RCEP特殊與差別待遇條款的檢視與完善

陳 計(jì)

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,安徽 蚌埠 233030)

特殊與差別待遇(Special and Different Treatment)是WTO中的一個(gè)專門術(shù)語,允許發(fā)展中國家做出的減讓承諾比發(fā)達(dá)國家少的原則,是世界貿(mào)易組織協(xié)定給發(fā)展中國家(包括最不發(fā)達(dá)國家)的優(yōu)惠待遇,旨在幫扶發(fā)展中國家融入全球多邊貿(mào)易體系、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的特殊條款。2019年7月26日,美國簽署了《改革世界貿(mào)易組織中發(fā)展中國家備忘錄》,指出要阻止那些“不具備合適經(jīng)濟(jì)指標(biāo)支持”的成員國的特殊與差別待遇,并發(fā)出威脅,90日內(nèi)沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,美國貿(mào)易機(jī)構(gòu)將會(huì)采取相關(guān)措施。[1]2020年2月10日,美國單方面宣布取消包括中國在內(nèi)的25個(gè)發(fā)展中國家的特殊與差別待遇,是對(duì)WTO基本原則的公然違背,多邊貿(mào)易體制的權(quán)威性正面臨巨大的挑戰(zhàn),侵犯發(fā)展中國家的“平等發(fā)展權(quán)”(1)平等發(fā)展權(quán):平等發(fā)展權(quán)的概念源自1986年《發(fā)展權(quán)利宣言》,是平等權(quán)的深化和延伸,指的是各國根據(jù)本國國情選擇發(fā)展道路的權(quán)利、平等參與國際事務(wù)的權(quán)利和平等發(fā)展的權(quán)利。。RCEP協(xié)定重申特殊與差別待遇的重要國際法地位,在新時(shí)代,探究特殊與差別待遇條款適用的新機(jī)制,對(duì)中國與其他發(fā)展中國家積極參與區(qū)域一體化有著極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、緣起:特殊與差別待遇條款的內(nèi)涵、發(fā)展及合理性

特殊與差別待遇是發(fā)展中國家所享有的一項(xiàng)基本權(quán)利,也是WTO中的一個(gè)基本原則,它對(duì)于發(fā)展中國家尤其是最不發(fā)達(dá)國家,通過貿(mào)易手段拉動(dòng)本國經(jīng)濟(jì)快速增長,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)特殊與差別待遇條款的內(nèi)涵

“特殊待遇”與“差別待遇”一詞是在20世紀(jì)60年代關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)修訂貿(mào)易規(guī)則的議題中提出的,倡議給予發(fā)展中國家(包括最不發(fā)達(dá)國家)在貿(mào)易經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域優(yōu)待和特權(quán)。WTO/GATT認(rèn)為,在全球經(jīng)濟(jì)合作的新時(shí)代,國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)關(guān)系性質(zhì)發(fā)生變化,世界主流趨勢(shì)必將是基于合作而非競爭[2]。為營造一個(gè)更加開放、更加公平的國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)環(huán)境,給發(fā)展中國家制定了特殊規(guī)定,即“特殊與差別待遇條款”。隨著國際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷發(fā)展變化,特殊與差別待遇也被賦予了新的內(nèi)涵。起初特殊與差別待遇規(guī)則的主要目的是為了賦予發(fā)展中國家優(yōu)先進(jìn)入發(fā)達(dá)國家市場(chǎng)、培養(yǎng)國內(nèi)幼稚產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易談判中非互惠的特殊權(quán)利。但隨著時(shí)間的推移,特殊與差別待遇規(guī)則開始在調(diào)節(jié)世界貿(mào)易經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和自由化方面發(fā)揮著越來越重要的作用,涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、融資渠道、世界貿(mào)易份額、制度建設(shè)和人力資源等諸多領(lǐng)域。[3]

特殊與差別待遇讓發(fā)展中國家享有一定利益,從而促使WTO的貿(mào)易自由化框架更具包容性[4],對(duì)發(fā)展中國家乃至發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)增長都有著積極作用。烏拉圭回合談判延續(xù)和補(bǔ)充了前幾輪談判商定的內(nèi)容,共確定了183條特殊與差別待遇條款。根據(jù)2001年貿(mào)易和發(fā)展委員會(huì)秘書處的劃分標(biāo)準(zhǔn)[5],包括擴(kuò)充發(fā)展中成員國貿(mào)易機(jī)會(huì)、要求其他成員國維護(hù)發(fā)展中成員利益、科學(xué)技術(shù)援助、政策與行動(dòng)上允許彈性調(diào)節(jié)、過渡期、最不發(fā)達(dá)國家的特別規(guī)定等6類內(nèi)容。概括來說,主要是涉及發(fā)達(dá)國家如何幫扶發(fā)展中國家及發(fā)展中國家如何積極履行承諾等相關(guān)事項(xiàng)。但根據(jù)最新統(tǒng)計(jì),現(xiàn)行的常用條款僅涉及其中155條內(nèi)容,其中三分之二分條款的規(guī)定過于寬泛,在實(shí)踐中不具備可操作性,剩余的條款多為過渡期或者技術(shù)援助條款。也就是說,直接與發(fā)展中國家實(shí)體經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)的條款只有25條,不足全部條款比例的16%,特殊與差別待遇條款在實(shí)踐中明顯處于適用不足、效力減弱的狀態(tài)。[6]

