革的任務(wù)。

例如，通過實(shí)時(shí)監(jiān)控交通和信息通信安全網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，全年每天24小時(shí)披露實(shí)時(shí)交通信息。通過連接該市的741個(gè)卡口監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，它可以一目了然地了解主要道路的交通狀況，并與首爾市警察局和TBS（韓國無線電視臺之一）共享道路控制和擁堵信息，比如是否有任何事故、道路工程和抗議集會(huì)狀況等。市民還可以通過城市網(wǎng)站、移動(dòng)應(yīng)用程序和社交網(wǎng)絡(luò)服務(wù)（SNS、Twitter）等查看任何突發(fā)情況。

2.無人值守執(zhí)法服務(wù)：自動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)。

在2004年，采用自動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)之前，執(zhí)法工作完全由警察和地方政府一級的執(zhí)法人員人工完成。然而，城市公職人員的數(shù)量、效率等是有限資源，外包此類執(zhí)法服務(wù)也不可能提供可行或最終的解決方案。因此，僅靠人力的交通執(zhí)法幾乎無法不間斷、連續(xù)地實(shí)施。這種情況導(dǎo)致一些違規(guī)者認(rèn)為他們只是“運(yùn)氣不好”，對所施加的懲罰表示不滿。因此，純?nèi)肆?zhí)法經(jīng)常受到大量關(guān)于交通執(zhí)法整體公平性的民事投訴。另外，限于一個(gè)人的認(rèn)知能力范圍，也引發(fā)了人們對人工交通執(zhí)法的不公平性和其他不合理做法的質(zhì)疑。純?nèi)斯そ煌▓?zhí)法效率較低的另一個(gè)問題是，它經(jīng)常導(dǎo)致交通事故，并可能導(dǎo)致甚至加劇交通擁堵。然而，違反交通管制（包括違章停車），以各種方式擾亂交通設(shè)施的有效使用，會(huì)導(dǎo)致交通和流通嚴(yán)重中斷。從這個(gè)意義上說，交通執(zhí)法智能化和智慧化與建設(shè)更多的交通設(shè)施一樣重要。

由于上述問題，首爾市政府引入了最先進(jìn)的自動(dòng)交通執(zhí)法服務(wù)，以克服純?nèi)斯そ煌▓?zhí)法的局限性。無人值守執(zhí)法服務(wù)，也適用于公交車專用道的執(zhí)法，目的是提高公交專用道管理和監(jiān)控的效率和質(zhì)量。此外，無人值守的執(zhí)法服務(wù)可用于多種目的，不僅僅是遠(yuǎn)程執(zhí)行泊車條例、交通監(jiān)控和交通信息收集等服務(wù)，更具體地說，它們可用于通過視頻鏈接功能、首爾市交通運(yùn)營和信息服務(wù)中心的綜合監(jiān)控，以及安裝位置的有效性分析，來告知城市的交通政策。

3.構(gòu)建安全便利的交通體系。

首爾計(jì)劃通過城市鐵路、廣域鐵路的系統(tǒng)建設(shè)來擴(kuò)充大眾交通網(wǎng)，重新制定公共汽車準(zhǔn)公營制度，以此強(qiáng)化進(jìn)入機(jī)制的透明性和公共性。地鐵和公共汽車為保障乘坐公共汽車的市民和交通弱勢群體的便利性，不斷增加和完善便利設(shè)施。出租車實(shí)行無拒載、無不正當(dāng)收費(fèi)、無煙味的“三無政策”，同時(shí)為了保障弱勢群體的出行權(quán)，設(shè)置殘疾人呼叫式出租車，讓更多的市民最大限度地便利出行。

4.激勵(lì)擴(kuò)大可持續(xù)的綠色交通出行。

計(jì)劃將三個(gè)城市中心區(qū)域打造為綠色交通出行區(qū)域，通過優(yōu)化交通量誘發(fā)支付金制度，以增加中心區(qū)域交通量的減少效果。利用活性化政策，擴(kuò)大 “共享乘車”“共享汽車”的使用可能性，同時(shí)優(yōu)化智能停車管理系統(tǒng)，最大化提高停車需求管理的效率性。

