德國(guó)防衛(wèi)型民主的制度設(shè)計(jì)與政治實(shí)踐

馬晉龍

(天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院,天津 300387)

德國(guó)魏瑪共和國(guó)覆滅于納粹黨上臺(tái)執(zhí)政,民主政黨在魏瑪共和國(guó)的民主選舉中被拋棄。 為了維護(hù)民主制度與和平,戰(zhàn)后德國(guó)對(duì)反民主的極端力量進(jìn)行預(yù)防與限制,以避免民主程序被反民主力量濫用。 德國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇前,防衛(wèi)型民主制度確實(shí)發(fā)揮了打擊極端政黨、維護(hù)民主秩序的作用。 在這一時(shí)期德國(guó)國(guó)內(nèi)的極左與極右政黨遭到取締,淡出了政黨政治的舞臺(tái)。 但1990 年“兩德統(tǒng)一”后至今,德國(guó)極右勢(shì)力與新納粹分子愈加猖獗,他們從事恐怖和暴力活動(dòng),嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序,竭力宣傳其政治主張和目標(biāo),甚至攻擊現(xiàn)行民主制度,這些都沖擊著德國(guó)民主秩序的穩(wěn)定。 當(dāng)前德國(guó)法律依舊有著防衛(wèi)型民主制度的條款,但極端力量卻在政治生活中再次涌現(xiàn)。 這不禁讓人思考極端力量在德國(guó)防衛(wèi)型民主制度下為何得以生存與成長(zhǎng),防衛(wèi)型民主制度是否依舊有效。 本文將對(duì)防衛(wèi)型民主的基本概念進(jìn)行界定,分析德國(guó)防衛(wèi)型民主的制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐困境。

一、防衛(wèi)型民主制度的相關(guān)理論及定義

(一)關(guān)于民主防衛(wèi)理論的研究

關(guān)于民主防衛(wèi)的探討與研究很早便產(chǎn)生了,但現(xiàn)代國(guó)家的防衛(wèi)型民主是在“二戰(zhàn)”后才逐步形成和發(fā)展的。 在民主防衛(wèi)理論的研究中,形成了“戰(zhàn)斗型民主”“自衛(wèi)型民主”“防衛(wèi)型民主”等概念和理論。 學(xué)者論述的視角各不相同,卻賦予防衛(wèi)民主相似的具體內(nèi)涵,在研究范疇方面有很大的相似性,都是對(duì)民主制度自我捍衛(wèi)的研究。

卡爾·羅文斯坦(Karl Loewenstein)[1]是公認(rèn)的“戰(zhàn)斗型民主”的提出者,在他的理論基礎(chǔ)上產(chǎn)生了預(yù)防性的現(xiàn)代戰(zhàn)斗民主理論,這使得民主防衛(wèi)研究更加深化。 學(xué)者Svetlana Tyulkina 認(rèn)為戰(zhàn)斗民主是將戰(zhàn)斗性引入民主之中,使得民主可以對(duì)潛在威脅先發(fā)制人[2]14。 在此基礎(chǔ)上,她還將民主預(yù)防的范圍與對(duì)象進(jìn)行了擴(kuò)大,將預(yù)防范圍不再局限于政治過程,進(jìn)而擴(kuò)展到更大的社會(huì)領(lǐng)域,在著作中她對(duì)將戰(zhàn)斗民主應(yīng)用于預(yù)防極端宗教和恐怖主義的威脅之中進(jìn)行了闡述[2]40-43。 中國(guó)學(xué)者程邁[3]認(rèn)為防衛(wèi)民主是具有預(yù)防性的,是否存在實(shí)際違憲并不是行使政黨禁止權(quán)力的條件,防衛(wèi)民主行使的是一種預(yù)防性權(quán)力,預(yù)防任何對(duì)《基本法》有潛在威脅的政黨出現(xiàn)和發(fā)展。 預(yù)防性的引入與研究,使民主防衛(wèi)得以和其他民主設(shè)計(jì)區(qū)分開來,這進(jìn)一步明確了民主防衛(wèi)或戰(zhàn)斗性民主的研究范圍。

