論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“政經(jīng)分離”

穆偉琴

摘 要：江蘇省蘇州市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革起步早，在鎮(zhèn)改街道、村改居委會(huì)的過程中，創(chuàng)新激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)活力，形成典型的“政經(jīng)分離”楓橋經(jīng)驗(yàn)。本文對(duì)蘇州市高新區(qū)楓橋街道“政經(jīng)分離”過程及成效進(jìn)行回顧，明確“政經(jīng)分離”的基礎(chǔ)條件和發(fā)展思路，以期為更多地區(qū)順利開展集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供參考。

關(guān)鍵詞：政經(jīng)分離;產(chǎn)權(quán)制度改革;管理;政經(jīng)合一

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署。江蘇省作為早期原農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦選定的試點(diǎn)單位，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。江蘇省基礎(chǔ)條件好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程在全國(guó)領(lǐng)先，在鎮(zhèn)改街道、村改居委會(huì)的過程中，創(chuàng)新激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)活力、重構(gòu)新型農(nóng)村治理模式，形成了典型的“政經(jīng)分離”楓橋經(jīng)驗(yàn)。

為在新時(shí)代總結(jié)寶貴實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為更多地區(qū)順利開展集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供參考，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心課題組于2019年12月30日赴江蘇省蘇州市高新區(qū)楓橋街道展開調(diào)研，考察了楓橋街道開展股份合作制改革的兩個(gè)試點(diǎn)村之一的聯(lián)港村。

1 “迫不得已”的“政經(jīng)分離”

在新型城鎮(zhèn)化過程中，蘇州市高新區(qū)楓橋街道不斷創(chuàng)新完善集體經(jīng)濟(jì)管理體制，并且在集體經(jīng)濟(jì)組織與基層自治組織職能分開的探索中表現(xiàn)出特色。

2004年，楓橋街道經(jīng)歷了“村轉(zhuǎn)居”的變革。原有24個(gè)行政村合并為7個(gè)社區(qū)，撤銷村委會(huì)建立居委會(huì)，并以原有行政村為單元形成股份合作社。據(jù)楓橋街道工作人員反映，村落聚居格局初被打破時(shí)矛盾重重，面對(duì)老百姓“找上門”的情況，由原來各村干部分流而來的社區(qū)干部們往往采用傳統(tǒng)農(nóng)村人情化管理手段解決問題，但這種工作方法形成了更多新問題，導(dǎo)致上門群眾越來越多。同時(shí)，楓橋發(fā)達(dá)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)也使當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)人口大幅增加，進(jìn)一步提升了社區(qū)治理難度。治理難度的增加令社區(qū)管理層達(dá)成了共識(shí)，政府的經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)管理職能必須剝離，讓干部們各司其職，至此，“政經(jīng)分離”概念初步形成。

2 “政經(jīng)分離”的實(shí)踐探索

“政經(jīng)分離”即“社會(huì)職能劃歸社區(qū)、經(jīng)濟(jì)職能留在股份經(jīng)濟(jì)合作社”。在“政經(jīng)分離”開展初期，楓橋街道主要實(shí)施三大舉措，一是妥善分流村級(jí)干部，二是建立專業(yè)化服務(wù)管理團(tuán)隊(duì)，三是確定公共服務(wù)承擔(dān)主體。在楓橋街道高效推動(dòng)下，成功做到了218名村干部和139名村用工人員合理分流；將24個(gè)村股份合作社定性為“純經(jīng)濟(jì)”的富民平臺(tái)；由7個(gè)社區(qū)承擔(dān)原行政村負(fù)責(zé)的行政事務(wù)，定性為“純管理”的服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了分工專業(yè)化高效管理。

3 “政經(jīng)分離”的發(fā)展成效

“政經(jīng)分離”的高效管理模式使楓橋街道集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)與基層自治建設(shè)均取得了良好的效果。

