關(guān)于部門整體績效管理的實踐與思考
——以山東省濱州市濱城區(qū)為例

●蘇曉軍

全面實施預(yù)算績效管理，是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，是政府治理和預(yù)算管理的深刻變革。 黨的十九大提出：“要建立全面規(guī)范透明、 標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度， 全面實施績效管理。 ”2018 年9 月，黨中央、國務(wù)院從增強“四個意識”、堅定“四個自信”的高度， 專門部署全面實施預(yù)算績效管理工作。 山東省在全國范圍內(nèi)率先出臺了貫徹落實意見， 提出省級用3 年時間，市縣用5 年時間，基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系的總目標(biāo)。 目前，項目支出績效管理工作在頂層設(shè)計和具體實踐方面都取得了較大的成效。 但是，在部門整體績效管理方面仍存在著整體績效理念未根本轉(zhuǎn)變、工作質(zhì)量未整體提升、應(yīng)用成效未充分顯現(xiàn)的問題， 這在縣區(qū)級表現(xiàn)尤為顯著。 本文以山東省濱州市濱城區(qū)在部門整體績效管理方面的實踐為案例， 分析該區(qū)部門整體績效管理工作開展情況、 存在的問題及系列做法，以期為縣區(qū)級部門整體績效管理提供改革樣本。

一、部門整體績效管理概念及必要性

（一）部門整體績效管理概念

部門整體績效管理是指對部門（單位）所有預(yù)算收支情況開展績效管理考核，根據(jù)部門（單位）的部門職責(zé)、政策文件、 行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定績效目標(biāo)及指標(biāo)，以預(yù)算資金支出情況為脈絡(luò)，將項目支出、人員支出和公用支出的績效管理全部涵蓋在內(nèi)形成整體，全面考量各類資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動，綜合以資金管理為主線的共性指標(biāo)體系和以部門履職情況為主線的個性指標(biāo)體系， 從運行成本、管理效率、履職效能、社會效益、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等多個方面，全面衡量部門（單位）支出績效和履職效能的一種預(yù)算績效管理模式。 通過評價部門（單位）的整體績效及核心業(yè)務(wù)實施效果，倒逼部門（單位）主動提升資金使用績效及整體績效管理水平。

（二）實施部門整體績效管理的必要性

1.助力履職盡責(zé)。 開展部門整體績效管理，能夠幫助預(yù)算部門根據(jù)政府事權(quán)和支出職責(zé)劃分，將部門職責(zé)職能與預(yù)算項目相關(guān)聯(lián)，把有限的財政資金更多地分配到公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給方面。 有助于打破部門職能與資金安排之間的“信息孤島”，使各部門從職責(zé)和核心業(yè)務(wù)出發(fā)，檢視自身預(yù)算項目的實施效果，及時發(fā)現(xiàn)部門履職短板和資金使用過程中存在的問題，推動部門內(nèi)部資源優(yōu)化，保障部門職責(zé)目標(biāo)和整體效能的實現(xiàn)。

2.發(fā)揮考核作用。 預(yù)算績效管理納入對各級各部門高質(zhì)量發(fā)展的考核后，地方黨委政府和社會各界對績效管理工作的重視程度明顯提高，將部門整體績效管理作為一項考核指標(biāo)納入指標(biāo)體系能夠更好地推動部門整體績效管理工作提質(zhì)增效。 運用科學(xué)合理、便于操作的評價標(biāo)準(zhǔn)，對部門年度內(nèi)的預(yù)算資金執(zhí)行情況和部門履職盡責(zé)情況開展評價，其評價結(jié)果能夠影響到部門高質(zhì)量發(fā)展考核結(jié)果，為優(yōu)化部門下年度預(yù)算和部門履職情況提供依據(jù)。

3.滿足人民需求。 開展部門整體績效管理工作，能夠促進部門（單位）將職責(zé)職能與預(yù)算安排掛鉤，喚起部門的參與意識，壓實部門管財責(zé)任，進而提高政府資源配置效率，提升政府預(yù)算的可持續(xù)性，將有限的本級財力更多地投入到民生領(lǐng)域，做到“花盡量少的資金，辦盡量多的實事”，竭力滿足人民群眾對提升公共服務(wù)的新需求。