中國(guó)法學(xué)者張千帆用自衛(wèi)型民主來概括民主的防御機(jī)制,他援引了德國(guó)共產(chǎn)黨禁止案中德國(guó)憲法法院判決所形成的自衛(wèi)型民主規(guī)則:在包含所有政治思想的寬容原則和政治體制的某些不可剝奪之價(jià)值之間,《基本法》代表著一種取得綜合的自覺努力。 政黨禁止的條款不和憲法的任何基本原則相矛盾;它表達(dá)了締造者基于具體歷史經(jīng)驗(yàn)的訴求:國(guó)家不再對(duì)政黨保持中立態(tài)度。 在這個(gè)意義上,《基本法》創(chuàng)造了“自衛(wèi)型民主”,這是對(duì)憲法的價(jià)值決定,約束著聯(lián)邦憲法法院[4]277。 他將民主防衛(wèi)的外延進(jìn)行了狹義上的描述,具體安排包括政黨禁止、喪失基本和公務(wù)員忠誠(chéng)三個(gè)方面。

“戰(zhàn)斗型民主”“自衛(wèi)型民主”“防衛(wèi)型民主”,都是對(duì)于民主防衛(wèi)制度設(shè)計(jì)的稱呼,盡管名稱與側(cè)重各有不同,但它們的內(nèi)涵與外延有著高度的相似性,所研究的核心都是民主制度如何防范威脅與風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)自由民主有效存續(xù)的問題。 目前,有關(guān)防衛(wèi)型民主的研究仍在進(jìn)一步深化,近年來國(guó)內(nèi)外比較憲法與政治科學(xué)研究者重燃對(duì)防衛(wèi)型民主的興趣[5]。 比較憲法學(xué)者關(guān)注防衛(wèi)型民主的制度法律安排與程序問題,政治科學(xué)更多聚焦于防衛(wèi)型民主制度實(shí)施的背景,以及觸發(fā)該制度的社會(huì)政治條件等,同時(shí)還有一些關(guān)于制度實(shí)踐的實(shí)證研究[6]。 國(guó)內(nèi)對(duì)防衛(wèi)型民主的研究和討論主要集中在法學(xué)領(lǐng)域,比較政治視角的研究較為缺乏。

(二)防衛(wèi)型民主的定義

防衛(wèi)型民主是自由民主國(guó)家為保衛(wèi)自由民主價(jià)值與秩序,通過憲法與法律明確規(guī)定的預(yù)防性措施來對(duì)抗那些企圖通過濫用民主制度與程序來顛覆和破壞民主的內(nèi)部威脅力量的民主制度安排。

該定義容納了防衛(wèi)型民主最基本的五個(gè)特征,一是預(yù)防性特征[2]123-124,用以區(qū)別其他具有防衛(wèi)功能的法律制度,如緊急狀態(tài)。 預(yù)防特征表明,防衛(wèi)型民主中的法律手段在觸發(fā)要件上,可以根據(jù)潛在的狀態(tài)與指導(dǎo)思想來確定威脅力量,即使它們沒有進(jìn)行具體破壞行為。 它區(qū)別于緊急狀態(tài),后者解決的是已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)。 二是法律強(qiáng)制性,由憲法與法律明確規(guī)定,區(qū)別于一般的政治策略安排,如政黨聯(lián)合執(zhí)政、政治吸納等,它是法律手段而非政治手段[3]。 三是直接效用性,即打擊破壞自由民主的威脅力量,有明確的作用對(duì)象與目標(biāo),以此區(qū)別于其他的政治制度安排,如百分之五條款并不針對(duì)特定的政黨,而是對(duì)國(guó)內(nèi)全部政黨均有效。 四是作用對(duì)象的內(nèi)部性,防衛(wèi)型民主的預(yù)防對(duì)象是國(guó)家內(nèi)部的,這與其法律強(qiáng)制性有著關(guān)聯(lián),在國(guó)家之內(nèi),這種強(qiáng)制性才得以順利發(fā)揮。 五是價(jià)值的非中立性,防衛(wèi)型民主的前提便是放棄價(jià)值中立與純粹程序民主,認(rèn)為憲法中有不可修改的核心原則,為捍衛(wèi)它們而進(jìn)行制度設(shè)計(jì)[2]189。

