新形勢(shì)下土地資源管理策略分析

王麗華

（沂南縣自然資源開發(fā)服務(wù)中心，山東沂南 276300）

0 引言

土地是人類賴以生存、發(fā)展的重要資源和社會(huì)資源。我國(guó)的土地資源總量很大，種類也很多，但是大部分都是山地和丘陵，可以利用的土地很少，后備耕地?cái)?shù)量也很少。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，土地供求關(guān)系日趨緊張，對(duì)土地開發(fā)利用提出了更高的要求。本文在對(duì)現(xiàn)有土地資源管理工作進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家制定的有關(guān)土地資源管理的政策與制度，對(duì)新時(shí)期土地資源的管理進(jìn)行了探討。

1 土地資源利用情況概述

1.1 土地資源利用率低

隨著改革開放的深入，城市建設(shè)步伐越來(lái)越快，城市建設(shè)用地的使用率也越來(lái)越高。然而，目前我國(guó)城市的土地資源利用效率不高，部分區(qū)域出現(xiàn)大規(guī)模的“圈地”和“占地”現(xiàn)象，造成土地資源的極大浪費(fèi)，不能得到有效的利用。

1.2 耕地面積不斷減少

我國(guó)領(lǐng)土很大，人口很多，但是人均占有的陸地面積卻比世界的平均值還低。與此同時(shí)，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)、建筑業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也在加速，造成農(nóng)業(yè)用地的持續(xù)萎縮。許多地方為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，紛紛采用減耕地、另作他用的做法。這樣做，雖能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但由于我國(guó)人口眾多，若耕地面積繼續(xù)下降，將會(huì)造成嚴(yán)重的糧食安全問題。

1.3 城市化發(fā)展速度快

近年來(lái)，隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化的速度越來(lái)越快，造成大量的土地資源的浪費(fèi)。另外，在某些城市，盡管在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面有很大的進(jìn)展，但不合理的建筑現(xiàn)象還是很普遍，導(dǎo)致土地資源的利用率比較低下。

2 我國(guó)土地資源管理存在的問題

目前，由于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及大量的人口增長(zhǎng)，使得土地的供應(yīng)日益緊缺，現(xiàn)行的土地資源經(jīng)營(yíng)方式已經(jīng)很難滿足社會(huì)發(fā)展的需要。目前，由于城市和農(nóng)村建設(shè)工程不斷增多，森林和農(nóng)田被毀，國(guó)土空間資源日益緊缺，使得國(guó)土資源的有效利用變得越來(lái)越困難[1]。

2.1 土地質(zhì)量下降導(dǎo)致土地利用率相對(duì)降低

在改革開放之后很長(zhǎng)一段時(shí)間里，由于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和社會(huì)對(duì)資源的需求量不斷提升，我國(guó)各地都出現(xiàn)了大量的過(guò)度開發(fā)問題，造成了土地質(zhì)量的急劇下降。例如，東北三省的黑土地，因土壤肥沃、營(yíng)養(yǎng)豐富，可以大幅度增加農(nóng)作物的收成，因此，東北三省也因此成為我國(guó)最大的“糧倉(cāng)”，曾經(jīng)有70%的農(nóng)作物商品率。但近年來(lái)，隨著耕地被開發(fā)過(guò)度，肥料利用率越來(lái)越高，對(duì)黑土地的破壞也越來(lái)越嚴(yán)重。根據(jù)衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，東北地區(qū)的黑土地在30年前就消失了50%，而且每年的平均厚度都在0.5～1.2 cm。當(dāng)前，由于過(guò)度開發(fā)、使用化肥等原因，土壤質(zhì)量出現(xiàn)了明顯的退化，主要有三個(gè)方面：土壤荒漠化、鹽漬化、土壤侵蝕。土壤侵蝕不僅僅是因?yàn)榈乇硗寥赖臏p少，而是因?yàn)橹参镄枰罅康酿B(yǎng)分，所以土壤的流失會(huì)讓土壤中的N、P、K元素含量下降，從而導(dǎo)致作物的產(chǎn)量下降，形成一個(gè)惡性循環(huán)。另外，由于土壤侵蝕，地表土壤進(jìn)入附近的河湖，也會(huì)使河床水位升高，使江河湖泊的儲(chǔ)水量下降，嚴(yán)重地影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。除了土壤侵蝕之外，土地荒漠化也是一個(gè)十分常見的問題，按照其不同的特點(diǎn)，可以將其劃分為沙化與石漠化，而沙漠化則是我國(guó)北方地區(qū)的主要原因，因?yàn)槠涮厥獾牡乩砦恢?，造成了?yán)重的風(fēng)蝕，導(dǎo)致了植被的退化，同時(shí)，植被的減少也會(huì)加速風(fēng)化。石漠化主要分布在巖土分布較廣的南部地區(qū)，由于水土流失、植被退化，使表層土層逐漸萎縮，甚至消失，從而使巖體裸露。而在我國(guó)西北，由于長(zhǎng)期的干旱，土壤中的鹽分在地表逐漸積累，從而使土壤中的有機(jī)質(zhì)含量不斷下降，從而嚴(yán)重影響了作物的收成[2]。