5.實(shí)現(xiàn)以市民為中心的慢行友好城市。

為老人、兒童等交通弱勢群體營造安全的步行環(huán)境，使慢行出行環(huán)境比機(jī)動(dòng)車出行環(huán)境更便利。完善自行車專用道路網(wǎng)的建設(shè)和節(jié)點(diǎn)優(yōu)化，擴(kuò)大公共自行車的運(yùn)營投入，改善自行車出行環(huán)境。

6.為應(yīng)對日益變化的交通出行模式的變化需求實(shí)行相應(yīng)的政策。

制定了“2030首爾市交通未來展望”計(jì)劃，計(jì)劃引進(jìn)自動(dòng)駕駛出租車并推廣，形成示范性。另外，推動(dòng)自動(dòng)駕駛技術(shù)的活化研究和運(yùn)行效率性，為未來交通發(fā)展作準(zhǔn)備。

四、首爾市交通治理有益經(jīng)驗(yàn)

1.將交通系統(tǒng)改革為以城市公共交通管理為中心的系統(tǒng)。

首爾市實(shí)施了若干相應(yīng)有效的交通系統(tǒng)改革舉措。如通過擴(kuò)大人行橫道和拆除立交橋，不斷提高公共交通出行方式的可達(dá)性。還建立了換乘中心，供市民在公共汽車、地鐵、出租車和火車等不同交通模式之間換乘?，F(xiàn)在，首爾市的交通治理目標(biāo)是通過改善公交專用道和換乘中心等交通設(shè)施以及改善步行環(huán)境，來提供世界一流的公共交通服務(wù)。

實(shí)行專屬公交專用道系統(tǒng)，道路中間的公交專用道形成了一個(gè)基本網(wǎng)絡(luò)，并在大多數(shù)主要干道上提供更快、更安全的公交服務(wù)，首爾市政府根據(jù)長期交通狀況持續(xù)擴(kuò)建公交專用車道數(shù)量和里程。公交運(yùn)行時(shí)間偏差保持在1～2分鐘以內(nèi)，公交平均速度也提高了4公里/小時(shí)，市民大眾對公交系統(tǒng)的信心大大增強(qiáng)。

在財(cái)政上，公交專用道由城市預(yù)算、政府補(bǔ)貼和私人資本共同投資。車道設(shè)計(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金來自城市預(yù)算，中央政府提供一定水平（約25%）的支持，作為其促進(jìn)公共交通系統(tǒng)政策的一部分。

2.城市人力交通執(zhí)法和自動(dòng)交通執(zhí)法相結(jié)合。

韓國的交通警察，除了辦理交通相關(guān)業(yè)務(wù)以外，還負(fù)責(zé)取締交通違法行為。在首爾市，交通警察經(jīng)?，F(xiàn)身交通亂點(diǎn)或容易堵車的交叉路口等路段。在維持交通秩序的同時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)違法行為，交通警察用手勢或吹口哨的方式攔截車輛，讓車輛?？吭诼愤吔邮苷{(diào)查。交通警察要求駕駛員出示駕照，按照違章種類，如超速、闖紅燈、不系安全帶、違章停車等，給駕駛員開具罰單。罰單上注明違章種類、扣分與罰款信息，駕駛員必須在指定的日期內(nèi)交罰款。

交通改革后的韓國城市雖然交通繁忙，卻也井然有序，幾乎看不到堵車現(xiàn)象，更看不到十字路口揮舞指揮棒的交警，這得益于韓國引入的自動(dòng)智能智慧執(zhí)法系統(tǒng)，汽車的運(yùn)行全靠自動(dòng)明滅的紅綠燈來控制。韓國交通管理工作全部由電子計(jì)算機(jī)控制，對交通狀況實(shí)施一天24小時(shí)不間斷的監(jiān)控，所有車輛在交通信號燈的指揮下穿梭來往，一旦有人違章行車，監(jiān)控會(huì)“毫不留情”地記錄下來。接下來，對違章司機(jī)不只是罰款、扣分，還要進(jìn)學(xué)習(xí)班，或者扣1～3個(gè)月駕證等嚴(yán)厲執(zhí)法，因此，沒有哪個(gè)司機(jī)會(huì)因逞一時(shí)之快而自找麻煩。