二、 當(dāng)前部門整體績效管理實施過程中存在的問題

2020 年，濱城區(qū)財政局選取濱城區(qū)婦聯(lián)作為部門整體績效管理改革試點單位進行了積極探索，為全區(qū)62 個區(qū)直部門（單位）全面開展部門整體績效管理工作積累了經(jīng)驗。 2021 年，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將部門整體績效管理推廣至所有區(qū)直部門（單位），在全區(qū)范圍內(nèi)實現(xiàn)了部門整體績效管理全覆蓋。 2022 年，為推動部門整體績效管理工作質(zhì)效再上臺階，在實現(xiàn)部門整體績效管理全覆蓋的基礎(chǔ)上選取了3 個區(qū)直部門開展財政整體績效評價， 為2023 年安排預(yù)算和改進管理提供根據(jù)。 隨著部門整體績效管理工作開展范圍更加廣泛、開展程度更加深入，在開展過程中暴露出了一些問題，主要表現(xiàn)為以下五個方面：

（一）目標(biāo)制定不夠科學(xué)

部門整體績效管理是部門所有資金發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”后的績效，部門整體績效目標(biāo)是部門整體績效管理的基礎(chǔ)，不僅在編制環(huán)節(jié)起著基礎(chǔ)性作用，在預(yù)算執(zhí)行和完成環(huán)節(jié)也起著方向指引和評價依據(jù)的作用。 在編制部門整體績效目標(biāo)的過程中，濱城區(qū)財政局發(fā)現(xiàn)一些部門沒能準(zhǔn)確把握部門整體績效管理的本質(zhì)，習(xí)慣于將部門整體支出績效目標(biāo)設(shè)定為項目支出績效目標(biāo)的加總羅列，部門整體績效目標(biāo)成為重點項目支出目標(biāo)的“物理堆積”。 還有一些部門在部門整體績效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置時，直接把年度工作計劃或年度考核方案中的內(nèi)容拿來作為績效目標(biāo)，導(dǎo)致后期部門整體績效自評或財政整體績效評價成為 “無源之水”，難以得出客觀的評價結(jié)果。

（二）部門主動性較弱

從濱城區(qū)近三年的實踐情況來看，部門整體績效管理主要還是自上而下的工作安排，“財政熱、部門冷”的現(xiàn)象較為普遍。 對于一些部門來說， 部門整體績效管理仍是一種被動的工作安排，并非出自部門主動的工作訴求。 同時，部門整體績效管理具有整體性，其工作過程依賴于部門財務(wù)科室和業(yè)務(wù)科室的協(xié)同配合，是一項具有綜合性、復(fù)雜性的工作，絕非財務(wù)科室能夠獨立完成的，但在預(yù)算部門內(nèi)部，仍然存在認(rèn)知偏差，認(rèn)為財政部門布置的任務(wù)都是財務(wù)人員的工作，大部分預(yù)算部門的部門整體績效管理工作，僅由財務(wù)科室兼帶完成。 評價過程中，部門整體績效自評結(jié)果往往變成部門財務(wù)自查報告或是各科室年度工作總結(jié)的“大雜燴”，自評的“形式”大于實際的“價值”，難以完整體現(xiàn)部門履職績效。

（三）人員專業(yè)性不強

部門整體績效管理工作相較于以往的項目績效管理難度更大、專業(yè)性更強，對預(yù)算部門的財務(wù)人員來說工作量增大的同時工作難度也隨之提升。 對于基層預(yù)算部門（單位）而言，部門整體績效管理相關(guān)工作主要是財務(wù)科室負(fù)責(zé)總體牽頭，然而，在實際工作中財務(wù)工作職能較為單一；財務(wù)人員數(shù)量相對緊缺；部分財務(wù)人員非財會專業(yè)出身，屬于“半路出家”；大多單位財務(wù)科室僅分設(shè)會計和出納兩個崗位。 多方面因素的作用下，財務(wù)人員對于本單位其他業(yè)務(wù)科室的職責(zé)分工和工作內(nèi)容了解甚少，一些部門滋生了“想做做不好、干脆做不了”的思想偏差。 在這樣的條件下，推動部門整體績效管理工作的難度顯而易見。