2.2 土地資源管理效力不明顯

目前，土地資源的行政效能不強(qiáng)，導(dǎo)致了土地利用的違法現(xiàn)象。產(chǎn)生上述問題的根本原因在于盡管有相關(guān)的法規(guī)規(guī)定，但是在實(shí)踐中并沒有得到執(zhí)行，這就導(dǎo)致了它的法律約束能力不斷減弱，最后變成了一張空紙。此外，還有部分工作人員濫用職權(quán)，導(dǎo)致了大量的土地資源被浪費(fèi)和毀壞。

2.3 土地資源規(guī)劃不合理

科學(xué)合理規(guī)劃國(guó)土資源，是有效開發(fā)土地資源的基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)調(diào)研和統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前的國(guó)土規(guī)劃還沒有得到合理有效的規(guī)劃。比如，在進(jìn)行土地資源調(diào)配時(shí)，所選取的調(diào)撥方向與現(xiàn)實(shí)的不一致。在實(shí)踐中，有關(guān)工作人員并不十分清楚當(dāng)前的國(guó)土資源開發(fā)利用狀況，而有的地方則通過(guò)吸引外資來(lái)促進(jìn)城市化，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，從而導(dǎo)致政府在土地資源配置上的主動(dòng)權(quán)受到了影響。

2.4 對(duì)占用土地規(guī)劃布局的執(zhí)行力度不夠

長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏一套科學(xué)、完備的土地資源管理體制，導(dǎo)致許多國(guó)土資源管理者對(duì)土地規(guī)劃工作的關(guān)注不夠，導(dǎo)致許多國(guó)土資源管理者在進(jìn)行土地規(guī)劃時(shí)，往往只關(guān)注眼前利益，忽略了長(zhǎng)期的影響，從而影響了土地的可持續(xù)利用。同時(shí)，由于缺少科學(xué)的理論指導(dǎo)，使得許多國(guó)土資源管理人員在進(jìn)行土地規(guī)劃時(shí)，往往忽略了對(duì)用地目的的合理規(guī)劃，造成了用地的錯(cuò)位，從而影響了土地資源的合理利用和后續(xù)的土地管理工作[3]。

2.5 土地資源供需失衡

當(dāng)前，我國(guó)在土地資源供給和利用方面，存在著嚴(yán)重的供求不平衡，特別是耕地的比重問題。在現(xiàn)行國(guó)土資源規(guī)劃編制中，耕地與其他資源占有的比例基本持平，但是，隨著人口的迅速增長(zhǎng)，相應(yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的土地資源將會(huì)急劇增加，從而導(dǎo)致耕地的使用面積減少，造成土地資源的供求失衡。

2.6 土地資源管理體系相對(duì)滯后

當(dāng)前，隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，城鄉(xiāng)之間的土地資源使用問題日益突出。就總體而言，城鎮(zhèn)化已是一種歷史潮流，而城鎮(zhèn)化推進(jìn)必然會(huì)導(dǎo)致土地資源的不斷消耗。這就要求對(duì)土地資源進(jìn)行更加專業(yè)化、更加科學(xué)的管理。專業(yè)化、科學(xué)化的土地資源管理工作，要求有一套健全、行之有效的管理制度作為支持。但是，從當(dāng)前的情況來(lái)看，建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃與管理制度的更新，顯然要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)土地管理制度的優(yōu)化。部分區(qū)域的土地經(jīng)營(yíng)工作還停留在原有的體制下，未能適應(yīng)新形勢(shì)下的發(fā)展與變革。尤其是隨著信息化的不斷發(fā)展，人們對(duì)耕地的人為管理，其工作效率大大下降，其工作水平已不能與之相匹配。

