美麗城市生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理:基于生態(tài)韌性與協(xié)同增效的考察

李海東,馬偉波,張龍江,呂玉娟,劉臣煒,趙立君

(生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所,江蘇 南京 210042)

超大特大城市生態(tài)環(huán)境治理和鄉(xiāng)村生態(tài)振興是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。黨的二十大報(bào)告提出,以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局,推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。改革開放40多年來,中國城市數(shù)量由1978年的193個(gè)增加至2021年的692個(gè)(地級(jí)市300個(gè)),城鎮(zhèn)常住總?cè)丝谟?.72億增加到9.14億,占全國總?cè)丝诘谋壤?8.1%提高到64.7%[1]。2012年以來,我國有1.3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶,19個(gè)城市群集聚了全國70%以上的人口和80%以上的經(jīng)濟(jì)總量,中心城市輻射帶動(dòng)能力逐步增強(qiáng),中小城市活力增強(qiáng),縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)穩(wěn)步推進(jìn)?？焖俪鞘谢环矫嬖杏顺鞘鞋F(xiàn)代文明,提高了居民生活水平;另一方面也加劇了以城市為中心的環(huán)境污染及其導(dǎo)致的人體健康和生物多樣性喪失等問題[2]。從發(fā)展趨勢(shì)看,未來城市規(guī)模越來越大,人口將進(jìn)一步向大城市聚集,高密度、高強(qiáng)度、高流動(dòng)的城市發(fā)展模式加劇了疾病的傳播與擴(kuò)散[3],城市步入高風(fēng)險(xiǎn)管理階段,生態(tài)環(huán)境安全和健康受到持續(xù)高度關(guān)注。

城市是現(xiàn)代化的重要載體,也是人口最密集、污染排放最集中的地方。2015年第四次中央城市工作會(huì)議(前3次分別于1962、1963和1978年召開)指出,城市工作要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標(biāo),努力把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。近年來,我國城市生態(tài)環(huán)境治理取得顯著成效,促進(jìn)了人與自然和諧共生,但也依然存在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善壓力大、生態(tài)安全格局破碎化嚴(yán)重、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待加強(qiáng)、智慧化精細(xì)化管理水平不均衡、綠色低碳發(fā)展任務(wù)仍然較重等問題。目前,我國中西部省會(huì)城市虹吸集聚發(fā)展與中小城市城鎮(zhèn)化“偽增長”現(xiàn)象突出,“大城市病”愈發(fā)顯著,出現(xiàn)了碳排放強(qiáng)度和總量“雙控”轉(zhuǎn)變以及人居生態(tài)環(huán)境健康等新難題,給新時(shí)期城市生態(tài)環(huán)境治理和美麗中國建設(shè)造成新挑戰(zhàn)。為提升快速城市化地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)水平,2022年3月以來,筆者所在課題組先后開展了北京、上海、江蘇、廣西、福建、浙江、四川、湖北、湖南、重慶、貴州、陜西、新疆、山東、遼寧、安徽16個(gè)省(區(qū)、市)23個(gè)典型城市生態(tài)保護(hù)與監(jiān)管調(diào)研,結(jié)合地方關(guān)于城市生態(tài)環(huán)境治理的意見和建議,辨析了市域、建成區(qū)、市轄區(qū)和城區(qū)的概念,分析了我國城市生態(tài)環(huán)境治理存在的主題問題,研究提出基于生態(tài)韌性與協(xié)同增效的城市生態(tài)環(huán)境治理策略。

1 概念辨析

1.1 市域、建成區(qū)、市轄區(qū)和城區(qū)