(二)特殊與差別待遇條款的歷史溯源

國際合作的不確定性和全球環(huán)境的不穩(wěn)定性,導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的立場(chǎng)相差甚遠(yuǎn),特殊和差別待遇的產(chǎn)生是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家利益博弈的結(jié)果,經(jīng)歷了漫長的過程。特殊與差別待遇條款的演變大致可以分為下列四個(gè)階段[7]。

第一階段是從1948年GATT建立到1973年東京回合開始。1946年到1948年,第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束不久,為盡快恢復(fù)世界經(jīng)濟(jì)秩序,成立了GATT作為促進(jìn)世界貿(mào)易規(guī)則形成的組織。在GATT 1954—1955年審查會(huì)議上,發(fā)展中國家(包括最不發(fā)達(dá)國家)所處發(fā)展階段的特殊問題作為本次會(huì)議的重點(diǎn)審查議題,主要圍繞發(fā)展中國家出口到發(fā)達(dá)國家的市場(chǎng)準(zhǔn)入問題進(jìn)行磋商[6],這被認(rèn)為是特殊與差別待遇條款的起源。第二階段是1973年到1979年的東京回合。發(fā)展中國家積極參與東京回合談判,對(duì)新的非關(guān)稅措施采取“守則辦法”,發(fā)展中國家同意有限的市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾和承擔(dān)少許關(guān)稅約束,為普惠制提供了永久的法律依據(jù)。第三階段是1979年東京回合結(jié)束到1995年烏拉圭回合結(jié)束。發(fā)達(dá)國家對(duì)發(fā)展中國家所出口的農(nóng)產(chǎn)品、紡織品的關(guān)稅遠(yuǎn)高于平均關(guān)稅水平,這類產(chǎn)品被排除在普惠制規(guī)則之外[7],1986年烏拉圭部長宣言重申,應(yīng)根據(jù)《1979年框架協(xié)議》給予發(fā)展中國家切實(shí)的特殊優(yōu)惠待遇,自本回合結(jié)束,許多發(fā)展中國家增強(qiáng)了關(guān)稅約束,特別是在農(nóng)業(yè)、紡織業(yè)等第一產(chǎn)業(yè)方面。第四階段是1995年烏拉圭回合結(jié)束至今。2001年第四屆多哈部長級(jí)會(huì)議形成《多哈宣言》,會(huì)議重新審視了特殊與差別待遇條款的實(shí)際執(zhí)行情況,在宣言第44段提出,“要審查所有的特殊與差別待遇條款,以期加強(qiáng)這些條款的適應(yīng)性和可操作性”。2002年聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展委員會(huì)設(shè)立了一個(gè)監(jiān)測(cè)機(jī)制,用于專門評(píng)估特殊與差別待遇條款的實(shí)際使用情況,以促進(jìn)該條款的實(shí)施。2013年巴厘部長會(huì)議打破了多哈回合的多年僵局,所達(dá)成的《巴厘一攬子計(jì)劃》在簡化海關(guān)手續(xù),幫扶發(fā)展中國家更新基礎(chǔ)設(shè)施等諸多領(lǐng)域有著顯著成效。

(三)特殊與差別待遇條款的合理性證成

特殊與差別待遇是發(fā)展中國家所享有的或應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利,任何妄圖削減甚至取消特殊與差別待遇的行為都是對(duì)WTO基本原則的公然違背,侵蝕以“規(guī)則為基礎(chǔ)”運(yùn)行的多邊貿(mào)易體系,給國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易體系帶來永久的、不可逆的損害。特殊與差別待遇是發(fā)展中國家在全球貿(mào)易進(jìn)程中的呼聲,是國際政治經(jīng)濟(jì)不平衡在貿(mào)易經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的深刻反映,具有現(xiàn)實(shí)性、必要性和合理性。

