國有企業(yè)集團全面預算管理的難點問題及改進建議
——以Z集團為例

李沛霖 廣州珠江實業(yè)集團有限公司

引言

Z 集團是華南地區(qū)大型國有企業(yè)集團，有40 余年發(fā)展歷史，以城市更新與房地產、工程服務、城市服務為三大業(yè)務板塊，業(yè)務范圍涵蓋土地整備、房產開發(fā)、產業(yè)園投資運營、租賃住房、工程咨詢、勘察設計、施工監(jiān)理、總包建設、建筑裝修、商業(yè)經營、物業(yè)服務、大型體育場館運營管理、健康養(yǎng)老等。合并范圍內有近300 家子企業(yè)，企業(yè)管理層級達六級。經過多年探索，Z集團逐步建立起一套符合自身特點的全面預算管理模式，但要真正實現(xiàn)支撐戰(zhàn)略發(fā)展、最大化優(yōu)化資源配置功能，仍有難點問題亟待解決。

一、國有企業(yè)集團全面預算管理概述

全面預算管理是企業(yè)以發(fā)展戰(zhàn)略為出發(fā)點，在充分考慮未來發(fā)展環(huán)境變化的前提下，通過合理預計預算期內企業(yè)資源能力、生產經營活動、籌融資行為等，確定預算期內企業(yè)整體和各子經營主體的經營管理目標，并圍繞預算目標進行財務控制、監(jiān)督、分析、調整、考核的一系列管理過程。

對國有企業(yè)集團而言，全面預算管理向上銜接企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，向下牽引各層級下屬企業(yè)圍繞發(fā)展戰(zhàn)略開展經營活動，橫向貫通企業(yè)經營管理的各個環(huán)節(jié)，對企業(yè)實現(xiàn)資源優(yōu)化配置、高質量可持續(xù)發(fā)展至關重要。

二、Z集團全面預算管理的現(xiàn)狀

（一）全面預算管理組織體系

集團董事會是Z 集團預算管理決策機構，董事會下設預算管理委員會，負責擬定預算編制和管理的原則及目標，對預算方案進行研究并提出建議。全面預算管理綜合辦公室（非常設機構）是Z 集團預算日常管理機構，由集團總經理、相關分管領導及各相關職能部門負責人組成，負責組織預算編制、監(jiān)督預算執(zhí)行、實施預算考核等。集團公司各部門和二級子企業(yè)是Z 集團重點預算編制和執(zhí)行主體。

（二）全面預算編制流程

Z 集團預算編制通常開始于上一年10 月，實行“兩上兩下”的編制程序，采用“分級編制、逐級匯總”的編制模式。首先，集團經營管理部門制定并下發(fā)經營目標建議值，集團財務部門編制預算統(tǒng)一套表，集團各部門、子企業(yè)根據(jù)經營目標建議值和預算統(tǒng)一套表編制并上報預算預報。然后，全面預算管理綜合辦公室組織預算溝通會，由集團各部門共同開展預算審核，并將審核意見下發(fā)各預算編制主體。接著，各預算編制主體根據(jù)審核意見修改預算方案，上報正式預算。集團財務部門編制合并預算報表并經董事會審議通過后，下發(fā)預算目標。

（三）全面預算主要內容

Z 集團全面預算主要內容包括業(yè)務預算、投資預算、籌資預算、財務預算。其中，業(yè)務預算應包括主要業(yè)務經營預算、主要業(yè)務損益預算、對外捐贈支出等預算；投資預算包括固定資產投資、股權投資、金融工具投資預算；籌資預算包括負債籌資和股權籌資預算；財務預算包括人工成本預算、成本費用預算、利潤表預算、資產負債表預算、現(xiàn)金流量預算等。

（四）全面預算執(zhí)行監(jiān)控

集團下發(fā)預算目標后，各二級公司根據(jù)預算目標組織預算分解，明確預算時間進度安排。各二級子公司每月向集團報送月度報表和預算執(zhí)行分析報告，集團財務部門定期編寫預算動態(tài)監(jiān)控報告，識別重大風險并提出改進建議，并通過月度經營分析會議對年度預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督和控制。