二、德國(guó)防衛(wèi)型民主的制度設(shè)計(jì)

(一)德國(guó)防衛(wèi)型民主的基本結(jié)構(gòu)

1.防衛(wèi)主體

德國(guó)《基本法》明確規(guī)定了民主的基本秩序與原則,這些自由民主的基本秩序便是防衛(wèi)型民主的捍衛(wèi)主體。 何為自由民主的基本秩序? 德國(guó)憲法法院在查禁取締社會(huì)帝國(guó)黨一案中,給予了明確的定義:“自由民主的基本秩序,可被定義為這樣一種秩序:它排斥任何形式的專制和任意性,并代表了法治之下的政府體制;通過現(xiàn)存多數(shù)所表達(dá)的意愿,這項(xiàng)政府體制基于人民自決、自由和平等。 這項(xiàng)秩序的基本原則至少包括:尊重《基本法》所給予的具體形式之人權(quán),尤其是對(duì)于生命和自由發(fā)展的個(gè)人權(quán)利;大眾主權(quán);三權(quán)分立;責(zé)任內(nèi)閣;行政合法;司法獨(dú)立;多黨制原則;以及對(duì)所有政黨的平等機(jī)會(huì)?！盵4]285這便是德國(guó)《基本法》所規(guī)定的自由民主秩序,其中蘊(yùn)含著自由民主的基本價(jià)值以及民主制度的設(shè)計(jì)內(nèi)容,如多黨制、權(quán)力分立與責(zé)任內(nèi)閣等。 這些制度設(shè)計(jì)及其蘊(yùn)含的自由民主價(jià)值是聯(lián)邦德國(guó)在戰(zhàn)后所構(gòu)建起來的政治體制的核心,是其作為民主共和國(guó)的生命所在。 為了防止極端勢(shì)力的破壞與納粹余孽的攻擊,避免重蹈魏瑪共和國(guó)的覆轍,聯(lián)邦德國(guó)放棄政治價(jià)值中立,以捍衛(wèi)自由平等核心價(jià)值為目的,構(gòu)建起了民主的防衛(wèi)制度,即防衛(wèi)型民主制度。

2.防衛(wèi)對(duì)象

防衛(wèi)型民主針對(duì)的是一切可能威脅到自由民主秩序的力量,或是個(gè)人或是組織,具有這種潛在威脅的均屬于防衛(wèi)型民主的對(duì)象。 對(duì)于可能侵害和威脅自由民主基本秩序的對(duì)象,德國(guó)《基本法》按照他們的組織情況對(duì)不同力量進(jìn)行了約束性的規(guī)定。 首先,對(duì)于個(gè)人利用《基本法》所給予的基本權(quán)利對(duì)自由民主基本秩序進(jìn)行抵抗和破壞,《基本法》第十八條規(guī)定了基本權(quán)利喪失的條款,以及通過公務(wù)員忠誠(chéng)的要求,將反對(duì)憲政秩序的個(gè)人排除在公務(wù)員行列之外。 其次,對(duì)于成組織的威脅力量,根據(jù)組織的性質(zhì),《基本法》將其分為一般社會(huì)團(tuán)體與政黨,對(duì)于二者的禁止與查禁進(jìn)行了分別規(guī)定。 考慮到防衛(wèi)型民主的預(yù)防性,所以其針對(duì)的對(duì)象要突出潛在威脅性,這是作為預(yù)防機(jī)制的防衛(wèi)型民主所應(yīng)具有的。

