國外主流碳市場發(fā)展對中國碳市場建設(shè)的啟示研究

索米婭 馬軍（內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院）

一、引言

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出，“實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革。立足我國能源資源稟賦，堅持先立后破，有計劃、分步驟實施碳達峰行動”[1]。建設(shè)規(guī)范有序、開放競爭的碳排放權(quán)交易市場（簡稱碳市場）是貫徹新發(fā)展理念，推進碳達峰、碳中和部署落地的重要舉措。為積極穩(wěn)妥推進碳達峰、碳中和，中國碳市場從2021年7月以來，市場運行總體比較平穩(wěn)，交易模式處于全國碳市場和試點地區(qū)碳市場并行的階段，但在建設(shè)中國碳市場方面還面臨著很多挑戰(zhàn)。

學(xué)界關(guān)于中國碳市場建設(shè)和發(fā)展方面的研究，主要從歐盟碳市場交易體系、定價機制、政策制定等方面總結(jié)經(jīng)驗，對中國碳市場提出建議。楊潔（2021）總結(jié)回顧了國際碳市場的運行機制，提出了中國碳市場應(yīng)設(shè)計市場柔性機制來調(diào)節(jié)供需平衡的建議[2]。吳昌政等（2023）分析國外碳市場應(yīng)對碳價波動的做法，提出了要制定價格穩(wěn)定措施[3]。Cheng Qiyun等（2023）從價格動態(tài)和長期趨勢上分析中國碳市場和歐盟碳市場，認(rèn)為中國碳市場有修正能力減少價格偏差，但還需升級信息披露制度[4]。沈啟霞等（2021）認(rèn)為歐盟碳市場是國外最成熟的碳市場，在碳市場交易價格制定等方面積累了豐富的經(jīng)驗，對我國碳交易定價機制的建立和完善提供了依據(jù)[5]。袁丁（2019）對歐盟碳市場不同階段的政策機制和市場反應(yīng)進行了分析，為我國碳市場建設(shè)提供了可以借鑒的思路[6]。Limei Sun等（2020）將中國碳市場分別同歐盟碳市場三個階段進行對比，認(rèn)為中國碳市場距成熟和高效還很遙遠[7]。國外碳市場已經(jīng)成熟，所以國外學(xué)者對其研究的重點放在了碳市場的有效性方面，如Eduardo等（2016）提出一種估算全球碳資產(chǎn)、能源商品在高頻率和低頻率上變動相關(guān)性的方法，來評估歐盟碳排放交易計劃的目標(biāo)是否能部分實現(xiàn)[8]。

上述研究成果中，學(xué)界的建議多是從歐盟、韓國碳市場建設(shè)、運行情況及中國碳市場建設(shè)初期的具體實際提出的，因國情不同，有的建議不太適用于目前中國碳市場建設(shè)和發(fā)展形勢。本文立足中國、歐盟和韓國碳市場在國際鏈接、配額分配、市場主體及制度建設(shè)等方面的最新資料，就如何建設(shè)具有中國特色碳市場，在實現(xiàn)國際鏈接、擴大碳市場覆蓋面、激發(fā)市場活力和完善立法等方面提出合理化建議。

二、中國、歐盟和韓國碳市場現(xiàn)狀分析

截至目前，全球共有25個碳市場在運行，其中中國碳市場的規(guī)模大，起步較晚，目前已成為世界上最大的碳市場；歐盟是國際上最大的碳交易市場的推動者，其碳市場的規(guī)范化、金融化和國際化程度均走在世界前沿；韓國則是東亞地區(qū)第一個啟動碳市場的國家，具有完善的法律和寬松的交易制度，且碳排放結(jié)構(gòu)與中國相似。下面主要從中國碳市場、歐盟碳市場和韓國碳市場的現(xiàn)狀分析，歸納總結(jié)其發(fā)展成果和經(jīng)驗。

（一）中國碳市場現(xiàn)狀

中國碳市場經(jīng)歷了地方試點運行和全國與地方并行運行兩個階段。2011年10月，我國發(fā)布了《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，并啟動了北京、天津、上海等7個碳市場試點，在覆蓋范圍方面，中國碳市場首批納入電力行業(yè)，覆蓋氣體主要以二氧化碳為主。為穩(wěn)步推進全國碳市場建設(shè)和電力行業(yè)配額分配工作，2017年底，國家發(fā)展和改革委員會下發(fā)了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》和《2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》。截至2021年，試點地區(qū)履約情況良好，碳交易量、活躍度存在地區(qū)差異，碳價較國際碳市場差距大。2022年3月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快全國統(tǒng)一大市場的意見》發(fā)布，對建設(shè)全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場提出了具體要求。