除此之外，每到春節(jié)等節(jié)日，高速公路上的交通量大增，警方會(huì)出動(dòng)巡邏車，在高速公路上嚴(yán)查相關(guān)交管部門的管理難點(diǎn)：如違法占用應(yīng)急車道、阻礙其他車輛行駛的賭氣駕駛違章車輛等。另外，韓國大城市的警方，還經(jīng)常不分時(shí)間與地點(diǎn)，大力開展酒后駕車行為的重點(diǎn)檢查行動(dòng)。為此，警察廳除了安排警察在不同地點(diǎn)展開檢查行動(dòng)以外，還讓各區(qū)的警察局展開接力檢查行動(dòng)，比如在傍晚，麻浦警察局開展酒后駕車取締行動(dòng)，接著由附近的永登浦與九老警察局先后開展取締行動(dòng)。

3.市區(qū)無車日行動(dòng)。

市區(qū)無車日倡議，是一項(xiàng)基于公民自愿參與的運(yùn)動(dòng)，旨在倡導(dǎo)、引導(dǎo)減少駕駛并更多地使用公共交通工具。報(bào)名參加該計(jì)劃的車主，承諾在周一至周五之間每周使用其他形式的交通工具。警方向參與車輛發(fā)放電子標(biāo)簽，以便通過遍布全市的射頻識別系統(tǒng)（RFID）監(jiān)控其合規(guī)性，任何在首爾市注冊的座位少于10個(gè)的非商用車都可以加入，包括租賃汽車。為防止交通狀況惡化，考慮到以上這些情況，無車日行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施對緩解擁堵產(chǎn)生重大影響。

此外，市區(qū)無車日倡議，也是首爾市針對市中心空氣質(zhì)量逐漸惡化情況的一項(xiàng)有益改革措施。首爾市車輛排放物占空氣污染的78%，與紐約、倫敦、巴黎等發(fā)達(dá)國家大城市相比，細(xì)塵物品和二氧化氮的濃度分別高出1.8至3.5倍和1.2至1.7倍。城市中心這種惡劣的空氣質(zhì)量，造成的社會(huì)損失估計(jì)約為10萬億韓元（折合約522億元人民幣）。

城市無車日活動(dòng)，由首爾市交通部門的禁駕日團(tuán)隊(duì)實(shí)施。小組工作成員分別負(fù)責(zé)建立和運(yùn)營電子識別設(shè)施（RFID）、制定和實(shí)施參與者激勵(lì)措施以及現(xiàn)場檢查和推廣等工作。對于無車日行動(dòng)參與者的激勵(lì)措施主要有：降低汽車稅；指定公共停車場的折扣；南山隧道通行費(fèi)折扣；在離家較近的區(qū)域優(yōu)先停車。除上述措施外，政府還通過一系列激勵(lì)措施獎(jiǎng)勵(lì)他們致力于減少汽車使用，如減少擁堵稅；加油站折扣；折扣維修服務(wù)；免費(fèi)洗車；每月保險(xiǎn)金折扣；社會(huì)折扣，包括餐廳、自行車租賃、書店等。

五、首爾市交通治理幾點(diǎn)成效總結(jié)

韓國首爾市城市交通治理的主要經(jīng)驗(yàn)，大致有以下幾方面：

首先，科學(xué)規(guī)劃是根本。例如，建立科學(xué)的路面與地下交通管理體系，完善城市主干交通網(wǎng)，全面改善公交服務(wù)質(zhì)量。大力推行車輛電子收費(fèi)卡和交通“一卡通”以減少交通出行時(shí)間，優(yōu)化公交線路，引進(jìn)站臺車輛到達(dá)時(shí)間預(yù)報(bào)系統(tǒng)、擴(kuò)建公交專用道等。首爾市將公交車道按照運(yùn)營路途遠(yuǎn)近分成不同顏色以“各行其道”，同時(shí)根據(jù)地勢將道路“消彎取直”，縮短路途就等于減少了堵塞的機(jī)會(huì)和出行時(shí)間。