首先,特殊與差別待遇一攬子條款,反映了發(fā)展中國家的特殊需要。亞當(dāng)·斯密和大衛(wèi)·李嘉圖所提出的自由貿(mào)易學(xué)說是戰(zhàn)后多邊貿(mào)易體制構(gòu)建的理論基礎(chǔ),該學(xué)說認(rèn)為國家對(duì)進(jìn)出口貿(mào)易不應(yīng)參與調(diào)控,各國憑借自身優(yōu)勢(shì)獲得“比較利益”。按此推論,發(fā)展中國家只能依托于原材料的供應(yīng)和初級(jí)產(chǎn)品的生產(chǎn),該種理論顯然不合理。19世紀(jì)阿根廷經(jīng)濟(jì)學(xué)家勞爾·普雷維舒提出了“貿(mào)易條件惡化論”(Deteriorating Trade Terms Theory),認(rèn)為隨著技術(shù)發(fā)展革新、市場(chǎng)需求容量彈性變化等條件給發(fā)展中國家初級(jí)產(chǎn)品的出口帶來衰退,同時(shí)發(fā)展中國家初級(jí)產(chǎn)品價(jià)格相較于發(fā)達(dá)國家工業(yè)制品價(jià)格下跌惡化嚴(yán)重,進(jìn)一步加劇了發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)增長阻礙?！百Q(mào)易條件惡化論”更具合理性,更加契合發(fā)展中國家的實(shí)際情況,發(fā)展中國家普遍認(rèn)同和采納該種理論,相繼實(shí)施進(jìn)口替代戰(zhàn)略,采取相應(yīng)的貿(mào)易限制政策來保護(hù)國內(nèi)幼稚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。特殊與差別待遇一攬子條款為發(fā)展中國家在前述行為提供指導(dǎo),滿足了保護(hù)本國幼稚產(chǎn)業(yè)的特殊需要。

其次,特殊與差別待遇條款是公平互利原則在國際貿(mào)易中的具體體現(xiàn)。公平互利原則強(qiáng)調(diào)所有國家在國際法上一律享有平等的法律地位,作為國際社會(huì)的成員有權(quán)平等地參與國際事務(wù)決策并享有由此產(chǎn)生的收益。[8]公平不過是手段,互利才是最終目的。公平不僅僅指形式上的公平,實(shí)質(zhì)意義上的公平才是其核心內(nèi)容,因此在國際貿(mào)易交往的過程中,更應(yīng)注重保護(hù)發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)利益。從歷史的發(fā)展來看,發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)水平的巨大差異將會(huì)長期存在,在國際貿(mào)易交往的過程中,特殊和差別待遇并非權(quán)宜之計(jì),不能將其排斥于“正常的法律框架”之外,不斷堅(jiān)持和貫徹此項(xiàng)規(guī)定,積極推動(dòng)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,加強(qiáng)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家多方位的國際合作,既是對(duì)歷史和現(xiàn)實(shí)的尊重,也能更好地促進(jìn)世界相互聯(lián)系、相互依存、共同發(fā)展。[9]

最后,特殊與差別待遇條款亦符合國際合作以謀發(fā)展原則?！陡鲊?jīng)濟(jì)權(quán)利與義務(wù)憲章》第9條第2款規(guī)定:“所有國家有責(zé)任在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和科學(xué)等領(lǐng)域進(jìn)行合作,以促進(jìn)全世界特別是發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步?！敝挥袕?qiáng)調(diào)和維護(hù)發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)權(quán)利,才能更好地維護(hù)國際經(jīng)濟(jì)秩序的公正和穩(wěn)定。中國是國際法堅(jiān)定的捍衛(wèi)者和維護(hù)者,習(xí)近平總書記提出的“人類命運(yùn)共同體”理念升華了國際合作以謀發(fā)展的內(nèi)涵,確認(rèn)發(fā)展中國家政治和經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)地位,并給予特殊和差別待遇,體現(xiàn)了人類命運(yùn)共同體指導(dǎo)下多邊貿(mào)易體制兼顧發(fā)展中國家的利益訴求,也是促進(jìn)整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的應(yīng)然要義。