根據(jù)GB/T 50280—98《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》,城市(city)是指以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口聚集為主要特征的居民點(diǎn),主要是國家行政建制設(shè)立的市;城市包括的全部國土面積稱為市域。城市建成區(qū)(urban built-up area)是指城市行政區(qū)內(nèi)實(shí)際已成片開發(fā)建設(shè)、市政公用設(shè)施和公共設(shè)施基本具備的地區(qū),具體指一個(gè)市政區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)過征用的土地和實(shí)際建設(shè)發(fā)展起來的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的地段。市轄區(qū)(municipal district)是指直轄市、副省級(jí)城市和地級(jí)市下設(shè)的行政區(qū),是城市建成區(qū)的核心組成部分,居民以城鎮(zhèn)人口為主。根據(jù)TD/T 1064—2021《城區(qū)范圍確定規(guī)程》,城區(qū)范圍是指在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市,區(qū)、市政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會(huì)所轄區(qū)域和其他區(qū)域,是實(shí)際已開發(fā)建設(shè)、市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施基本具備的建成區(qū)?！稇椃ā穼⒅陛犑幸酝獾氖蟹譃樵O(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市,設(shè)區(qū)的市即設(shè)立市轄區(qū)的市,地級(jí)市為市轄區(qū)的上級(jí)。從統(tǒng)計(jì)學(xué)角度,建成區(qū)的范圍可能大于、等于或小于市轄區(qū)的范圍,但肯定小于或等于市域范圍。從邊界來看,建成區(qū)為統(tǒng)計(jì)學(xué)概念,隨著城市建設(shè)發(fā)展其邊界和范圍會(huì)動(dòng)態(tài)變化,而市轄區(qū)范圍明確,很少發(fā)生調(diào)整(圖1)。

圖1 市域、建成區(qū)、市轄區(qū)和城區(qū)的范圍示意Fig.1 Schematic diagram of the scope of city, built-up area, municipal district and urban area

1.2 韌性城市和生態(tài)韌性建設(shè)

韌性(resilience)最早來源于物理學(xué)概念,20世紀(jì)60—70年代開始被一些生態(tài)學(xué)家采用,有時(shí)也稱恢復(fù)力、彈性,指的是生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)平衡的速度、應(yīng)對(duì)危機(jī)并恢復(fù)的能力以及適應(yīng)新環(huán)境的能力[4]。目前,韌性城市(resilient city)仍然沒有統(tǒng)一的規(guī)定性概念[5-6]。聯(lián)合國防災(zāi)減災(zāi)署將韌性城市定義為“面對(duì)沖擊和壓力,能夠做好準(zhǔn)備、恢復(fù)和適應(yīng)的城市”。MEEROW等[7]認(rèn)為,城市韌性是指城市系統(tǒng)及其所包含的跨越時(shí)空尺度的社會(huì)生態(tài)和社會(huì)技術(shù)網(wǎng)絡(luò),在面對(duì)干擾時(shí)維持或迅速恢復(fù)所需的功能及適應(yīng)變化的能力,并使限制當(dāng)今或未來適應(yīng)能力的系統(tǒng)快速轉(zhuǎn)型。中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出,韌性城市是具備在逆變環(huán)境中承受、適應(yīng)和快速恢復(fù)能力的城市,是城市安全發(fā)展的新范式。2022年版《國際城市藍(lán)皮書》的主題是“全球韌性城市建設(shè)”。城市包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、空間結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境及要素流動(dòng)等系統(tǒng),各要素相互交織重疊,共同維護(hù)城市系統(tǒng)穩(wěn)定與發(fā)展[8]。韌性城市建設(shè)一般包括經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性、空間韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性和生態(tài)韌性[9],生態(tài)韌性是韌性城市建設(shè)的重要維度。