（五）全面預算考核評價

預算執(zhí)行情況是Z 集團二級企業(yè)經營者業(yè)績考核的重要內容之一。Z 集團每年與二級企業(yè)負責人簽訂《經營者業(yè)績責任書》，明確年度預算目標和其他經營類指標。預算目標包括營業(yè)收入、利潤總額、營業(yè)利潤率、凈資產收益率等。預算執(zhí)行情況考核評分將影響二級企業(yè)負責人年度綜合考評結果及其薪酬激勵。

三、Z集團全面預算管理的難點問題

（一）縱向管理層級多，預算管控難以穿透

1.管理鏈條較長，科學決策難度大

Z 集團股權管理層級達到六級，實行“兩上兩下，分級編制、逐級匯總”的預算管控模式。由于上下級管理鏈條較長，分級授權機制不完善，信息不對稱問題時有發(fā)生，集團總部無法及時了解下屬企業(yè)經營環(huán)境變化，目標制定僅依據(jù)下屬企業(yè)歷史業(yè)績，無法充分考慮其發(fā)展?jié)摿褪袌鰴C遇，可能導致投入資源不足以支撐下屬企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展。而下屬企業(yè)為了降低次年工作難度，通過低估收入或高估費用來壓低當年業(yè)績，忽略長期資本投入，造成預算松弛現(xiàn)象和經營短視化行為，不利于企業(yè)長遠發(fā)展。同時，過長的管理鏈條導致預算執(zhí)行彈性空間較小，一旦集團總部決策失誤，就會給企業(yè)帶來較大風險。

2.管理架構與股權架構有別，預算審核權責割裂

Z 集團預算嚴格按照股權架構層層匯總審核，但是Z 集團管理架構是基于業(yè)務劃分，與股權架構不盡相同。例如，某二級子企業(yè)（甲企業(yè)）業(yè)務以工程服務業(yè)務為主，但也有少量地產開發(fā)業(yè)務，其地產開發(fā)業(yè)務受另一主營地產開發(fā)業(yè)務的二級子企業(yè)（乙企業(yè)）管理，這就導致預算編制與審核時，甲企業(yè)對其股權架構下地產開發(fā)業(yè)務經營管理實際參與程度不高，了解不深入，也就無法提出合理有效的管控建議，預算審核失去意義。

3.下屬企業(yè)生命周期、功能定位、業(yè)務特性多樣，預算考核缺乏差異化考量

Z 集團對下屬企業(yè)財務預算考核指標主要為年度收入和利潤，從過去實踐來看，對提升企業(yè)盈利能力、促進業(yè)績穩(wěn)步增長起到了積極作用。但是，不同生命周期、功能定位、業(yè)務特性的企業(yè)資源稟賦不同，面臨的機遇與挑戰(zhàn)不同，全面預算管控重點也不同。從企業(yè)生命周期考慮，Z 集團下屬健康養(yǎng)老業(yè)務處于初創(chuàng)期，收入、利潤指標可能無法反映其真實的發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展程度；而地產開發(fā)業(yè)務處于深度轉型期，若過于關注發(fā)展規(guī)模，可能導致盲目投資和資源浪費。從企業(yè)功能定位考慮，國企部分下屬單元通常兼具社會公益屬性，Z 集團下屬租賃保障房業(yè)務、體育場館運營業(yè)務等，其戰(zhàn)略目的是彰顯國企擔當，突出社會效益，因此，收入、利潤等指標無法與其戰(zhàn)略目標相銜接。從業(yè)務特性角度考慮，若僅對產業(yè)園投資等長周期項目設置年度考核目標，可能導致其經營短視行為。由于Z 集團預算考核指標并未區(qū)分不同發(fā)展階段、功能定位和業(yè)務特性的子企業(yè)，對處于起步階段企業(yè)、長周期企業(yè)、準公益類企業(yè)的科學牽引作用不明顯。

（二）橫向管理幅度寬，業(yè)財預算難以融合

1.跨部門協(xié)同不足，未充分發(fā)揮頂層戰(zhàn)略統(tǒng)籌功能

在目標制定過程中，Z 集團雖然以經營目標建議值為起點，考慮了戰(zhàn)略相關因素，但是戰(zhàn)略指導作用有限。一方面，由于業(yè)務范圍廣，管理幅度大，為了便于專業(yè)化管理，Z 集團設置了較多職能部門，其中戰(zhàn)略管理、經營計劃管理和預算管理的主體責任分布于集團不同職能部門當中，因為交流機制不健全，各部門聯(lián)動協(xié)同不足，導致基于集團整體的資源分析和頂層統(tǒng)籌不夠，預算的戰(zhàn)略牽引力較弱。另一方面，Z 集團雖然制定了長期戰(zhàn)略規(guī)劃及年度分解目標，但并未逐年檢視內外部環(huán)境和企業(yè)內部資源，當環(huán)境發(fā)生較大變化時，企業(yè)預算目標與集團戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)生較大偏差。