2.7 法律法規(guī)建設(shè)不夠完善

就當(dāng)前土地資源管理的法律法規(guī)而言，《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等一系列與土地資源管理工作密切相關(guān)的法律法規(guī)，在此基礎(chǔ)上，對(duì)土地資源管理工作提出新的要求。以上的這些法律法規(guī)，基本上都包括我國(guó)土地資源管理的部分內(nèi)容，但在實(shí)際操作中，仍然存在著不完善不規(guī)范的問題。就土地法律而言，其有關(guān)的內(nèi)容主要是作為土地管理部門工作的基礎(chǔ)和依據(jù)，而要使土地管理工作真正落實(shí)，則必須對(duì)這些法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)格地貫徹。但是，針對(duì)當(dāng)前比較常見的濫用土地、違法占用土地等問題，在法律上的處罰力度和執(zhí)行程度都不高。當(dāng)前，在我國(guó)土地被濫用的成本很低，一些單位和個(gè)人，為了追求非法的利益，可以使法律法規(guī)變成一紙空文，還有一些執(zhí)法者與不合法的單位、個(gè)人沆瀣一氣。

3 我國(guó)土地資源管理問題的解決對(duì)策

3.1 加大監(jiān)管力度

要促進(jìn)我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置，就必須加強(qiáng)對(duì)土地資源的科學(xué)規(guī)劃和管理，并加強(qiáng)監(jiān)督，才能有效地解決城市化過(guò)程中的用地問題，保證有關(guān)工作的順利進(jìn)行。另外，在土地資源的規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)中，地方政府要根據(jù)實(shí)際情況，制訂具體的工作內(nèi)容，建立相關(guān)部門，以保證管理責(zé)任的落實(shí)，加強(qiáng)對(duì)土地資源的監(jiān)督。另外，在對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行審計(jì)時(shí)，相關(guān)部門要對(duì)其進(jìn)行聯(lián)合審查，以保證工作的科學(xué)、公正。在此基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)土地資源的集約管理，在對(duì)土地資源的合理使用進(jìn)行審查時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)土地資源的審核工作。

3.2 健全法律法規(guī)

任何一項(xiàng)工作，都必須嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律、法規(guī)，才能保證其有序地進(jìn)行，并取得一定的成效。完善相關(guān)的土地資源管理法律制度，對(duì)提高國(guó)土資源的管理具有一定的指導(dǎo)意義。當(dāng)前，我國(guó)在土地資源管理中存在的問題大多是通過(guò)立法來(lái)解決的，而實(shí)踐證明，通過(guò)立法能夠有效地解決這些問題。此外，還應(yīng)該明確各有關(guān)部門的職責(zé)，從源頭上防止違法現(xiàn)象的產(chǎn)生[4]。

3.3 合理利用土壤治理技術(shù)

目前的土壤治理技術(shù)有很多種，比如挖掘、填埋、客土法，這些都是要必須掌握的，除此之外，就是要不斷地創(chuàng)新，不斷地完善。要根據(jù)施工現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際情況，將所有的工作都安排得井井有條，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以保證土壤治理工作的順利進(jìn)行?，F(xiàn)如今，土地問題日益嚴(yán)峻，必須抓住生態(tài)修復(fù)的關(guān)鍵點(diǎn)，對(duì)各種問題進(jìn)行妥善地處理，并合理安排接下來(lái)的工作，才能提高整體的發(fā)展水平，使每一項(xiàng)工作都能合理地進(jìn)行，從而真正地解決問題、確保工程質(zhì)量，使城市的土地生態(tài)修復(fù)工作更上一層樓。

3.4 管理制度與時(shí)俱進(jìn)

在新的歷史條件下，隨著城市化的發(fā)展，傳統(tǒng)的土地資源管理方式已經(jīng)不能滿足城市的現(xiàn)代化要求。為此，要不斷地調(diào)整企業(yè)的經(jīng)營(yíng)體制。要實(shí)現(xiàn)土地資源的更新，必須對(duì)土地資源的各個(gè)方面進(jìn)行統(tǒng)一的管理，其中包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面的內(nèi)容，這就要求在現(xiàn)有的土地資源管理體制上不斷進(jìn)行改革和完善。