3.防衛(wèi)程度

由于民主防衛(wèi)以禁止一些基本權(quán)利來換取民主制度的穩(wěn)定與存續(xù),其范圍應(yīng)限制在保護(hù)民主制度免于被威脅所破壞的范圍內(nèi),當(dāng)這種可能的威脅消失或達(dá)到預(yù)期可控范圍時(shí),應(yīng)當(dāng)及時(shí)停止。 民主防衛(wèi)機(jī)制本身的行動(dòng)方式是對(duì)自由進(jìn)行限制,具有強(qiáng)制性一面,因此這樣的權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的限制,以防其淪為破壞自由民主秩序和政治打壓的工具。 第一,對(duì)于基本權(quán)利的喪失,《基本法》所規(guī)定的喪失基本權(quán)利條款中,主要集中于自由權(quán)利、言論自由、集會(huì)自由、通信自由等,而人格尊嚴(yán)權(quán)與法律面前的平等權(quán)利不受剝奪。 第二,對(duì)于社團(tuán)和政黨的禁止有著比較嚴(yán)格的審判程序,特別是對(duì)于政黨禁止而言,其需要的法律要件,以及聯(lián)邦憲法法院對(duì)宣判政黨違憲的專有權(quán)力,都將政黨禁止限制在了有限的范圍之中。 第三,對(duì)于公務(wù)員忠誠(chéng)要求,各州應(yīng)在已被聯(lián)邦政府與法院所確定的違憲組織與政黨名單中進(jìn)行確認(rèn),聯(lián)邦憲法法院在此后的判決中曾有過明確的表示[4]282。

(二)德國(guó)防衛(wèi)型民主制度的具體法律措施

1.基本權(quán)利喪失

憲法賦予了公民基本權(quán)利與自由,要防止利用基本權(quán)利攻擊自由民主秩序,就要將基本權(quán)利的行使限制在符合自由民主秩序的價(jià)值與秩序之中,對(duì)利用基本權(quán)利和自由攻擊自由民主秩序的個(gè)人取消其基本權(quán)利。 自由民主制度規(guī)定了權(quán)利行使與民主運(yùn)行要建立在“自由民主的基本秩序”這一共同基礎(chǔ)上[7]。即權(quán)利行使不能超越、無視甚至破壞自由民主制度,如果破壞,則會(huì)喪失基本權(quán)利。 防衛(wèi)型民主中的基本權(quán)利喪失是預(yù)防性的,即在產(chǎn)生對(duì)民主秩序?qū)嵸|(zhì)破壞行為之前進(jìn)行的相關(guān)行為進(jìn)行處罰,這些行為包括反民主思想的宣傳、建立反民主組織等行為,它們的潛在危害性是防衛(wèi)型民主針對(duì)的對(duì)象。 《基本法》第十八條規(guī)定“任何人為抵抗自由民主的基本秩序而濫用表達(dá)見解的自由,尤其是新聞出版自由、教學(xué)自由、集會(huì)自由、結(jié)社自由,通信、郵政與通信隱私,財(cái)產(chǎn)權(quán)或避難權(quán),都將喪失這些基本權(quán)利。 這些權(quán)利的喪失及其程度,應(yīng)受到聯(lián)邦憲政法院之決定”。

當(dāng)然,剝奪公民基本權(quán)利的權(quán)力是十分強(qiáng)大的,為了避免該權(quán)力被用于政治打壓,對(duì)于它的行使者與行使條件有著一系列的規(guī)定。 在行使者方面,聯(lián)邦法院?jiǎn)为?dú)決定基本權(quán)利是否喪失。 且立法者(立法機(jī)關(guān)議會(huì))被禁止創(chuàng)立不經(jīng)過聯(lián)邦法院裁決就使公民喪失基本權(quán)利的法律構(gòu)成要件。 以此保障司法機(jī)關(guān)(聯(lián)邦憲政法院)在喪失基本權(quán)利方面的專有權(quán)力,從而避免立法與行政機(jī)關(guān)因?yàn)檎畏制缍鵀E用該權(quán)力。