不同學(xué)者由于關(guān)注點(diǎn)的差異(城市規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)、人居環(huán)境健康、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、綠色低碳等)提出了不同的見解與詮釋。1973年,加拿大學(xué)者HOLLING[10]最先基于生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡特點(diǎn),將生態(tài)韌性定義為當(dāng)生態(tài)系統(tǒng)受到外部干擾時(shí)的自身重組能力、適應(yīng)恢復(fù)到均衡狀態(tài)的能力。PIMM[11]進(jìn)一步將生態(tài)韌性定義為生態(tài)系統(tǒng)在遭受擾動(dòng)后,恢復(fù)到原有穩(wěn)定狀態(tài)的速度。BRAND[12]將生態(tài)韌性定義為生態(tài)系統(tǒng)抵抗干擾并保持特定狀態(tài)的能力。2016 年,《新城市議程》從城市規(guī)劃的角度將城市生態(tài)韌性定義為城市內(nèi)部的生態(tài)系統(tǒng)可以承受的多種沖擊,并從沖擊中恢復(fù),且能逐漸提高其功能的能力。CHAFFIN等[13]認(rèn)為,生態(tài)韌性是指系統(tǒng)在保持結(jié)構(gòu)、功能、反饋和基本系統(tǒng)特性的情況下承受干擾的能力,是復(fù)雜系統(tǒng)一種非規(guī)范的屬性。姜子璇[14]從韌性城市特征角度將生態(tài)韌性定義為生態(tài)系統(tǒng)在面對(duì)外界壓迫和內(nèi)在壓力時(shí),能夠及時(shí)進(jìn)行抵御、承受和災(zāi)后恢復(fù)的能力。城市生態(tài)韌性體現(xiàn)在2個(gè)方面,一是城市生態(tài)系統(tǒng)自身提供的韌性,指城市通過優(yōu)化生態(tài)安全格局、加強(qiáng)城市生態(tài)建設(shè)來提高隔離、規(guī)避和消解破壞性影響的能力;二是依賴城市系統(tǒng)底層的多樣性、相互依賴性和自組織能力形成的韌性,以自下而上的方式構(gòu)成社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和恢復(fù)重建能力,并具有一定的適應(yīng)性演化能力[15]。由此可見,城市生態(tài)韌性著重于提升市域特別是建成區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性,發(fā)揮自然系統(tǒng)在水源涵養(yǎng)、洪水調(diào)蓄、氣候調(diào)節(jié)、生物多樣性維護(hù)、減污降碳等方面的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,增強(qiáng)城市適應(yīng)氣候變化災(zāi)害能力和人與自然和諧共生的現(xiàn)代化水平。

2 城市生態(tài)環(huán)境治理存在的主要問題

2.1 生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理滯后于城市建設(shè),人居生態(tài)環(huán)境“大城市病”依然嚴(yán)峻

習(xí)近平在江蘇考察時(shí)強(qiáng)調(diào),建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,必須把保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境擺在更加突出的位置。從城市建設(shè)來看,我國城市建成區(qū)面積由2000年的2.24萬km2增加到2021年的6.24萬km2,增長了179%[1],城市建設(shè)成績斐然。從城市熱環(huán)境來看,有研究表明,2000—2018年城市地表熱島效應(yīng)最高增速為1.13℃·(10 a)-1,主要發(fā)生在夏季,我國絕大多數(shù)城市熱島效應(yīng)強(qiáng)度在持續(xù)增大[16-18]。城市建設(shè)活動(dòng)和路網(wǎng)建設(shè)活動(dòng)改變了局部地貌特征和生態(tài)景觀,長期以來城市運(yùn)行的生態(tài)環(huán)境安全未得到充分保障,存在重污染防治、輕生態(tài)保護(hù)的短板?！度珖鷳B(tài)狀況變化(2015—2020年)調(diào)查評(píng)估報(bào)告》指出,2015—2020年我國城市開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度不斷增大,2020年城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)面積為31.09萬km2,增幅達(dá)6.3%,主要表現(xiàn)為侵占周邊農(nóng)田。從城市健康來看,良好的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和高效的資源利用是城市健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。根據(jù)《城市藍(lán)皮書:中國城市發(fā)展報(bào)告(2020)》[9],我國中等規(guī)模城市健康管理指數(shù)最高(56.61),其次是大城市(56.00)和特大城市(55.47),小城市(54.46)和超大城市(50.34)較低,說明小城市和超大城市存在明顯的健康管理短板,超大城市的生態(tài)環(huán)境治理體系以及小城市的生態(tài)環(huán)境治理能力有待加強(qiáng)。

2.2 治理體系和治理能力的區(qū)域差異顯著,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨“快還舊賬、不欠新賬”雙重壓力