2.行業(yè)跨度大，業(yè)財數(shù)據(jù)關聯(lián)松散

由于Z 集團各板塊業(yè)務規(guī)范化建設不足、基礎數(shù)據(jù)分析整理不夠，業(yè)務系統(tǒng)與財務系統(tǒng)尚未打通，各方對于報送口徑理解經常存在差異，各系統(tǒng)內大量數(shù)據(jù)沉淀未被充分利用，形成數(shù)據(jù)孤島，業(yè)財數(shù)據(jù)關聯(lián)松散，無法為預算的合理制定和監(jiān)督提供支持。同時，由于行業(yè)特性不一樣，各業(yè)務板塊核算二三級科目設置差異較大，且預算科目基于管理需要，其設置可能無法與核算一一對應，例如房地產板塊的銷售費用，根據(jù)業(yè)務關聯(lián)性，傭金類銷售費用和收入結轉相關性高，而非傭金類銷售費用與合約銷售額相關性高，因此預算主要從這兩個維度來編制；但核算上，僅傭金就分布于委托代銷手續(xù)費、銷售服務費、外部銷售傭金等不同科目，與預算管理需求無法完全對應。財務核算維度和精度與預算管理不一致，不利于預算管理歷史數(shù)據(jù)的對標參照和日常預算執(zhí)行情況的跟蹤考核。

（三）信息化水平低，橫縱協(xié)同效應難以發(fā)揮

預算編制方面，各部門、各企業(yè)填報預算過程主要依賴人工填表、excel 匯總，導致預算編制工作量大，但效率和準確性有待加強。同時，由于業(yè)財數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)集成共享，集團總部難以盤清整體資源，也就無法充分挖掘整合收益，科學統(tǒng)籌資源配置。預算執(zhí)行方面，成本費用無法通過系統(tǒng)自動控制，需依賴人工定期核查，導致預算剛性約束不足。預算監(jiān)督方面，無法實現(xiàn)實時監(jiān)測并及時追溯預算執(zhí)行偏差，加之財務人員大部分時間運用于匯總加工，導致預算管理時效性不強，預算分析深度和精度不夠。

四、Z集團全面預算管理改進建議

（一）重塑縱向管控體系，明確各級定位與權責界面

構建“總部-二級公司-重點項目”三級管控架構，結合各層級所處行業(yè)特點、發(fā)展階段、管理能力、經營現(xiàn)狀等要素，實行分類管控，采用“一企一策”的混合管控模式。對經營狀況良好、市場化程度較高且運營能力較強的子公司，采用財務管控或戰(zhàn)略管控模式；對處于發(fā)展初期、經營狀況不佳需要集團大力扶持發(fā)展的子公司，采用運營管控模式。在明確管控定位、管控模式的基礎上，梳理各層級戰(zhàn)略定位與權責界面，并據(jù)此制定預算審核權限，通過明晰定位和權責界面，激發(fā)下屬企業(yè)的自主性與創(chuàng)造性，避免總部因信息不對稱或過度審核導致的決策失誤；對部分管理架構與股權架構不一致的業(yè)務單元，預算審核與管理架構一致，確保權責利對等。