在首爾市交通訊息中心可以看到，每天24小時(shí)都有工作人員通過電腦監(jiān)控著全市的路面交通狀況，及時(shí)對全市的公交車輛行駛狀態(tài)、線路車間距和載客量等進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。每一輛公交車都安裝了全球定位系統(tǒng)，在全市聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)控下，中心可以檢測到車輛出入站臺時(shí)間、前后車間距、車上乘客數(shù)量等，從而能夠?qū)崟r(shí)掌握車流的狀態(tài)和各條道路的情況，靈活調(diào)配車輛。

其次，呼吁民眾自覺參與無車日或限行日活動(dòng)。首爾市沒有采取強(qiáng)制性限號措施，而是倡導(dǎo)公民自愿參加“每周一個(gè)工作日不開車”活動(dòng)。選擇參與“自限”的私家車主在前車窗貼上電子識別標(biāo)簽接受檢查。交管部門對參加且遵守限行規(guī)定的車主提供優(yōu)惠措施，如減少汽車稅、油費(fèi)、停車費(fèi)、洗車費(fèi)等。官方的統(tǒng)計(jì)表明，30%以上的私家車主參與到這一倡議中來。

再次，切實(shí)保障城市高效有序停車。許多韓國人在談到城市交通堵塞時(shí)認(rèn)為，停車難是造成城市交通堵塞的一個(gè)重要原因。因此，韓國有關(guān)部門著重解決住宅和城區(qū)停車難狀況。要求新建的小區(qū)設(shè)立地下停車場，并建立各地區(qū)的停車管理體系。還引入了自動(dòng)泊車系統(tǒng)，為加強(qiáng)辦公區(qū)和交通阻塞區(qū)域的停車管理。在興建地下停車場的同時(shí)，城區(qū)一些鬧市區(qū)還修建了“立體式”停車樓，極大地節(jié)省了有限的空間。為鼓勵(lì)市民乘坐市區(qū)公共交通工具，在首爾等大城市的城郊接合部修建了大型停車場，人們將私家車存在地下停車場，轉(zhuǎn)乘公交車進(jìn)城，極大地減輕了城市交通壓力。

最后，創(chuàng)造“以人為本”的安全交通環(huán)境。建設(shè)舒適的人行道，長期不懈地進(jìn)行交通安全宣傳。過去韓國人開快車、搶占公交車道、闖紅燈等現(xiàn)象比較普遍。鑒于此，交管部門和媒體開展了交通法規(guī)教育，尤其是媒體通過撰寫評論文章、拍攝交通事故專題片等，為倡導(dǎo)文明禮貌駕駛發(fā)揮了積極作用。在首爾市和其他城市，幾乎見不到私家車搶占公交線路的現(xiàn)象。路過人行橫道，車輛總是禮讓行人。此外，首爾市也沒有“官車”“特權(quán)車”搶道，或者非機(jī)動(dòng)車和行人與機(jī)動(dòng)車爭道現(xiàn)象，無形中為公共交通暢行創(chuàng)造了條件。

總而言之，首爾市交通治理成效，緣于城市各方共同努力、有機(jī)協(xié)同治理下的成果，也得益于人與科技互相協(xié)調(diào)。當(dāng)然，韓國的交通狀況并非完美，交通擁堵現(xiàn)象還是時(shí)有發(fā)生，尤其是在周末或節(jié)假日期間，韓國人喜歡攜家?guī)Э谕獬鲑徫?、旅行等，不僅市區(qū)堵塞現(xiàn)象比較嚴(yán)重，而且城市間的旅行也往往因堵車而舉步維艱。因此，徹底解決交通堵塞問題，依然任重道遠(yuǎn)。

（作者單位：青島理工大學(xué)）

（責(zé)任編輯：張敏嬌）