城市生態(tài)環(huán)境是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。從治理體系來看,當(dāng)前城市生態(tài)環(huán)境治理面臨生物多樣性提升、氣候變化風(fēng)險(xiǎn)適應(yīng)性管理等新問題,城市生態(tài)系統(tǒng)和安全保障體系正在經(jīng)歷重大考驗(yàn)。調(diào)研表明,我國城市人口密度大,難以借鑒西方城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn),尚未從單體建筑—社區(qū)—城市—城市群等多個(gè)尺度考慮生態(tài)保護(hù),破解“大城市病”需考慮立體空間利用。超大特大城市生態(tài)環(huán)境治理體系仍顯不足,亟待提升精細(xì)化和智能化水平。從治理能力來看,中小城市受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制,生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控能力、專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍等與環(huán)境治理現(xiàn)代化要求存在較大差距。調(diào)研表明,西部地區(qū)有些省份城市生態(tài)環(huán)境治理的基層人員少,執(zhí)法隊(duì)伍呈倒三角形,有機(jī)構(gòu)但人員不足,縣級(jí)執(zhí)法監(jiān)管能力難以支撐垂改后的工作任務(wù)。從基礎(chǔ)設(shè)施來看,《2021年中國城市建設(shè)狀況公報(bào)》指出,2021年我國污水處理率為97.89%,生活污水集中收集率為68.60%,比上年增加3.8百分點(diǎn),上海、新疆、天津、北京、陜西、甘肅、內(nèi)蒙古、河南、寧夏、江蘇、吉林、河北、山東、廣東、山西15個(gè)省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的城市生活污水集中收集率超過70%。有些城市存在污水收集處理能力與城鄉(xiāng)發(fā)展不匹配的問題,生活污水處理廠配套管網(wǎng)建設(shè)總體滯后,雨污分流、污水截污還不到位;工業(yè)園區(qū)污染治理設(shè)施建設(shè)不足,難以適應(yīng)新型工業(yè)化建設(shè)發(fā)展。

2.3 “雙碳”目標(biāo)任重道遠(yuǎn),工業(yè)園區(qū)降碳減污擴(kuò)綠增長亟待技術(shù)創(chuàng)新

城市是產(chǎn)業(yè)積聚和人口集中分布區(qū)域,是降碳減污擴(kuò)綠增長的“主戰(zhàn)場(chǎng)”。有報(bào)道指出,從全球的角度來說,城市地區(qū)排放的CO2占總量的比例為75%左右;中國城市地區(qū)占比更高,在80%左右[19]。從產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型來看,目前戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)尚未成為多數(shù)城市經(jīng)濟(jì)增長的主導(dǎo)力量,產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈還處于向中高端邁進(jìn)的重要關(guān)口。調(diào)研表明,有些城市以煤炭和石油為主的能源結(jié)構(gòu)和以公路運(yùn)輸為主的運(yùn)輸結(jié)構(gòu)仍將持續(xù)較長時(shí)間,傳統(tǒng)發(fā)展路徑的慣性依然存在,污染物排放總量仍較大,僅依靠節(jié)能的減碳空間有限。從碳排放“雙控”來看,能源消耗量仍呈剛性增長趨勢(shì),以降碳為重點(diǎn)的城市生態(tài)文明建設(shè)任重道遠(yuǎn),特別是工業(yè)園區(qū)。2022年國家級(jí)和省級(jí)工業(yè)園區(qū)有2 543家,經(jīng)濟(jì)總量約占全國GDP的60%以上。園區(qū)既是城市綠色低碳發(fā)展的主陣地,也是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域推動(dòng)“雙碳”戰(zhàn)略落實(shí)的重要抓手。生態(tài)化改造是園區(qū)綠色低碳發(fā)展必由之路,但當(dāng)前已命名和在建的國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)不足100家,同時(shí)也存在區(qū)域不平衡現(xiàn)象,東部地區(qū)開展建設(shè)起步早、數(shù)量多,中西部地區(qū)建設(shè)滯后。從技術(shù)創(chuàng)新來看,作為城市降碳減污、綠色發(fā)展示范引領(lǐng)的“排頭兵”,園區(qū)卻面臨著碳排放底數(shù)不清、“運(yùn)動(dòng)式”減碳的問題[20],需要著眼于城市和工業(yè)園區(qū)“雙碳”目標(biāo),研究構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系,亟待加強(qiáng)降碳減污協(xié)同增效和綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展技術(shù)的研發(fā)及實(shí)踐創(chuàng)新研究。