二、檢視:RCEP特殊與差別待遇條款的內(nèi)在缺陷

在RCEP磋商的過程中,發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家博弈時(shí)再次做出了退讓,其經(jīng)濟(jì)利益和法律權(quán)益進(jìn)一步受到了壓縮,發(fā)展中國家享有特殊與差別待遇的正當(dāng)權(quán)益面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。RCEP是首個(gè)在爭端解決機(jī)制中明確規(guī)定特殊與差別待遇條款的大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定,RCEP協(xié)定第18條(最不發(fā)達(dá)國家締約方的特殊與差別待遇條款)中規(guī)定,“在涉及爭端解決的所有階段,應(yīng)當(dāng)考慮最不發(fā)達(dá)國家締約方的特殊情況,如果發(fā)現(xiàn)利益的減損是由最不發(fā)達(dá)國家造成的,起訴方對(duì)補(bǔ)償和中止減讓或其他義務(wù)涵蓋的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)保持適當(dāng)?shù)目酥啤?。若最不發(fā)達(dá)國家能夠積極參與到爭端解決機(jī)制中,RCEP中條款的靈活性和實(shí)用性會(huì)得到極大的增強(qiáng),使條文帶來生命力,同時(shí)對(duì)亞太地區(qū)乃至全球貿(mào)易往來帶來深遠(yuǎn)的影響,也為今后同類別區(qū)域經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定中特殊與差別待遇條款的設(shè)立樹立典型范例。但是在實(shí)踐中,根據(jù)WTO官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),最不發(fā)達(dá)國家很少參與到爭端解決程序之中,截至2020年,WTO協(xié)定中所涉及特殊與差別待遇的案例共55起,其中由發(fā)展中國家(包括最不發(fā)達(dá)國家)作為申訴方,援引特殊與差別待遇條款的僅8件。[10]事實(shí)上,最不發(fā)達(dá)國家參與國際貿(mào)易爭端解決程序積極性不高并非沒有他們關(guān)心的訴求,而是存在諸多的障礙,致使他們?cè)厥馀c差別待遇條款參與爭端解決的比例較低,在RCEP中最不發(fā)達(dá)國家亦存在此類問題。

(一)最不發(fā)達(dá)國家援引條款能力受限

最不發(fā)達(dá)國家的特殊與差別待遇在RCEP中主要體現(xiàn)在爭端解決機(jī)制中,但是受限于國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、涉外人才儲(chǔ)備和缺乏處理爭端經(jīng)驗(yàn)等,最不發(fā)達(dá)國家和RCEP其他成員國在訴求能力方面存在較大差距。[11]資金匱乏是首要障礙。最不發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后,國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱,但是國際貿(mào)易爭端案件通常耗時(shí)漫長、程序復(fù)雜、訴訟成本高昂,例如“歐共體香蕉案(European Communities-Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas)”[12]耗時(shí)長達(dá)近10年,其背后所涉及的人力、物力和財(cái)力難以想象。其次,涉外人才儲(chǔ)備缺乏是主要問題。對(duì)于最不發(fā)達(dá)國家來說,他們和外國經(jīng)濟(jì)往來較少,參與國際貿(mào)易不多,經(jīng)濟(jì)糾紛多集中于國內(nèi)層面。國際貿(mào)易爭端案件涉及復(fù)雜的程序、案件事實(shí)難以認(rèn)定,需要提供的證據(jù)材料和法律依據(jù)十分煩瑣和冗雜。需要有集經(jīng)濟(jì)、法律和外語于一身的專家型涉外人才去收集材料、出庭發(fā)表意見,最不發(fā)達(dá)國家很難具備此類人才。最后,最不發(fā)達(dá)國家缺乏爭端處理的經(jīng)驗(yàn)。受到上述因素的制約,最不發(fā)達(dá)國家很少發(fā)起或者參與爭端解決程序,該行為在國際社會(huì)通常被視為不友好行為,他們擔(dān)心受到貿(mào)易大國的貿(mào)易報(bào)復(fù)。久而久之,最不發(fā)達(dá)國家形成了不參與爭端解決程序的“共識(shí)”,導(dǎo)致他們對(duì)爭端解決的前置條件、磋商程序、乃至于基礎(chǔ)證據(jù)的提交都不甚清晰。