（四）評價指標(biāo)體系不夠完善

由于預(yù)算部門參與構(gòu)建評價指標(biāo)體系的主動性不高，人員專業(yè)性較為不足，在部門整體績效評價指標(biāo)體系中指標(biāo)內(nèi)容的選擇和權(quán)重的分配缺少部門特色，評價指標(biāo)體系缺乏整體性和宏觀性； 反映部門管理的共性指標(biāo)較多，反映部門履職效能的個性指標(biāo)較少，導(dǎo)致評價指標(biāo)體系“同質(zhì)化”，不能凸顯各部門核心職能和重點工作； 評價指標(biāo)中定性指標(biāo)的制定和賦分主觀因素較多， 評價指標(biāo)體系的質(zhì)量不能得到保證。 以上因素導(dǎo)致部門整體績效評價指標(biāo)體系不夠科學(xué)完善， 部門自評和財政重點評價的結(jié)果難以客觀反映部門整體績效的完成情況。

（五）評價結(jié)果應(yīng)用不夠充分

目前， 在項目績效管理階段通過部門自行監(jiān)控、部門自評和財政自評抽查復(fù)核、財政重點監(jiān)控、財政重點評價相結(jié)合的辦法，對于預(yù)算執(zhí)行率偏低，績效自評等級為“中”“差”的項目，要求限時整改，并在預(yù)算編制、分配資金時從嚴(yán)從緊安排，有效壓減低效、無效支出，取得了較好的效果。但是在部門整體績效管理階段，由于部門整體績效評價結(jié)果應(yīng)用機制的建立尚在摸索階段， 并且部門整體績效評價資金涵蓋多本預(yù)算，其中還包含專項債券資金、專項轉(zhuǎn)移支付資金等多種資金類別， 評價結(jié)果較難按照項目劃分與內(nèi)部預(yù)算資金分配進行實質(zhì)性掛鉤運用。同時各預(yù)算部門也很少將部門整體績效評價結(jié)果作為預(yù)算資金分配、完善制度政策、改進內(nèi)部管理的依據(jù)， 部門整體績效評價結(jié)果應(yīng)用成效微乎其微。

三、濱城區(qū)推進部門整體績效管理的探索與成效

（一）堅持“上下一盤棋”，解決“涼熱不均”的“溫差”問題

針對部門整體績效管理“涼熱不均” 的問題，濱城區(qū)財政局圍繞預(yù)算資金管理這條主線，堅持總體規(guī)劃、實施方案、業(yè)務(wù)督導(dǎo)環(huán)環(huán)相扣，打造了構(gòu)建指標(biāo)體系、編報績效目標(biāo)、開展部門自評、編寫績效報告、扎實財政評價、充分結(jié)果應(yīng)用6 個步驟的全程管理模式，并印發(fā)了《濱城區(qū)區(qū)級部門和單位整體績效管理暫行辦法》，進一步厘清財政部門和預(yù)算部門的職責(zé)分工，壓實62 個區(qū)直預(yù)算部門（單位）的主體職責(zé)，使預(yù)算部門化被動為主動， 引導(dǎo)其積極參與部門整體績效管理工作， 有效化解了部門整體績效管理歷來存在的“部門冷、財政熱”問題，助力打造多部門聯(lián)動的高效協(xié)同管理新局面。

（二）堅持“部門一股繩”，解決用力不均的誤差問題

在財政部門層面，濱城區(qū)財政局印發(fā)了《濱城區(qū)財政局預(yù)算績效管理工作規(guī)程（試行）》和《濱城區(qū)財政局內(nèi)部預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)操作細(xì)則（試行）》，在文件制度層面劃分好各科室在預(yù)算績效管理方面的職能分工。 在開展每項工作前，績效科室首先征求各業(yè)務(wù)科室的意見建議，查短板、找隱患，做到各科室信息共享、凝聚共識，變“績效科室單兵作戰(zhàn)”為“各科室合力共為”。

在預(yù)算部門（單位）層面，通過組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)會向預(yù)算部門的分管領(lǐng)導(dǎo)宣介部門整體績效管理的必要性并聘請第三方專家團隊對各區(qū)直部門（單位）的財務(wù)人員及業(yè)務(wù)科室主要負(fù)責(zé)人開展上門培訓(xùn)，重點糾正原有的“重分配，輕管理；重支出，輕績效”的認(rèn)知偏差，打破各科室之間的“信息孤島”，扭轉(zhuǎn)財務(wù)一肩挑、業(yè)務(wù)科室置身事外的傾向。