2.4 頂層謀劃發(fā)展的系統(tǒng)性不強(qiáng),缺乏針對(duì)性的城市生態(tài)環(huán)境治理舉措

城市生態(tài)環(huán)境精細(xì)化管理是人與自然和諧共生現(xiàn)代化的客觀要求。長期以來,我國快速城市化地區(qū)過度關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長,強(qiáng)調(diào)城市的生產(chǎn)功能,協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展面臨多重壓力。城市“重高樓、輕綠色”“重地上、輕地下”的現(xiàn)象尚未得到根治,1985—2020年我國地表不透水面增加了13.1萬km2,居全球首位[21]。從環(huán)境質(zhì)量來看,臭氧污染防控工作進(jìn)入瓶頸期、攻堅(jiān)期,碳排放量仍在增加,水環(huán)境治理存在“重廠輕網(wǎng)”“微容量、重負(fù)荷”現(xiàn)象。東部地區(qū)資源利用率最高,但超大特大城市和城市群環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升難度大,西部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良,但環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施受經(jīng)濟(jì)制約明顯,區(qū)域之間生態(tài)環(huán)境本底和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在明顯差異性。從人居生態(tài)環(huán)境來看,生態(tài)文明建設(shè)有力提升了生態(tài)環(huán)境意識(shí)和法治意識(shí),但仍存在噪聲污染、汽車尾氣、餐飲油煙、施工揚(yáng)塵、城市內(nèi)澇等問題[22],特別是在老城區(qū),嚴(yán)重影響和諧宜居環(huán)境建設(shè)。根據(jù)近10 a的《中國環(huán)境噪聲污染防治報(bào)告》,噪聲污染投訴連續(xù)占據(jù)環(huán)境投訴總量的前2位(達(dá)38%以上),某些城市噪聲投訴占比甚至達(dá)70%以上,是居民生活中的鬧心事、煩心事。調(diào)研表明,居民對(duì)于城市高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境的需求日益增長,但以“人在綠中,城在園中”“出門見園、開窗見綠”“十五分鐘生活圈”為引領(lǐng)的城市生態(tài)建設(shè)尚未融入多數(shù)城市規(guī)劃目標(biāo)。從政策實(shí)施來看,快速城市化地區(qū)具有單體建筑—社區(qū)—城市—城市群的地上地下多維度空間特點(diǎn)以及基質(zhì)—廊道—節(jié)點(diǎn)的宏觀生態(tài)安全格局[23-24]。打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重點(diǎn)在京津冀等關(guān)鍵區(qū)域和主要城市,生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重點(diǎn)在生態(tài)脆弱區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。目前對(duì)城市建成區(qū)生態(tài)韌性提升和生物多樣性保護(hù)的關(guān)注不夠[25-27],站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展的系統(tǒng)性不強(qiáng),同新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)和“打造宜居、韌性、智慧城市”要求相比,仍缺少針對(duì)性的城市生態(tài)環(huán)境治理舉措。

3 城市生態(tài)環(huán)境治理策略

3.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),站在人與自然和諧共生的高度謀劃城市生態(tài)環(huán)境治理

以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo),深入踐行“人民城市人民建,人民城市為人民”和“綠水青山就是金山銀山”重要理念,推進(jìn)城市建設(shè)與生態(tài)環(huán)境治理重大戰(zhàn)略協(xié)同增效,完善新時(shí)期協(xié)同增效的城市生態(tài)環(huán)境治理體系。打破城市建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、園林綠地、自然保護(hù)地建設(shè)、生態(tài)保護(hù)紅線劃定、生物多樣性保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等要素化、條塊化分割治理的局面,共同推進(jìn)符合“人民城市”理念的生態(tài)環(huán)境治理新路子,協(xié)同打造宜居、韌性、智慧城市,實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)環(huán)境治理的目標(biāo)協(xié)同、政策協(xié)同和技術(shù)協(xié)同,全面提升城市生態(tài)文明建設(shè)水平。