(二)特殊與差別待遇條款的解釋模糊

盡管RCEP總則部分規(guī)定了該協(xié)定的解釋方法,即應(yīng)按照國際公法解釋的習(xí)慣規(guī)則進(jìn)行解釋,但是該項(xiàng)規(guī)定遠(yuǎn)不能滿足特殊與差別待遇條款解釋的需求。如RCEP第18條第1款規(guī)定“在涉及最不發(fā)達(dá)國家締約方爭端的原因,以及爭端解決程序的所有階段,應(yīng)當(dāng)考慮最不發(fā)達(dá)國家締約方的特殊情況”。那么,首先“所有階段”具體指的是什么,僅包含專家組設(shè)立后的階段,還是也包括磋商和斡旋、調(diào)解或調(diào)停階段?“特殊情況”又指什么?指的是最不發(fā)達(dá)國家在本次爭端中的具體案件特殊情況,還是最不發(fā)達(dá)國家對(duì)外的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國際貿(mào)易能力?最后“考慮(consideration)”一詞,規(guī)定的是結(jié)果義務(wù)條款還是行為義務(wù)條款,以及應(yīng)該在多大程度和多大范圍內(nèi)考慮最不發(fā)達(dá)國家的情況,前訴舉例均存在條款模糊的問題。[13]RCEP協(xié)定中第18條是借鑒WTO關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解(以下簡稱DSU)中第24條(涉及最不發(fā)達(dá)國家成員的特殊程序)的規(guī)則,故WTO專家組或者上訴機(jī)構(gòu)對(duì)于DSU第24條的解讀,對(duì)于RCEP中特殊與差別待遇條款的解釋具有指導(dǎo)作用。例如,在美國抵消案(US-Offset Act, Byrd A-mendment)中,印度尼西亞和印度援引《反傾銷協(xié)定》(Anti-dumping Agreement)第15條“在考慮實(shí)施本協(xié)定項(xiàng)下的反傾銷措施時(shí),發(fā)達(dá)國家成員應(yīng)對(duì)發(fā)展中國家成員的特殊情況給予特別關(guān)注”,WTO專家組認(rèn)為若只在磋商程序援引特殊與差別待遇條款,在專家組程序中未再次申請(qǐng),則通常情況下該條款不在專家組審查范圍內(nèi)。[14]看似該案件對(duì)前述第一個(gè)問題做出了回答,但是該種解釋明顯存在不合理的地方。首先專家組作為專業(yè)的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和法律專家,必然熟知該條款,但卻在適用時(shí)將其排斥在外,明顯違反了國際通常意義上的“法官知法”(jura novit curia) 原則。其次,要求發(fā)展中國家在任意程序中都要主張?zhí)厥馀c差別待遇條款,明顯加重他們的訴訟責(zé)任和成本,有違國際公平。由于在國際貿(mào)易爭端解決中,發(fā)達(dá)國家處于優(yōu)勢(shì)地位,當(dāng)協(xié)定內(nèi)容不清晰,其必然出于本國經(jīng)濟(jì)利益的考量,做出對(duì)本國有利的條約解釋。因此只有對(duì)特殊與差別條款做出清晰確定的解釋,才能更好地保障最不發(fā)達(dá)國家在爭端解決中的合法權(quán)益。

(三)特殊與差別待遇條款的權(quán)利邊界限縮

特殊與差別待遇條款以公平互利理念為價(jià)值內(nèi)核,是WTO框架的重要組成部分,對(duì)保護(hù)發(fā)展中國家參與國際貿(mào)易,更好地融入多邊貿(mào)易體制具有開創(chuàng)性意義。但是在新一輪的WTO改革背景下,以美國為首的發(fā)達(dá)國家阻止發(fā)展中國家在WTO規(guī)則和談判中享有靈活性,不想再給予發(fā)展中國家特殊和差別待遇。這背后是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的利益博弈,RCEP亦受此觀念的影響。與適用范圍更廣的全球性協(xié)定GATT相比,GATT對(duì)特殊與差別待遇條款表述為“維持低生活水平處在發(fā)展初期階段的締約國,可以為某一特定工業(yè)的建立提供需要的關(guān)稅保護(hù)、可以為國際收支平衡實(shí)施必要的數(shù)量限制、可以對(duì)協(xié)定部分條款暫時(shí)背離”,而RCEP給予最不發(fā)達(dá)國家的特殊與差別待遇僅規(guī)定在19.18條爭端解決的部分,“涉及最不發(fā)達(dá)國家采取相關(guān)爭議解決措施保持適當(dāng)?shù)目酥啤?。相較于傳統(tǒng)的給予特殊關(guān)稅優(yōu)惠待遇、可采取特殊措施以保護(hù)本國利益、允許承擔(dān)較少義務(wù)、使用靈活的貿(mào)易政策等六大優(yōu)惠待遇方面,RCEP明顯采取了過度限縮的態(tài)度。這種對(duì)權(quán)利的過度擠壓,勢(shì)必會(huì)增加最不發(fā)達(dá)國家的貿(mào)易成本,本就不強(qiáng)的國際貿(mào)易競爭力斷崖式下跌,同時(shí)原有的關(guān)稅優(yōu)惠政策可能不復(fù)存在,無形中產(chǎn)生潛在的貿(mào)易壁壘,經(jīng)濟(jì)利益實(shí)質(zhì)性削減,對(duì)最不發(fā)達(dá)國家參與亞太地區(qū)貿(mào)易積極性產(chǎn)生消極影響。從國際影響層面來看,RCEP作為涵蓋世界近半人口和三分之一貿(mào)易量的超大型貿(mào)易協(xié)定,該協(xié)定對(duì)特殊與差別待遇暗持否定的態(tài)度,恰逢WTO新一輪改革、發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家對(duì)特殊與差別待遇尖銳對(duì)立的背景下,這無疑給發(fā)達(dá)國家取消特殊與差別待遇提供了事實(shí)依據(jù)和有力支撐,對(duì)未來雙邊或多邊協(xié)定中發(fā)展中國家的特殊與差別待遇都將產(chǎn)生不利影響。