（二）加強橫向聯(lián)動協(xié)同，實現(xiàn)預算與戰(zhàn)略緊密銜接

企業(yè)戰(zhàn)略目標要通過戰(zhàn)略目標和經營計劃分解來實現(xiàn)，實施全面預算是實現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃和經營計劃的工作抓手以及核心內容。所以，戰(zhàn)略管理部門、經營管理部門和財務管理等部門在集團戰(zhàn)略委員會、預算委員會的領導下通力合作，實現(xiàn)對頂層戰(zhàn)略目標的逐級傳導，以達到財務、戰(zhàn)略、運營的協(xié)同聯(lián)動，循序漸進地減弱或者消除不可控因素或者經營風險，共同促成企業(yè)戰(zhàn)略目標達成。全面預算編制伊始，總部各部門要整體謀劃、提前統(tǒng)籌，共同盤清集團資源能力和發(fā)展策略，充分挖掘資源整合潛力，為全面預算指引方向；預算審核過程中，經營計劃部門要對財務預算的編制基礎、業(yè)務假設進行詳細審核；預算執(zhí)行過程中，要建立各部門信息共享和定期溝通機制，跟蹤下屬企業(yè)預算完成風險事項，督促下屬企業(yè)完成預算；當市場環(huán)境出現(xiàn)重大變化時，戰(zhàn)略管理部門及時開展戰(zhàn)略檢視，適時調整長期目標，經營管理部門和財務部門相應調整經營計劃和財務預算，從而保證預算管理的剛性約束和柔性調整，更好地適應市場變化。

（三）完善定額標準管理，夯實預算編制基礎

一是加強不同業(yè)務板塊基礎業(yè)務數(shù)據(jù)、財務歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)對標數(shù)據(jù)整理分析，確定各板塊經營指標可參照標準和管理定額，并將其列入預算執(zhí)行、監(jiān)督和考核體系當中；同時持續(xù)開展對標分析和業(yè)績回顧，不斷總結差異影響因素，優(yōu)化各類指標標準。二是細化不同屬性成本費用的定額標準。例如，費用管控區(qū)分可控性成本費用和非可控性成本費用，分析可控性成本費用驅動因素，細化預算編制模板；采用零基預算法確定差旅費、招待費等可控性費用，各級企業(yè)根據(jù)歷年和預計出差和商務招待頻次、出差或業(yè)務招待定額標準來編制和審核差旅費和招待費預算。三是逐步推進核算科目和預算科目一體化管理，從權責歸屬、業(yè)務關聯(lián)性等維度統(tǒng)一科目體系，實現(xiàn)能根據(jù)預算管控重點歸集財務數(shù)據(jù)，提高財務數(shù)據(jù)顆粒度，方便數(shù)據(jù)提取、跟蹤和考核。

（四）加強信息化建設，提高全面預算管理質效

數(shù)字化轉型是企業(yè)高質量發(fā)展的重要引擎，是構建創(chuàng)新驅動發(fā)展格局的有利抓手，將信息化與全面預算管理結合是大勢所趨?？梢酝ㄟ^建立業(yè)財數(shù)據(jù)共享中心，打破橫向部門間的信息屏障，夯實基礎預算數(shù)據(jù)，為預算的編制、審核提供便利。通過引入財務系統(tǒng)預算管理全流程信息化模塊，將預算編制各環(huán)節(jié)套表數(shù)據(jù)、預算執(zhí)行監(jiān)控關鍵指標寫入系統(tǒng)，從而提高預算編制效率，統(tǒng)一編制標準，提升編制質量，實現(xiàn)預算數(shù)據(jù)的自動收集、匯總和后期的分析對比，實時監(jiān)控并糾正預算執(zhí)行偏差，不斷提高管理效能。

（五）優(yōu)化預算考核體系，充分發(fā)揮預算科學導向作用

一是考核指標設置要突出高質量發(fā)展導向。增加對企業(yè)抗風險能力、投入產出效率、持續(xù)經營能力等考核指標，倒逼各級企業(yè)增加核心競爭力，推動企業(yè)長遠發(fā)展。二是考核周期要長短結合。根據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和長短期經營目標，將年度考核和任期考核相結合，引導企業(yè)關注長期目標達成。三是根據(jù)考核對象戰(zhàn)略定位、業(yè)務特點和發(fā)展階段實施分類考核，突出不同考核重點。例如，對于培育期企業(yè)突出資金風險控制，對于成長期企業(yè)突出成長性指標、經營效益指標；對成熟期企業(yè)要突出成本控制指標；對于公益類業(yè)務，設置公益項目投資進度等社會貢獻類指標。

結語

國有企業(yè)集團成員的多元性及復雜性導致其全面預算管理面臨縱向管控、橫向融合及橫縱協(xié)同方面的巨大挑戰(zhàn)。國有企業(yè)集團應通過重塑縱向管控體系、加強跨部門橫向聯(lián)動、完善定額標準管理、加強信息化建設、優(yōu)化預算考核體系等舉措，持續(xù)改進全面預算管理體系，助力集團整體戰(zhàn)略目標達成。