（三）堅持“培訓(xùn)兩手抓”，解決業(yè)務(wù)不熟的偏差問題

針對業(yè)務(wù)不熟帶來的“想做做不好、干脆做不了”的認(rèn)識偏差，濱城區(qū)財政局堅持兩手抓、兩手硬。一手抓業(yè)務(wù)培訓(xùn)，由績效科室的骨干力量和經(jīng)驗豐富的第三方講師對全區(qū)260 余名績效管理人員分別就開展部門整體績效管理的重要意義及具體工作涉及哪些方面、 應(yīng)該如何填報等業(yè)務(wù)難點前后共組織了5 輪培訓(xùn)， 強化業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，掃清工作盲區(qū)；一手抓上門輔導(dǎo)，2021年在業(yè)務(wù)開展之初， 聘請經(jīng)驗豐富的第三方專家團隊，對全區(qū)區(qū)直部門（單位）開展“面對面、一對一”的上門指導(dǎo)，指導(dǎo)對象不僅有財務(wù)科室人員，更是涵蓋了所有項目科室的業(yè)務(wù)骨干，指導(dǎo)部門當(dāng)場完成近70%內(nèi)容的填報， 最終形成職責(zé)指標(biāo)467 條、績效指標(biāo)654 條，為實現(xiàn)部門整體績效管理“全覆蓋”奠定了扎實的基礎(chǔ)。 在2021 年的基礎(chǔ)上，2022—2023 年聘請了第三方專家團隊在填報期間駐扎在績效科室， 全天候為各部門（單位）答疑解惑，著力解決隨著業(yè)務(wù)推進、 項目進展和職責(zé)分工變化等因素出現(xiàn)的新的疑難雜癥， 確保全區(qū)部門整體績效管理工作高質(zhì)量完成。

（四）堅持“構(gòu)建六步走”，解決指標(biāo)體系不科學(xué)問題

在財政部印發(fā)的《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》的基礎(chǔ)上，以構(gòu)建“一個部門一套核心指標(biāo)體系”為出發(fā)點，按照“梳理部門核心職能—梳理核心職能對應(yīng)的任務(wù)目標(biāo)—匹配要事保障清單—列明近三年要事清單對應(yīng)的預(yù)算項目—補充完善預(yù)算項目的績效指標(biāo)—確定部門核心績效指標(biāo)” 共六個步驟建立部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)表、 部門整體職責(zé)目標(biāo)表并構(gòu)建部門整體個性化評價指標(biāo)體系。 濱城區(qū)財政局每年在預(yù)算批復(fù)后，會定期對指標(biāo)庫進行梳理，不斷提高指標(biāo)庫質(zhì)量， 使指標(biāo)庫持續(xù)發(fā)揮好基礎(chǔ)性作用和核心指標(biāo)體系的源頭活水效用， 并在此基礎(chǔ)上探索建立了濱城區(qū)部門整體績效評價共性指標(biāo)體系， 為提高部門整體評價工作質(zhì)量提供體系保障。

（五）堅持“標(biāo)準(zhǔn)一把尺”，解決結(jié)果應(yīng)用不充分問題

近年來， 濱城區(qū)財政局認(rèn)真落實山東省財政廳關(guān)于預(yù)算績效管理“長牙齒、動真格、見真章” 的要求， 進一步做優(yōu)做實部門整體績效管理，強化結(jié)果應(yīng)用，提升預(yù)算績效管理質(zhì)效。 一方面，強化結(jié)果運用和預(yù)算約束，對財政整體績效評價結(jié)果為“中”“差”的部門（單位），分別按照2%、5%的比例予以壓減下年度公用經(jīng)費或業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)類項目支出預(yù)算， 確保把每一分錢用到刀刃上。根據(jù)2022 年對3 個區(qū)直部門（單位）開展的財政整體評價結(jié)果， 濱城區(qū)財政局共收回財政資金2 萬元， 壓減2023 年預(yù)算155 萬元，改進管理17 項，切實提升財政資金使用效益。 另一方面，充分發(fā)揮考核指揮棒作用。 通過加大部門整體績效管理在區(qū)直部門（單位）高質(zhì)量發(fā)展綜合績效考核中的“財政預(yù)算績效管理情況”指標(biāo)的占分比例，促使部門（單位）重視部門整體績效管理工作。同時，每年將部門整體績效目標(biāo)、 部門整體績效自評和財政整體績效評價結(jié)果主動報送給區(qū)級人大和審計部門， 為預(yù)決算監(jiān)督審查、預(yù)算執(zhí)行審計、相關(guān)專項審計等工作提供參考依據(jù)，形成與人大、審計等部門的工作協(xié)同聯(lián)動機制， 建立起預(yù)算績效結(jié)果與政府績效及干部政績考核掛鉤機制， 倒逼提升資金使用績效。