三、破局:RCEP特殊與差別待遇條款的完善路徑

特殊與差別待遇條款是RCEP協(xié)定的重要組成部分,但是作為發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家談判妥協(xié)的產(chǎn)物,其內(nèi)在的缺陷和不足會(huì)隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)的進(jìn)行而不斷暴露出來。如前文所述,RCEP中特殊與差別待遇條款的適用主要存在最不發(fā)達(dá)國家援引條款能力受限、條款解釋模糊、權(quán)利邊界受限等問題。為真正發(fā)掘RCEP中特殊與差別待遇的適用效果,從保障條款援引的人才和物質(zhì)條件、完善條款解釋與豐富條款實(shí)體性和程序性權(quán)利的內(nèi)容三個(gè)方面應(yīng)對(duì)該條款在RCEP中的實(shí)踐困境,確保最不發(fā)達(dá)國家能夠在實(shí)質(zhì)上平等參與RCEP的爭端解決。

(一)保障條款援引的人才和物質(zhì)條件

最不發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力明顯處于弱勢(shì)地位,為有效提高參與國際爭端解決程序能力,需要采取多方面措施跳出當(dāng)前的困境。[15]

在人才方面,經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展和共建“一帶一路”的背景下,國際間的貿(mào)易往來頻率必將呈指數(shù)增長,每個(gè)國家都要加快儲(chǔ)備涉外法律人才以應(yīng)對(duì)貿(mào)易糾紛中可能出現(xiàn)的各類糾紛。一是最不發(fā)達(dá)國家應(yīng)加強(qiáng)與高校和貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)科研院所的合作,增大涉外法律人才教育的資金投入力度,真正實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)、學(xué)、研”相融合。二是選拔本國優(yōu)秀的涉外法律人才定期去RCEP總部實(shí)習(xí),對(duì)在RCEP總部實(shí)習(xí)表現(xiàn)優(yōu)異者,采取獎(jiǎng)勵(lì)制度,最大限度地激發(fā)國內(nèi)人員對(duì)涉外法律學(xué)習(xí)的積極性。最不發(fā)達(dá)國家參與國際貿(mào)易爭端解決程序次數(shù)減少,缺乏磋商、專家組以及斡旋、調(diào)解、調(diào)停等方面的程序經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)RCEP出現(xiàn)爭端解決案件時(shí),最不發(fā)達(dá)國家可以積極作為不相關(guān)的第三方參與爭端解決機(jī)制,通過旁聽,從實(shí)踐中學(xué)習(xí)獲取通報(bào)、參加聽證以及提高書面陳述等行使程序性權(quán)利的能力,累積訴訟經(jīng)驗(yàn)。

在資金方面,一是應(yīng)采取政府主導(dǎo)的政策,中央政府商務(wù)部和國內(nèi)進(jìn)出口大型企業(yè)各出資部分,為RCEP爭端解決籌募資金。同時(shí)最不發(fā)達(dá)國家集體向RCER申請(qǐng)?jiān)O(shè)立爭端解決基金會(huì),未來經(jīng)過審議最不發(fā)達(dá)國家在參與爭端解決確實(shí)存在資金困難時(shí),該基金會(huì)有權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的資金傾斜。二是DSU第27條(秘書處的職責(zé))規(guī)定,“在爭端解決方面協(xié)助成員國,可能還需在爭端解決方面向發(fā)展中國家成員提供額外的法律建議和協(xié)助”。最不發(fā)達(dá)國家可以積極爭取WTO法律咨詢中心等國際相關(guān)組織的資金幫扶。[16]由于最不發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)方面主要以農(nóng)產(chǎn)品或者其他初級(jí)原材料出口等類別的第一、第二產(chǎn)業(yè)為主,貿(mào)易額相對(duì)較小,在爭端解決過程中,最不發(fā)達(dá)國家可以考慮提出引入小額簡易處理機(jī)制,既可降低訴訟成本、便捷高效,又極大調(diào)動(dòng)其參與爭端解決程序的積極性,為他們帶來最大的經(jīng)濟(jì)效益。