2.政黨禁止

政黨禁止即政黨取締,就是將反憲法、反自由民主基本秩序和價(jià)值、反民主制度的政黨進(jìn)行取締,解散其組織及替代性組織,沒收其黨產(chǎn),禁止其黨內(nèi)人員與追隨者參加黨務(wù)活動(dòng),取消該黨在議會(huì)所有議席的法律行為[6]。 《基本法》第二十一條對(duì)政黨進(jìn)行了正面保障與負(fù)面限制的規(guī)定:“政黨應(yīng)參與人民的政治意愿之形成。 它們可被自由建立。 其內(nèi)部結(jié)構(gòu)應(yīng)符合民主原則。 它們對(duì)財(cái)源、資金使用及資產(chǎn)負(fù)有公共責(zé)任。 如果出于其目的或追隨者之行為,政黨試圖破壞或廢棄自由民主的基本秩序或危及聯(lián)邦德國(guó)之生存,那么它就是違憲的。 聯(lián)邦憲政法院應(yīng)決定違憲問題?！迸卸ㄕh是否違憲,是否禁止政黨的權(quán)力只屬于聯(lián)邦憲法法院。 聯(lián)邦憲法法院可以宣布政黨禁止、沒收黨產(chǎn)、禁止其成員與追隨者參與黨務(wù)活動(dòng)、禁止其議員在議會(huì)的議席等。 按照基本法中的表述,政黨試圖破壞或廢棄自由民主的基本秩序或危及聯(lián)邦德國(guó)的生存就是違憲的。

3.公務(wù)員忠誠(chéng)

對(duì)公務(wù)員忠誠(chéng)的要求顯然不是德國(guó)的獨(dú)創(chuàng),在英國(guó)的公務(wù)員法典中,規(guī)定公務(wù)員的義務(wù)的首要內(nèi)容即為“忠誠(chéng)、高尚、倫理”;《美國(guó)文官法實(shí)施細(xì)則》明文規(guī)定,對(duì)于申請(qǐng)加入公務(wù)員隊(duì)伍的人,“是否忠誠(chéng)于美國(guó)政府值得懷疑”者將不會(huì)被任用[8]。 《基本法》第三十三條第四款規(guī)定“作為永久職能的國(guó)家權(quán)力之行使,應(yīng)按常規(guī)而被委托于公民服務(wù);其地位、服務(wù)和忠誠(chéng),均受公法之管理”,以及第五款規(guī)定“公民服務(wù)之法律應(yīng)根據(jù)職業(yè)公務(wù)的傳統(tǒng)原則而加以調(diào)節(jié)”,其中“公務(wù)員的傳統(tǒng)原則”包含了公務(wù)員忠誠(chéng)于國(guó)家的要求。 作為政治運(yùn)行組成部分的公務(wù)員無疑是深深嵌入民主制度之中并發(fā)揮著重大作用的,因此民主的防衛(wèi)制度要求公務(wù)員不能反對(duì)憲法秩序,要忠誠(chéng)地守護(hù)國(guó)家。這也是許多國(guó)家要求公務(wù)員忠誠(chéng)的原因,沒有這一預(yù)防性要求,無疑是引狼入室。

三、德國(guó)防衛(wèi)型民主的制度實(shí)踐

與防衛(wèi)型民主制度設(shè)置的相對(duì)完整性相比,其實(shí)踐就顯得十分骨感。 基本權(quán)利的喪失至今還未有實(shí)踐,因?yàn)樽鳛轭A(yù)防措施去禁止個(gè)人權(quán)利是否必要,依舊存在很大爭(zhēng)議。 公務(wù)員忠誠(chéng)要求起起伏伏,有過確立也有過廢止。 只有政黨禁止具有比較鮮明的實(shí)踐特點(diǎn),在聯(lián)邦德國(guó)建立防衛(wèi)型民主制度后,首屆政府的總理阿登納便進(jìn)行了政黨禁止的提議,且獲得了憲法法院的認(rèn)可。