2021年7月16日，中國碳市場正式上線交易，地區(qū)碳市場和全國碳市場同時運行，配額總量均由國家發(fā)改委確定，且全部免費分配。截至2022年7月15日，碳排放交易量達1.94億噸，成交額達84.92億元，中國碳市場已成為世界溫室氣體排放規(guī)模最大的市場[9]。雖然規(guī)模很大，但交易主體僅有發(fā)電行業(yè)，交易產(chǎn)品也欠豐富，只有電力行業(yè)的碳排放配額現(xiàn)貨，沒有形成分層次的、多元化的碳市場，這種單一的交易方式和品種限制了碳市場的活躍程度，也沒有形成市場競爭。

在碳市場立法方面，2020年12月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》正式實施，意味著中國碳市場首個履約周期正式啟動，并奠定了中國碳交易市場建立的法律基礎(chǔ)，但該管理辦法尚處于試行階段，內(nèi)容不完備、位價不高，所以到目前為止我國碳排放領(lǐng)域還沒有一部統(tǒng)一的法律或行政法規(guī)，只有國家發(fā)展和改革委員會與生態(tài)環(huán)境部的文件。

（二）歐盟碳市場現(xiàn)狀

歐盟碳市場是國際碳市場的領(lǐng)跑者，是世界上最大的碳市場，它的建設(shè)并非一蹴而就。在碳市場鏈接方面，歐盟理事會在2004年發(fā)布的《歐盟銜接指令》中旨在將清潔發(fā)展機制（CDM）、聯(lián)合履約（JI）和歐盟碳排放交易體系（EU ETS）相鏈接。2008年，歐盟與挪威、冰島、列支敦士登簽訂鏈接協(xié)議。2017年，歐盟又同瑞士就碳市場的鏈接簽訂了協(xié)議[10]。歐盟碳市場通過鏈接創(chuàng)造了更大且更具流動性的碳市場，增加了市場參與者的數(shù)量，達到了減排效果的最大化。

在覆蓋范圍方面，行業(yè)納入上歐盟碳市場逐漸拓寬，從最初僅包括電力和能源行業(yè)外，后續(xù)又增加了商業(yè)航空公司等10多個行業(yè)。在氣體覆蓋范圍上，基本工業(yè)生產(chǎn)過程中造成溫室效應(yīng)明顯的氣體都逐步被納入交易體系內(nèi)。

歐盟碳市場歷經(jīng)數(shù)十年的發(fā)展，已形成具有多元化的市場主體，產(chǎn)品的金融化程度高，建立了以碳配額公開拍賣為主的一級市場和以期貨等金融衍生品交易為主的二級市場，且納入了銀行、貿(mào)易商等做市商增加交易的流動性。歐盟碳市場的碳期貨交易占市場交易額的80%以上。碳期貨作為在碳買賣基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一種碳金融衍生品，在歐盟碳排放交易體系中較活躍，所以在碳期貨的配額方面，歐盟碳市場初期全部采用免費分配的方法，隨著碳市場逐漸步入正軌，分配方式改用行業(yè)基準(zhǔn)法分配，免費配額以每年2.2%的比率下降，目前已經(jīng)降到47%[11]，預(yù)計2034年所有免費配額將退出。歐盟碳市場交易主體、產(chǎn)品的逐步豐富和分配機制的完善，促使更多企業(yè)真正參與到碳交易中，活躍度穩(wěn)定，減排效果顯著。

在碳市場立法方面，早在歐盟碳市場2005年成立前就已經(jīng)出臺了兩部較完備的法律來規(guī)范碳市場的運營。第一部是2003年發(fā)布的《溫室氣體排放交易指令》，是歐盟碳市場的基本法，對碳市場的建設(shè)、運行及發(fā)展等諸方面做了規(guī)定。第二部是2004年歐盟理事會出臺的《歐盟鏈接指令》，為歐盟碳市場與國際其他碳市場接軌奠定了基礎(chǔ)。歐盟碳市場正式運行后也陸續(xù)出臺了如《改進和擴展歐盟排放配額交易計劃指令》等法律文件，進一步對碳市場的制度進行了完善[12]。