(二)完善條款的解釋規(guī)則

RCEP聯(lián)合委員會(huì)推動(dòng)特殊與差別待遇條款落實(shí),可以促進(jìn)最不發(fā)達(dá)國家融入?yún)^(qū)域貿(mào)易,實(shí)現(xiàn)區(qū)域中發(fā)達(dá)國家締約方和發(fā)展中國家締約方在國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來中的共贏。而條約能否取得良好的適用效果很大程度上取決于條約的解釋,通過解釋賦予條約鮮活的生命力,使其具備更好的實(shí)用價(jià)值,所以RCEP中特殊與差別待遇條款的解釋就顯得尤為重要。

依據(jù)《維也納條約法公約》(以下簡稱VCLT)第31條(解釋之通則)規(guī)定,“條約應(yīng)依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常含義,善意解釋之”。特殊與差別待遇條款設(shè)定之初的目的就是為保障最不發(fā)達(dá)國家在國際貿(mào)易中處于實(shí)質(zhì)平等的地位,促進(jìn)其更好地融入?yún)^(qū)域多邊貿(mào)易體制[17]。根據(jù)該規(guī)定我們可以推斷出,該條款的解釋應(yīng)本著最有利于最不發(fā)達(dá)國家的原則[15]。例如RCEP第19.18中“特殊情況”的解釋,應(yīng)根據(jù)最不發(fā)達(dá)國家在爭端中的具體案情、國家發(fā)展水平、國家經(jīng)濟(jì)能力及采取相關(guān)措施時(shí)可能對(duì)最不發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、貿(mào)易經(jīng)濟(jì)帶來的影響等多因素綜合考慮。

但是對(duì)條款的解釋不能只依靠原則進(jìn)行指導(dǎo),通過具體的案例,從實(shí)踐中明確相關(guān)模糊專業(yè)術(shù)語的具體含義,往往更具有可操控性和精準(zhǔn)性。VCLT第31條第2款規(guī)定,“當(dāng)事國嗣后關(guān)于條約解釋的任何協(xié)定以及慣例或者相關(guān)國際法規(guī)則,應(yīng)當(dāng)一并考慮”。所以,可以借鑒與之相類似的DSU案例中的相關(guān)解釋,例如智利酒精飲料稅案(Chlie—Taxes on Alcohoic Beverages)中,智利決定從1997年12月到2000年12月作為過渡期間,對(duì)酒類產(chǎn)品征收價(jià)值附加稅,歐盟就此項(xiàng)措施與智利磋商失敗,申請(qǐng)成立專家組,專家組裁定智利違背了GATT第3條第2款關(guān)于國民待遇的要求,上訴機(jī)構(gòu)也維持了專家組的裁定。[18]本案中專家組對(duì)于“合理期間”的認(rèn)定和解釋,勢(shì)必對(duì)于今后類似條約“合理期間”的解釋具有指導(dǎo)意義,因此特殊與差別待遇條款的解釋應(yīng)當(dāng)借鑒DSU案例中的相關(guān)解釋。

總之,最有利于最不發(fā)達(dá)國家原則是RCEP中特殊與差別待遇條款解釋過程中的價(jià)值內(nèi)核,同時(shí)注重吸納DSU案例中相關(guān)解釋,在最大限度滿足最不發(fā)達(dá)國家利益的基礎(chǔ)上,動(dòng)態(tài)性地解釋該規(guī)則。見圖1。

圖1 特殊與差別待遇條款解釋運(yùn)行圖

(三)豐富條款實(shí)體性和程序性權(quán)利的內(nèi)容

毋庸置疑,任何國際法律協(xié)定和文本都難以做到盡善盡美,詳盡規(guī)定各種標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容,必然存在一定的不足和缺陷。RCEP中特殊與差別待遇的內(nèi)容只注重爭端解決的部分,并沒有對(duì)最不發(fā)達(dá)國家賦予更多的實(shí)體性權(quán)利。通過對(duì)RCEP協(xié)定進(jìn)行修訂,重新確定實(shí)質(zhì)性的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,讓最不發(fā)達(dá)國家享受到實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)利益,為特殊與差別待遇在區(qū)域貿(mào)易中的有效實(shí)踐提供明確的規(guī)則支撐。RCEP第20條(最終條款)第4款規(guī)定了修正的相關(guān)內(nèi)容,“締約方可以通過書面形式對(duì)本協(xié)定進(jìn)行修訂并以書面形式通報(bào)保管方”。但是該條約沒有對(duì)修訂的具體程序規(guī)則做出安排,我們可以仿效1994年《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》的程序性規(guī)定,RCEP中的最不發(fā)達(dá)國家集體抱團(tuán)在部長級(jí)會(huì)議上將修正案提交,采取三分之二多數(shù)決定原則由各成員國進(jìn)行表決。[19]盡管對(duì)特殊與差別待遇條款進(jìn)行修訂步履維艱,但是只要可以切實(shí)保障最不發(fā)達(dá)國家的利益,就不應(yīng)放棄這一嘗試。