3.5 加大對(duì)耕地質(zhì)量和環(huán)境的保護(hù)力度

在國(guó)土資源的開發(fā)利用中，必須對(duì)耕地進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，對(duì)永久基本農(nóng)田實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)，對(duì)非農(nóng)業(yè)建設(shè)的耕地進(jìn)行嚴(yán)格的控制。要強(qiáng)化對(duì)耕地的保護(hù)，應(yīng)采取有效的措施，使土地利用關(guān)系得到合理的調(diào)節(jié)，并對(duì)其進(jìn)行規(guī)范的管理，大幅提高耕地的利用率。要對(duì)現(xiàn)有耕地進(jìn)行科學(xué)、合理的規(guī)劃，嚴(yán)格保護(hù)紅線，不斷提高土地利用效率，以進(jìn)一步提升我國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，增加耕地產(chǎn)出。

3.6 加強(qiáng)管理隊(duì)伍建設(shè)

在新的環(huán)境下，強(qiáng)化管理隊(duì)伍，是提升國(guó)土資源管理水平的一種行之有效的戰(zhàn)略。要解決這一問題，可以從民眾和管理者兩個(gè)層面來(lái)解決。人民群眾是管理工作的主體，要提高人民群眾的意識(shí)，改變他們的觀念。為了有效地利用土地資源，必須通過(guò)制定一套有效的管理機(jī)制，引導(dǎo)廣大群眾學(xué)習(xí)有關(guān)土地管理的知識(shí)，改變他們的思想觀念，積極配合政府進(jìn)行的土地資源管理工作。首先，管理人員是保證國(guó)土資源管理工作順利進(jìn)行的關(guān)鍵，要強(qiáng)化管理隊(duì)伍的建設(shè)。其次，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)建設(shè)用地的保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)土資源的監(jiān)管，對(duì)未開發(fā)的土地進(jìn)行清理，以避免積壓，保證了土地的利用。最后，要加大土地儲(chǔ)備量，保證土地資源能夠滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。目前，在我國(guó)大多數(shù)基層土地管理者都是非專業(yè)的土地管理工作人員，缺乏對(duì)土地資源管理的專業(yè)理論，管理水平也不高，加之許多土地資源管理者缺乏對(duì)土地的管理計(jì)劃和知識(shí)，這就導(dǎo)致在土地資源管理方面的落后，從而對(duì)土地管理工作的順利進(jìn)行產(chǎn)生影響。所以，要有針對(duì)性地提升管理者的專業(yè)水平，可以從兩個(gè)方面專業(yè)性的訓(xùn)練來(lái)提升管理者的專業(yè)水平，分別是技能培訓(xùn)和職業(yè)道德培訓(xùn)。除此之外，在平時(shí)的工作中，還應(yīng)注重對(duì)專業(yè)人才的引入，建立健全的考核體系和責(zé)任體系，對(duì)有關(guān)管理者的行為進(jìn)行規(guī)范，從而提升國(guó)土資源的總體效益。

3.7 構(gòu)建國(guó)土資源云處理平臺(tái)

一是在構(gòu)建國(guó)土資源云處理平臺(tái)時(shí)，通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)層、平臺(tái)層和應(yīng)用層的平臺(tái)進(jìn)行設(shè)計(jì)，對(duì)國(guó)土資源信息進(jìn)行合理的分割，同時(shí)確保對(duì)設(shè)計(jì)信息進(jìn)行調(diào)整和管理，提高國(guó)土資源數(shù)據(jù)的管理效率。二是在搭建云計(jì)算平臺(tái)時(shí)，要注重建立一個(gè)完善的安全管理系統(tǒng)?；趪?guó)土資源信息自身的特點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行安全管理，能更好地適應(yīng)工業(yè)安全發(fā)展的需要。所以，在大數(shù)據(jù)的背景下，要將網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、傳感技術(shù)等相結(jié)合，創(chuàng)建一個(gè)安全的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，以規(guī)避信息管理的風(fēng)險(xiǎn)，提升土地資源云數(shù)據(jù)的處理效率。三是在運(yùn)用國(guó)土資源大數(shù)據(jù)技術(shù)時(shí)，要建立健全數(shù)據(jù)保護(hù)體系，由行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行相關(guān)的文件、規(guī)范、制定相關(guān)的資源整合計(jì)劃，從而提升土地資源的管理效能，滿足產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)水平的提高，我們國(guó)家的各領(lǐng)域都處在一個(gè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，各種資源的需求日益增加，對(duì)土地的利用也日益增多。因此，在今后的土地資源開發(fā)中，必須加強(qiáng)對(duì)土地所有者的監(jiān)督，并運(yùn)用資產(chǎn)化的方式，促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。