(一)以政黨禁止為突出表現(xiàn)的民主防衛(wèi)實(shí)踐

從戰(zhàn)后至今,德國(guó)一共有過六次政黨禁止申請(qǐng)的提出。 如表1 所示,在六次禁止申請(qǐng)中僅有兩次申請(qǐng)被聯(lián)邦憲法法院審判通過[9]。 對(duì)德國(guó)社會(huì)主義帝國(guó)黨和德國(guó)共產(chǎn)黨的政黨禁止均是由聯(lián)邦德國(guó)首任總理阿登納為首的聯(lián)邦政府在1951 年向憲法法院提議的。 判決時(shí)間分別為1952 年和1956 年,聯(lián)邦憲法法院最終均宣布這兩個(gè)政黨違憲,并將它們禁止與解散。 此后聯(lián)邦政府等其他國(guó)家機(jī)關(guān)和各州政府曾有提議有關(guān)政黨的禁止,但聯(lián)邦法院或是認(rèn)為它們不構(gòu)成政黨組織,或是認(rèn)為政黨行為未危及自由民主基本秩序,均對(duì)相關(guān)的申請(qǐng)進(jìn)行了駁回。

表1 德國(guó)政黨禁止申請(qǐng)的情況

關(guān)于德國(guó)社會(huì)主義帝國(guó)黨的禁止[10]264-269。 該黨成立于1949 年,其政治目標(biāo)之一是在西德重組右派勢(shì)力。 在建立后幾年里,德國(guó)社會(huì)主義帝國(guó)黨在數(shù)個(gè)州選舉中獲得相當(dāng)數(shù)量的支持,且在聯(lián)邦議會(huì)里獲得兩個(gè)席位。 因其對(duì)聯(lián)邦內(nèi)閣和民主政府的敵視態(tài)度,阿登納政府于1951 年提請(qǐng)聯(lián)邦憲法法院予以取締。 聯(lián)邦憲法法院在分析了德國(guó)的政黨歷史并審查了社會(huì)主義帝國(guó)黨領(lǐng)導(dǎo)人之間的通信及成員的來源后,對(duì)該黨的組織結(jié)構(gòu)、政治綱領(lǐng)、成員行為等方面進(jìn)行研究,最終于1952 年決定解散和禁止帝國(guó)黨。

關(guān)于德國(guó)共產(chǎn)黨的禁止[3]。 在提請(qǐng)憲法法院禁止極右翼的帝國(guó)黨后,極左翼的德國(guó)共產(chǎn)黨也被阿登納政府申請(qǐng)禁止。 但與帝國(guó)黨納粹傾向情況不同的是,德國(guó)共產(chǎn)黨在“二戰(zhàn)”中一直反納粹,在社會(huì)上具有一定的認(rèn)可度,單純因意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)而將其禁止不免會(huì)讓聯(lián)邦憲法法院卷入政治紛爭(zhēng)之中,所以聯(lián)邦憲法法院遲遲不肯表態(tài),期望問題通過其他政治途徑解決。 直到1956 年,沉默才被打破。 隨著德國(guó)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,民主秩序趨于穩(wěn)固,這為自由民主這一基本價(jià)值的充分肯定提供了經(jīng)濟(jì)支撐。 在查禁過程中,聯(lián)邦憲法法院明確了自由民主基本價(jià)值的立場(chǎng),不再對(duì)政黨保持中立態(tài)度,形成了自衛(wèi)型民主規(guī)則。 法院詳細(xì)分析了德國(guó)共產(chǎn)黨的理論基礎(chǔ)、發(fā)展歷史和內(nèi)部組織形態(tài),最終宣布該黨因違憲而被取締。