（三）韓國碳市場現(xiàn)狀

在覆蓋范圍方面，因為韓國碳市場正處于第三個發(fā)展階段，在納入行業(yè)上除電力、工業(yè)和航空業(yè)外，新增了國內(nèi)交通運輸企業(yè)和公共部門。在氣體覆蓋范圍上，涵蓋了《京都議定書》規(guī)定的二氧化碳等6種溫室氣體。在碳市場的金融產(chǎn)品方面，韓國有3個交易品種在碳市場上實現(xiàn)了交易，分別是碳排放配額、核證抵消排放權(quán)及核證抵消減排量。韓國允許企業(yè)除自身采取的減排措施降低排放外，還可以通過在交易市場購買核證抵消排放權(quán)實現(xiàn)減排的目的[13]。

韓國碳市場充分考慮到了企業(yè)參與市場的積極性和彼此的競爭性，在配額分配方面采取逐漸減少免費配額的方法，實現(xiàn)了從最初100%的免費，到第二階段97%的免費，再到第三階段不高于90%的免費分配[14]。韓國碳市場具有靈活的履約方式，參與控排的企業(yè)在市場里有更多的選擇權(quán)，允許企業(yè)購買核證減排量實現(xiàn)企業(yè)的間接減排，也可以使用國際抵消信用履約，其配額可在不同時期存儲和預(yù)借，且不過期。韓國碳市場允許證券公司、個人及其他非履約企業(yè)參與二級市場。2019年為了吸引更多的賣家進入市場，韓國國會指定了兩家做市商，做市商可以將政府持有的儲備配額放到市場上公開交易，促進市場的活躍度。

在碳市場立法方面，2015年韓國正式啟動碳市場之前就建立了較完備的政策法律基礎(chǔ)，如2010年發(fā)布的《低碳綠色增長基本法》；2012年出臺的《溫室氣體排放配額與交易法》，對超標(biāo)排放溫室氣體的企業(yè)設(shè)定管理目標(biāo)，并對溫室氣體配額分配、交易、排放數(shù)據(jù)的真實性進行規(guī)定。2016年和2022年，相繼出臺了《溫室氣體排放配額與交易法實施法令》和《碳中和與綠色增長基本法》，引入“溫室氣體減排認(rèn)知預(yù)算”和“氣候變化影響評價”體系，進一步完善了韓國碳市場的政策法規(guī)[15]。

三、中國碳市場存在的問題

（一）中國、歐盟和韓國碳市場現(xiàn)狀對比

各國碳市場的啟動時間及政策法規(guī)不同，導(dǎo)致發(fā)展程度不盡相同，表1從碳市場鏈接、配額分配、覆蓋范圍等方面，對中國、歐盟和韓國碳市場發(fā)展的現(xiàn)狀進行了對比分析。

表1 中國、歐盟和韓國碳市場發(fā)展現(xiàn)狀對比分析

由表1中中國與歐盟、韓國碳市場的對比可以看出，我國碳市場在碳市場鏈接、市場交易模式、碳金融產(chǎn)品交易方式及立法方面存在一定差距。

（二）中國碳市場存在的問題

1.未與國際碳市場實現(xiàn)直接鏈接。碳鏈接能降低履約成本、增加市場流動性、提高碳價格可預(yù)測性。歐盟是推動國際碳交易市場鏈接的先鋒，早在2004年歐盟就主張通過鏈接不同地區(qū)的碳市場形成自下而上的全球碳市場[16]，歐盟于2008年和2017年相繼同挪威、瑞士等國家就碳市場的鏈接簽訂了協(xié)議。中國碳市場未與國際碳市場實現(xiàn)直接鏈接，目前以清潔發(fā)展機制（CDM）間接參與國際碳交易。為加強和國際碳市場的交流，如期兌現(xiàn)中國“2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和”的承諾，有必要加快與國際碳市場鏈接的速度，盡快實現(xiàn)國際合作，提高中國在全球節(jié)能減排中的話語權(quán)。