RCEP“序言”部分談到要顧及締約方間不同的發(fā)展水平,考慮幫助最不發(fā)達(dá)國家更好地參與本協(xié)定,擴(kuò)大其貿(mào)易和投資機(jī)會(huì)及參與區(qū)域和全球供應(yīng)鏈。[20]我們可以將“序言”的精神作為特殊與差別待遇條款重構(gòu)的指導(dǎo)思想,對(duì)特殊與差別待遇的各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充落實(shí)。

在實(shí)體性權(quán)利方面最重要的是外延增加最不發(fā)達(dá)國家貿(mào)易機(jī)會(huì)和保障最不發(fā)達(dá)國家利益兩個(gè)方面內(nèi)容。前者應(yīng)著重加大關(guān)稅優(yōu)惠的力度,例如若RCEP其他成員國對(duì)最不發(fā)達(dá)國家提供分階段削減甚至取消關(guān)稅的待遇,這樣勢(shì)必極大提高最不發(fā)達(dá)國家產(chǎn)品的競爭力,促使其以更加積極的姿態(tài)融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中。后者則注重于保障措施層面,根據(jù)《保障措施協(xié)議》(Agreement on Safeguard)第9條的規(guī)定,發(fā)展中國家成員可以在第7條第3款的最長期限外再延長2年,也就是說累計(jì)達(dá)到10年的保障措施期,而在RCEP附件部分《中國—韓國自由貿(mào)易協(xié)定》中,任何締約方采取保障措施不得超過2年,且一項(xiàng)保障措施的實(shí)施期不得超過4年?？梢钥闯?RCEP中保障措施期較短,念及最不發(fā)達(dá)國家貿(mào)易基礎(chǔ)薄弱,經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)脆弱,應(yīng)對(duì)保障措施期進(jìn)行適當(dāng)?shù)难娱L。[21]

在程序性權(quán)利方面,即使最不發(fā)達(dá)國家在爭端解決中援引特殊與差別待遇條款并成功勝訴,對(duì)于被訴方延緩或者拒絕執(zhí)行RCEP專家組報(bào)告也無能為力。當(dāng)發(fā)生此類情況時(shí),一是可由最不發(fā)達(dá)締約方外的其他成員國按比例出資成立RCEP爭端解決基金會(huì),由該基金會(huì)對(duì)最不發(fā)達(dá)國的損害進(jìn)行部分補(bǔ)償;二是可以考慮最不發(fā)達(dá)國家集體或者授權(quán)經(jīng)貿(mào)實(shí)力大國對(duì)拒不執(zhí)行的被訴國采取報(bào)復(fù)措施[15],日后該經(jīng)貿(mào)大國可以在區(qū)域內(nèi)享受關(guān)稅減免或者其他類似優(yōu)惠措施用以補(bǔ)償該報(bào)復(fù)行為所帶來的經(jīng)濟(jì)損失。

總的來說,對(duì)于該條款的完善,主要從程序性和實(shí)體性權(quán)利兩個(gè)部分進(jìn)行構(gòu)架。可在對(duì)話、談判和貿(mào)易實(shí)踐的進(jìn)程中,不斷地豐富具體的規(guī)則,提出新的方案和措施。見圖2。

圖2 特殊與差別待遇條款重構(gòu)設(shè)想圖

四、結(jié)語

在當(dāng)前國際政治形勢(shì)急劇變化、全球經(jīng)濟(jì)增長顯著放緩的背景下,區(qū)域貿(mào)易經(jīng)濟(jì)面臨的形勢(shì)更加嚴(yán)峻,RCEP其他成員為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定和世界經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,應(yīng)當(dāng)更加包容地保障最不發(fā)達(dá)國家的平等發(fā)展權(quán),積極落實(shí)特殊與差別待遇的執(zhí)行。特殊與差別待遇是新一輪WTO改革研究熱點(diǎn),西方發(fā)達(dá)國家試圖對(duì)特殊與差別待遇的權(quán)利邊界進(jìn)行限縮,中國作為最大的發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)和最不發(fā)達(dá)國家聯(lián)起手來,致力于特殊與差別待遇條款的完善,通過解釋、修訂等方式,建立一個(gè)更精確、更有效、更具備可操控性的法律制度。發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間的貿(mào)易發(fā)展具有不可分割的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,特殊與差別待遇的有效適用,可以促進(jìn)最不發(fā)達(dá)國家更好地融入多邊貿(mào)易體系,實(shí)現(xiàn)國際社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共贏。