(二)禁止反對(duì)憲法秩序的人員成為國(guó)家公務(wù)員

1972 年,為了抵制政治恐怖活動(dòng)和激進(jìn)學(xué)生團(tuán)體的暴力示威,社會(huì)民主黨的布朗特內(nèi)閣聯(lián)合各州政府,通過了《公務(wù)員忠誠(chéng)法令》,以禁止從事反對(duì)憲法活動(dòng)的人或反憲法組織的成員加入公民服務(wù)。 這一要求有兩個(gè)層面的作用:其一是作為對(duì)已加入反憲法組織成員的懲罰手段;其二是作為對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍忠誠(chéng)性要求的預(yù)防手段,該作用使其進(jìn)入到防衛(wèi)型民主的研究領(lǐng)域之中。 1975 年發(fā)生的公務(wù)員忠誠(chéng)案,一位參加了極端組織的大學(xué)生提請(qǐng)了對(duì)《忠誠(chéng)法令》的司法審查,憲法法院肯定了法令的合憲性,政府禁止該學(xué)生擁有進(jìn)入公務(wù)員行列的機(jī)會(huì)[4]283。

四、德國(guó)防衛(wèi)型民主制度面臨收縮困境

首先,政黨禁止使用的減少及其法律要件變化。“二戰(zhàn)”后被禁止的僅有德國(guó)社會(huì)主義帝國(guó)黨與德國(guó)共產(chǎn)黨兩個(gè)政黨[11],自德國(guó)共產(chǎn)黨被取締后,德國(guó)再無政黨被禁止。 曾經(jīng)在聯(lián)邦德國(guó)建立之初就被寫入憲法并發(fā)揮過保衛(wèi)自由民主作用的政黨禁止,在1956年后僅有過幾次程序上的啟動(dòng),卻無一成功。 除了禁止結(jié)果上的表現(xiàn),政黨禁止受到了來自聯(lián)邦憲法法院的新解釋,使得作為預(yù)防極端勢(shì)力的政黨禁止實(shí)施條件更加嚴(yán)格。 在2017 年對(duì)于德國(guó)國(guó)家民主黨的禁止案判決中,聯(lián)邦憲法法院明確表示,只有當(dāng)有重要跡象表明政黨敵對(duì)憲法原則的直接行為有可能的成功時(shí),才滿足《基本法》規(guī)定的法律要件[10]283-284。 在禁止政黨時(shí)需要考慮政黨的“潛力”。 這明顯不同于禁止德國(guó)共產(chǎn)黨的理由,當(dāng)時(shí)的憲法法院明確表示是否使用暴力或犯有其他罪行不是禁止政黨的必要條件,禁止一個(gè)政黨也不必需要其造成實(shí)際威脅。 對(duì)政黨潛力的評(píng)估作為政黨禁止條件意味著實(shí)力較小的極端政黨得以存續(xù),這進(jìn)一步壓縮了政黨禁止的實(shí)施空間。

其次,自德國(guó)《基本法》于1945 年正式頒布以來,針對(duì)個(gè)人的基本權(quán)利喪失便從未真正得到德國(guó)聯(lián)邦憲法法院的實(shí)踐[3]。 在國(guó)家這個(gè)龐然大物前,個(gè)人的力量十分有限,即使是像希特勒這樣的人物,都需要借助政黨與社會(huì)組織的力量才能夠奪得國(guó)家政權(quán)。禁止個(gè)人權(quán)利很難達(dá)到保衛(wèi)民主的效果,還會(huì)顯得民主國(guó)家寬容度不足,或許是出于這樣的考慮,德國(guó)聯(lián)邦憲法法院從未行使過這一權(quán)力。 除此之外,社會(huì)組織和政黨的禁止會(huì)對(duì)其中的個(gè)人成員產(chǎn)生連帶的影響,比如在政黨禁止中,對(duì)被禁政黨的成員會(huì)采取限制參與政治活動(dòng)的措施,以及公務(wù)員忠誠(chéng)中對(duì)參與違憲組織人員進(jìn)入公務(wù)員行列的限制等。 這些措施都會(huì)對(duì)個(gè)人權(quán)利產(chǎn)生一些限制,在一定程度上發(fā)揮和補(bǔ)充了基本權(quán)利喪失這一措施的作用,同時(shí)也可以規(guī)避因直接剝奪基本權(quán)利而引發(fā)的爭(zhēng)議。