2.碳市場交易模式不夠豐富。歐盟碳市場行業(yè)覆蓋廣、免費配額低、交易產(chǎn)品豐富、市場活躍度高，2021年歐盟碳市場的成交量和成交額分別占全球碳交易的77%和90%，在世界范圍內(nèi)遙遙領(lǐng)先。韓國碳市場有相對靈活的二級市場機制，允許證券公司、個人及其他非履約企業(yè)參與二級市場，促進了市場交易活躍度。相比歐盟和韓國碳市場，中國碳市場主體只有2160多家發(fā)電企業(yè)，參與的企業(yè)缺乏碳交易經(jīng)驗，對碳交易的流程、規(guī)則等了解不深，持觀望態(tài)度。截至2023年2月15日，中國碳市場從開市至今累計成交總量約2.3億噸，累計成交總額約105億元，活躍度只有2%左右[17]。

3.對碳市場的金融屬性重視不夠。碳市場的金融屬性是指企業(yè)在市場上把配額作為資產(chǎn)進行交易，以最小的社會成本實現(xiàn)減排的目標(biāo)。歐盟碳市場建立了以碳配額公開拍賣為主的一級市場和以期貨等金融衍生品交易為主的二級市場，其碳期貨交易占市場交易額的80%以上。韓國碳市場具有豐富的交易模式，參與控排的企業(yè)可以購買核證減排量和使用國際抵消信用履約。對比歐盟、韓國碳市場，中國碳市場整體以單一的碳現(xiàn)貨交易為主，沒有豐富的碳產(chǎn)品，也未對碳配額進行拍賣，使碳市場缺乏資金和活力，加之企業(yè)對碳交易的重視程度不夠，僅為完成減排任務(wù)而參與市場，沒有真正起到豐富交易產(chǎn)品、擴大交易的作用。

4.現(xiàn)行法律法規(guī)層級相對較低。碳市場建設(shè)方面，歐盟和韓國在建立各自碳市場之前就有較完善的立法基礎(chǔ)。如歐盟委員會2003年頒布的《溫室氣體排放交易指令》，是歐盟碳市場建設(shè)的頂層設(shè)計和法律基礎(chǔ)；韓國在啟動全國性碳排放權(quán)交易市場（KETS）之前，于2012年頒布了《溫室氣體排放配額分配與交易法》，該法為韓國碳市場的建設(shè)奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。中國碳市場自啟動到運行的整個過程，一直遵循著2017年國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)的《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（電力行業(yè)）》和2020年生態(tài)環(huán)境部頒布的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，這是全國碳市場建設(shè)和運行的法律基礎(chǔ)，層級相對較低，缺乏嚴(yán)格的法律約束力。

四、結(jié)論與建議

（一）加快推進我國碳市場與國際碳市場的鏈接，提高在國際碳市場中的話語權(quán)

碳市場存在的一個問題可能會導(dǎo)致“碳泄漏”，即碳交易產(chǎn)品從碳市場薄弱的國家推向強大的國家，而克服這一問題的方法是實現(xiàn)碳市場鏈接，一般來說，鏈接可以降低邊際減排成本，也能促進更多企業(yè)履行減排義務(wù)，因此《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》強調(diào)了碳市場之間的鏈接[18]。歐盟擁有世界上建立最早、最健全的碳市場，是推動國際碳交易市場鏈接的領(lǐng)頭羊，國外其他碳市場的互通互聯(lián)也主要是與歐盟碳市場的鏈接，所以歐盟碳市場在鏈接技術(shù)對接、制度規(guī)則協(xié)調(diào)等方面具有成熟經(jīng)驗，為中國建立碳交易鏈接機制提供了經(jīng)驗借鑒。中國作為世界上第二大經(jīng)濟體，目前擁有全球規(guī)模最大的碳市場，與國際碳市場建立鏈接合作，是推動中國碳市場進一步發(fā)展的必然趨勢，也是融入國際碳市場實現(xiàn)互通互聯(lián)的內(nèi)在需求。建議我國應(yīng)從地域性和碳市場經(jīng)濟實力等方面考量，優(yōu)先選擇同韓國、日本等國家碳市場實現(xiàn)鏈接，以此豐富交易方式，提高活躍度，再同歐盟等西方已經(jīng)穩(wěn)定的碳市場進行鏈接，逐步建立起具有國際影響力的中國碳市場，為國際碳市場的建設(shè)與發(fā)展提供中國智慧和中國方案。