圖2 城市生態(tài)環(huán)境治理存在的主要問題和路徑探析Fig.2 Major problems and potential paths in urban eco-environment governance

3.2 突出生態(tài)韌性,強(qiáng)化超大特大城市生態(tài)服務(wù)和中小城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

破解超大特大城市生態(tài)環(huán)境治理體系和中小城市生態(tài)環(huán)境治理能力存在的問題,需要強(qiáng)化城市生態(tài)韌性建設(shè),其中城市生態(tài)空間保護(hù)、區(qū)域/流域生態(tài)用地調(diào)控、生物多樣性提升是關(guān)鍵任務(wù),城市規(guī)劃源頭控制、城市更新與生態(tài)修復(fù)、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等精細(xì)化管理是重要手段。結(jié)合《“十四五”全國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》[27],從單體建筑—社區(qū)—城市—城市群等多尺度強(qiáng)化城市生態(tài)空間保護(hù),科學(xué)布局與優(yōu)化公園綠地、生態(tài)廊道、生態(tài)緩沖帶,構(gòu)建覆蓋建成區(qū)和非建成區(qū)的生物多樣性觀測(cè)網(wǎng)絡(luò),提高城市生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[26]。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)害防控,構(gòu)建生物安全、外來入侵物種、花粉污染、氣候變化災(zāi)害等非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)的防范系統(tǒng),加強(qiáng)中小城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提升人居環(huán)境健康和生態(tài)安全水平。

3.3 錨定協(xié)同增效,聚焦城市和工業(yè)園區(qū)降碳減污擴(kuò)綠增長新任務(wù)

系統(tǒng)謀劃碳達(dá)峰碳中和納入城市生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新任務(wù),基于生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理理論,深化數(shù)字技術(shù)應(yīng)用,制定城市和工業(yè)園區(qū)降碳減污擴(kuò)綠增長的精準(zhǔn)細(xì)化和智能化管理技術(shù)政策。聚焦降碳減污協(xié)同增效的控制路徑和有效模式,構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的城市生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系,分階段部署實(shí)施城市和工業(yè)園區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理目標(biāo)和任務(wù),創(chuàng)新城市和工業(yè)園區(qū)差異化生態(tài)環(huán)境治理模式,探索工業(yè)園區(qū)降碳減污協(xié)同治理機(jī)制及碳中和路徑,賦能碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

3.4 強(qiáng)化分區(qū)分類,提升城市生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性

人與自然和諧共生的現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。依托市域、建成區(qū)、市轄區(qū)和城區(qū)的差異性,嚴(yán)守城市自然生態(tài)安全邊界,加強(qiáng)物種多樣性保護(hù)和生物多樣性管理,分區(qū)分類實(shí)施城市生態(tài)系統(tǒng)管理。圍繞打造宜居、韌性、智慧城市和城市生態(tài)修復(fù),保護(hù)重要生態(tài)系統(tǒng)和物種的棲息地及生態(tài)服務(wù)功能,通過生態(tài)用地優(yōu)化、城市更新行動(dòng)、生態(tài)廊道建設(shè)等構(gòu)建生態(tài)安全格局[28]。結(jié)合生物多樣性定位觀測(cè)或?qū)嵉卣{(diào)查,優(yōu)先開展建成區(qū)生物多樣性本底狀況調(diào)查,評(píng)價(jià)古樹名木保護(hù)、外來入侵物種防控、指示生物類群物種變化等情況。針對(duì)城市復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)管理和生物多樣性保護(hù)的相關(guān)政策、規(guī)劃、項(xiàng)目、工程等實(shí)施情況,評(píng)價(jià)資金投入、公眾參與和地方特色,綜合反映城市人與自然和諧共生情況。

3.5 加強(qiáng)科技支撐,破解新時(shí)期城市生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理難題