在集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，楓橋街道完成“三步走”戰(zhàn)略。一是利用村股份經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)現(xiàn)“純經(jīng)濟(jì)”富民。楓橋街道順利完成清產(chǎn)核資、成員界定、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、成立股份經(jīng)濟(jì)合作社等環(huán)節(jié)，將符合條件的4萬多農(nóng)民全部按農(nóng)齡折股量化，每年按股分紅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2016年，楓橋街道24個(gè)村股份合作社實(shí)現(xiàn)凈收入5232萬元，兌現(xiàn)股紅4667萬元。

楓橋街道居民獲得穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入。

一方面，依托多元化集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)：楓橋街道探索多層次、多渠道、多形式促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，打造了商業(yè)街、打工樓、產(chǎn)業(yè)園、購(gòu)物中心、精品酒店五位一體的富民項(xiàng)目，確保了集體資產(chǎn)收益穩(wěn)定持久。

另一方面，有賴于規(guī)范透明的管理手段：楓橋街道24個(gè)股份經(jīng)濟(jì)合作社建立健全管理機(jī)構(gòu)、照章規(guī)范運(yùn)作，定期公布合作社財(cái)務(wù)狀況，強(qiáng)化常態(tài)監(jiān)督，主動(dòng)接受群眾檢閱，使集體資產(chǎn)安全得到保障，避免了集體資產(chǎn)流失，切實(shí)保障股民合法權(quán)益。例如，聯(lián)港村通過村股份合作社監(jiān)事會(huì)定期開展民主理財(cái)、定期上墻公開財(cái)務(wù)，同時(shí)也在“風(fēng)清高新”平臺(tái)公開，方便股民通過手機(jī)查看，增加了村股份合作社運(yùn)行的透明度，建立了新型民主監(jiān)督機(jī)制，改善了黨群、干群關(guān)系。

搭建村民投資平臺(tái)引導(dǎo)投資增收。2007年，楓橋街道成立了“民發(fā)富民合作社”，進(jìn)一步為農(nóng)民資產(chǎn)謀出路，提高財(cái)產(chǎn)性收入。民發(fā)富民合作社承諾保本和8%年收益，考慮投資穩(wěn)定性，民發(fā)富民合作社將籌集的資金投入“景山公寓打工樓”和“木橋公寓打工樓”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年，民發(fā)富民合作社實(shí)現(xiàn)分配股紅5129萬元。

成立合作社聯(lián)社抱團(tuán)發(fā)展。通過抱團(tuán)經(jīng)營(yíng)，使聯(lián)社有能力開展更高水平的投資，進(jìn)一步壯大村股份合作社集體經(jīng)濟(jì)。聯(lián)港村加入聯(lián)社后，股紅分配水平從2005年的每股40元增長(zhǎng)到2018年的每股85元，村級(jí)股紅分配翻番，截至2018年底，已累計(jì)分紅2596萬元，人均分紅14319元。

“政經(jīng)分離”是在“政經(jīng)合一”的基礎(chǔ)上演化而來。一直以來，“政經(jīng)合一”是補(bǔ)充國(guó)家在公共財(cái)政投入上的不足的重要手段，由村集體經(jīng)濟(jì)維持基層村莊治理，一定程度上促進(jìn)了村級(jí)治理的穩(wěn)定有序發(fā)展。同時(shí)，“政經(jīng)合一”充分利用村民和集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份重合的特點(diǎn)，為基層社會(huì)管理提供了便利。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，資本的流動(dòng)、資源的流動(dòng)、人口的流動(dòng)成為新常態(tài)，流動(dòng)性沖擊了村莊傳統(tǒng)秩序，人們對(duì)村莊的物質(zhì)與情感依賴不斷被削弱，“政經(jīng)合一”的鄉(xiāng)村治理體系不斷受到挑戰(zhàn)。此外，“政經(jīng)合一”模式使流動(dòng)人員失去了原有的權(quán)利及權(quán)益享受，極大地?fù)p傷了人們的安全感、獲得感和幸福感。

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