（二）擴大碳市場覆蓋面，暢通民間市場主體參與碳市場渠道

民間市場主體是指專門做碳管理、碳投資的專業(yè)機構(gòu)和非控排企業(yè)及個人。當(dāng)前中國碳市場的交易主體仍以履約企業(yè)為主，從歐盟和韓國碳市場的發(fā)展經(jīng)驗來看，非履約機構(gòu)與個人投資者的納入將是應(yīng)有之意。建議中國碳市場應(yīng)重視市場覆蓋面，以金融手段引導(dǎo)碳交易發(fā)展，豐富碳市場層次，允許金融機構(gòu)進入二級碳市場作為做市商存在，向政府借貸儲備配額，把這些配額放到碳市場上交易，從而增加流動性。同時，出臺碳金融支持政策，鼓勵金融機構(gòu)及民間市場主體參與，暢通非控排企業(yè)、機構(gòu)及個人進入碳市場渠道，并通過市場化機制增強碳市場的覆蓋面和活躍度[19]。加快推動行業(yè)的覆蓋率，盡早將石化、鋼鐵和黑色金屬冶煉等高能耗行業(yè)納入中國碳市場，加速中國碳市場與地方碳市場的融合，在擴大行業(yè)覆蓋的同時，交易氣體種類逐步擴大至《京都議定書》規(guī)定的甲烷、氧化亞氮等6種氣體。

（三）有序發(fā)展碳金融，激發(fā)碳市場交易活力

成熟的碳金融市場擁有基于碳信用和碳現(xiàn)貨的碳金融基礎(chǔ)產(chǎn)品，以及碳金融衍生產(chǎn)品[20]。歐盟和韓國碳市場在建設(shè)初期為鼓勵企業(yè)參與碳排放交易的積極性，所有碳排放配額全部實行免費分配，隨著降碳減排力度的加強，碳配額分配方式從逐步降低免費分配比例到提高有償分配比例[21]。目前，中國碳市場仍采用免費分配，短期內(nèi)不太可能完全通過拍賣的方式進行配額分配，但可通過提高碳排放核算核查水平及數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管能力，對碳排放數(shù)據(jù)進行精準(zhǔn)預(yù)估，明確我國碳配額總量。根據(jù)企業(yè)的實際承受能力和確?！半p碳”戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的要求，按照“適度從緊、循序漸進”的原則，科學(xué)制定入市企業(yè)的配額分配辦法，在實施免費配額分配的基礎(chǔ)上，逐步提高拍賣在配額分配中的比重，發(fā)揮配額拍賣在碳市場價格確定、促進市場流通、服務(wù)市場交易中的決定性作用，從中獲得的收益用于未來的節(jié)能減排、保護環(huán)境和鼓勵中小企業(yè)參與碳投資等。也可借鑒歐盟和韓國碳市場開展碳期貨、碳期權(quán)交易的成功經(jīng)驗，構(gòu)建我國碳金融市場體系，逐漸推出從發(fā)展碳交易現(xiàn)貨到建立遠期、期貨和期權(quán)等碳金融衍生品市場體系，以此激發(fā)碳市場的交易活力。

（四）完善法律法規(guī)建設(shè)，推進碳市場建設(shè)新動能

碳交易市場的建立需要有完備的法律基礎(chǔ)，用法律的手段來規(guī)范碳市場健康有序發(fā)展[22]。目前，我國碳市場執(zhí)行的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》等規(guī)章制度多為國家發(fā)展和改革委員會、生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的，層級相對較低，缺乏法律約束力。因此，建議出臺國家層面有關(guān)碳排放權(quán)交易管理等方面的法律法規(guī)，用法律手段明確全國碳市場全流程的總量控制機制、配額分配機制、碳價核定機制、核證減排量管理機制、監(jiān)管制度及風(fēng)險控制機制，進而推動實現(xiàn)全國碳市場“一盤棋”[23]，為我國碳市場的規(guī)范化建設(shè)、科學(xué)化管理及高效化運行提供法律支撐。同時，建議國家層面的法律法規(guī)頒布后，出臺相關(guān)配套制度和規(guī)定，明確實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)的任務(wù)書、路線圖和時間表等。