最后,憲法法院對(duì)公務(wù)員忠誠(chéng)做出限制性解釋。1979 年德國(guó)社會(huì)民主黨控制的州取消了《忠誠(chéng)法令》。1983 年在德國(guó)一起關(guān)于“法庭資格錄取案”中,憲法法院推翻了律師協(xié)會(huì)對(duì)一名共產(chǎn)黨員從事私人法律事務(wù)禁止的決定,認(rèn)為僅憑借共產(chǎn)黨員的身份不足以支持禁止決定,只有證明該申請(qǐng)者確實(shí)從事顛覆自由民主基本秩序的活動(dòng),律師協(xié)會(huì)才可以拒絕該申請(qǐng)者的錄取資格[4]284。 在以上兩個(gè)事件中,曾經(jīng)被聯(lián)邦憲法法院認(rèn)可與各州采納的公務(wù)員忠誠(chéng)受到了一些質(zhì)疑,在部分州被停用。 關(guān)于法令的適用范圍與所需法律要件都受到了聯(lián)邦憲法法院的重新解釋,曾經(jīng)因參加違憲組織便會(huì)被禁止加入公務(wù)員行列的條件不復(fù)存在,參與實(shí)質(zhì)顛覆活動(dòng)成為該法令核心的實(shí)質(zhì)要件。從防衛(wèi)型民主的預(yù)防性來看,這無疑是將防衛(wèi)型民主中公務(wù)員忠誠(chéng)這一手段進(jìn)行了凍結(jié),對(duì)于潛在的尚無“前科”的極端組織成員來說,該制度安排的預(yù)防功能難以生效。

五、結(jié)語

近年來德國(guó)一些激進(jìn)甚至極端政治力量崛起,除了客觀的經(jīng)濟(jì)政治原因外,也與德國(guó)已有的防衛(wèi)型民主制度存在局限有關(guān),在經(jīng)濟(jì)繁榮與民主制度趨于穩(wěn)定的時(shí)間里,德國(guó)放松了對(duì)于極端主義和極端勢(shì)力的限制。 作為一個(gè)曾經(jīng)深受極端主義政黨危害的國(guó)家,它對(duì)于其歷史上的教訓(xùn)有些遺忘,也對(duì)德國(guó)在戰(zhàn)后建立的民主制度存在過分自信。 近年來,世界格局波動(dòng)帶來的沖擊正在持續(xù),德國(guó)的極端勢(shì)力抬頭,危機(jī)顯現(xiàn)。 這就是為什么一個(gè)明明有嚴(yán)格防衛(wèi)措施的民主國(guó)家,卻在近些年來各式激進(jìn)思潮與政黨活躍的制度原因之一。 防衛(wèi)型民主的實(shí)際效能存在不足,面對(duì)反對(duì)力量的強(qiáng)大,或許重啟防衛(wèi)型民主的制度安排值得考慮。 對(duì)于防衛(wèi)型民主的進(jìn)一步研究推動(dòng)著人們對(duì)民主政體與極端主義關(guān)系的思考。 在比較政治的視角下,對(duì)于防衛(wèi)型民主的實(shí)證研究、探索民主防衛(wèi)制度啟動(dòng)的政治社會(huì)因素以及制度的實(shí)際效果等主題,是未來防衛(wèi)型民主研究的可行方向。