研究“人民城市人民建,人民城市為人民”和“綠水青山就是金山銀山”重要理念的耦合性,加強(qiáng)城市生態(tài)韌性與環(huán)境污染治理協(xié)同控制理論技術(shù)創(chuàng)新研究,研發(fā)基于人工智能、大數(shù)據(jù)的超大特大城市生態(tài)環(huán)境治理精細(xì)化和智慧化管理技術(shù)。圍繞城市生態(tài)服務(wù)提升、人居環(huán)境健康和綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展,研究區(qū)域和城市生態(tài)產(chǎn)品“供體-受體”調(diào)控機(jī)制,建立基于城市更新和多尺度生態(tài)空間調(diào)控的城市生態(tài)韌性建設(shè)技術(shù)體系。 針對(duì)城市建成區(qū)熱島效應(yīng)和非建成區(qū)冷卻效應(yīng),開展韌性城市生態(tài)服務(wù)提升機(jī)制研究,揭示氣候變化與生物多樣性的影響及反饋機(jī)制。

4 結(jié)語與展望

相較于自然生態(tài)系統(tǒng),城市和城市群以人口、生產(chǎn)、生活等要素資源高度聚集為基本特征,是自然-社會(huì)-經(jīng)濟(jì)相互依賴的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。黨的二十大要求“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民,提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平,加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式,實(shí)施城市更新行動(dòng)”和“站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展”。城市生態(tài)韌性提升的目標(biāo)是人與自然和諧共生,在建成區(qū)必須強(qiáng)化以人為本的理念,協(xié)同推進(jìn)韌性城市建設(shè)、環(huán)境污染治理、生態(tài)廊道建設(shè)和生物多樣性提升,實(shí)施城市生態(tài)環(huán)境的精細(xì)化治理和智慧化管理;在非建成區(qū)應(yīng)強(qiáng)化以自然為本的理念,加大自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線等生態(tài)空間保護(hù)力度,依托城市功能定位,推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)和自然生態(tài)安全屏障建設(shè)。

該研究面向新時(shí)期城市生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理,闡釋了城市生態(tài)韌性的內(nèi)涵,凝練總結(jié)了當(dāng)前存在的主要問題:(1)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理滯后于城市建設(shè),人居生態(tài)環(huán)境“大城市病”依然嚴(yán)峻;(2)治理體系和治理能力的區(qū)域差異顯著,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨“快還舊賬、不欠新賬”雙重壓力;(3)“雙碳”目標(biāo)任重道遠(yuǎn),工業(yè)園區(qū)降碳減污擴(kuò)綠增長亟待技術(shù)創(chuàng)新;(4)頂層謀劃發(fā)展的系統(tǒng)性不強(qiáng),缺乏針對(duì)性的城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)舉措。鑒于此,筆者基于生態(tài)韌性與協(xié)同增效提出了5條城市生態(tài)環(huán)境治理策略:(1)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),站在人與自然和諧共生的高度謀劃城市生態(tài)環(huán)境治理;(2)突出生態(tài)韌性,強(qiáng)化超大特大城市生態(tài)服務(wù)和中小城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);(3)錨定協(xié)同增效,聚焦城市和工業(yè)園區(qū)降碳減污擴(kuò)綠增長新任務(wù);(4)強(qiáng)化分區(qū)分類,提升城市生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性;(5)加強(qiáng)科技支撐,破解新時(shí)期城市生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理難題。2023年7月17—18日召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)指出,把建設(shè)美麗中國擺在強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興的突出位置,推動(dòng)城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善、美麗中國建設(shè)取得顯著成效,以高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展。上述研究結(jié)果可為站在人與自然和諧共生的高度謀劃城市生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力建設(shè)提供依據(jù),特別是超大特大城市,并結(jié)合海綿城市、園林城市、森林城市、公園城市、國家環(huán)境保護(hù)模范城市等生態(tài)城市建設(shè),提升城市生態(tài)建設(shè)和環(huán)境管理水平,協(xié)同推進(jìn)城市生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展,為我國新時(shí)期美麗城市生態(tài)環(huán)境治理、城市更新行動(dòng)和生態(tài)韌性提升提供決策參考。

致謝：感謝生態(tài)環(huán)境部衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心、中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所、國家環(huán)境保護(hù)快速城市化地區(qū)生態(tài)環(huán)境科學(xué)觀測(cè)研究站等單位多位專家的寶貴意見和建議。