棗莊市市中區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)路徑探索

張洪秀

（棗莊市市中區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村事務(wù)服務(wù)中心，山東棗莊 277101）

近年來，山東省棗莊市市中區(qū)圍繞“夯基礎(chǔ)、搭平臺、健機(jī)制、育主體”四大重點，著力破解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的程序不規(guī)范、手續(xù)不完善、農(nóng)民權(quán)益缺乏有效保障等現(xiàn)實問題。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證全面完成，區(qū)、鎮(zhèn)、村三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺成功搭建，流轉(zhuǎn)管理及糾紛調(diào)處等各項機(jī)制逐步健全，市中區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流向各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、組織化和現(xiàn)代化水平進(jìn)一步提高。目前，市中區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到38%。

1 主要做法

1.1 確權(quán)登記，夯實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)

為保證農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益，常態(tài)化管理土地承包工作，棗莊市市中區(qū)根據(jù)省、市文件精神，在轄區(qū)內(nèi)組織開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，突出“四個到位”、嚴(yán)把“五個關(guān)口”，確保確權(quán)登記工作順利有序進(jìn)行，同時按照地塊面積、合同、權(quán)證、臺賬“四相符”“四到戶”規(guī)程，加強(qiáng)了確權(quán)登記檔案管理，建成區(qū)級檔案室1 處、鎮(zhèn)級檔案室6 處。通過建立完善土地承包經(jīng)營權(quán)管理信息庫，升級改造經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理系統(tǒng)，為農(nóng)民織密了“保障網(wǎng)”，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化、法治化和信息化奠定了基礎(chǔ)。

1.2 搭建平臺，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有序

為快速推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場體系建設(shè)，棗莊市市中區(qū)按照相關(guān)文件要求，將區(qū)級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心改造提升為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，并在各鎮(zhèn)（街道）設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，形成了市、區(qū)、鎮(zhèn)三級產(chǎn)權(quán)交易體系。2016 年，市中區(qū)人民政府辦公室印發(fā)《市中區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)實施方案》《市中區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)資源經(jīng)營處置及工程建設(shè)招投標(biāo)實施細(xì)則》等文件，完善了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)。區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心主要負(fù)責(zé)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易指導(dǎo)、督查、頒發(fā)鑒證書和信息服務(wù)等工作；鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所主要負(fù)責(zé)轄區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息處理、合同鑒簽、法律咨詢服務(wù)等工作；村級產(chǎn)權(quán)交易信息服務(wù)站主要負(fù)責(zé)搜集整理、登記信息，并將供求數(shù)據(jù)上報農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所[1]。

三級產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)均配備了素質(zhì)高、責(zé)任心強(qiáng)、業(yè)務(wù)精通的專職工作人員。區(qū)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)立足服務(wù)“三農(nóng)”，在提供土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“一站式”服務(wù)的基礎(chǔ)上，扎實開展土地資產(chǎn)評估、農(nóng)村土地使用權(quán)抵押貸款、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易鑒證及農(nóng)業(yè)信息發(fā)布等工作，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易公開、公平、規(guī)范運(yùn)行，實現(xiàn)服務(wù)信息化，產(chǎn)權(quán)綜合化。

1.3 健全機(jī)制，保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)安全

1）加強(qiáng)規(guī)范管理。全區(qū)統(tǒng)一印制了規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)出租、轉(zhuǎn)包、入股等流轉(zhuǎn)合同，從信息流轉(zhuǎn)處理到簽訂合同，從調(diào)解糾紛到檔案管理，形成了系統(tǒng)的工作流程。棗莊市市中區(qū)要求各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地必須簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，并到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所鑒證備案，有效保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。2）對工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。設(shè)定工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入條件，對企業(yè)資質(zhì)、經(jīng)營項目、流轉(zhuǎn)程序等進(jìn)行審核，守住農(nóng)民權(quán)益，保住土地性質(zhì)，保護(hù)土壤地力。建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金制度，防范流轉(zhuǎn)過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險。3）強(qiáng)化糾紛調(diào)解。為了更好地解決矛盾糾紛，確保土地經(jīng)營權(quán)順利流轉(zhuǎn)，形成常態(tài)化、長效化調(diào)處機(jī)制，市中區(qū)完善了仲裁庭建設(shè)、調(diào)整了農(nóng)村土地承包仲裁委員會，各鎮(zhèn)（街道）改進(jìn)了糾紛調(diào)解委員會，各村組建了糾紛調(diào)解小組，全區(qū)基本做到小糾紛不出村、一般糾紛不出鎮(zhèn)、重大糾紛不出區(qū)[2]。

1.4 培育主體，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營

市中區(qū)以棗莊市“三區(qū)”統(tǒng)籌建設(shè)為契機(jī)，圍繞當(dāng)?shù)貎?yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)發(fā)展以蔬菜、林果、花卉、食用菌種植和休閑觀光農(nóng)業(yè)為主的合作社、家庭農(nóng)場，鼓勵工商資本等多種經(jīng)營主體積極參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。同時，市中區(qū)印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實施意見》，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流向合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等各類經(jīng)營主體。針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款難的問題，市中區(qū)充分利用山東省農(nóng)業(yè)發(fā)展信貸擔(dān)保有限責(zé)任公司提供的融資擔(dān)保服務(wù)，積極發(fā)揮財政資金的杠桿效應(yīng)，圍繞全區(qū)政策性貨幣信貸支撐體系建設(shè)，全面推廣“魯擔(dān)惠農(nóng)貸”模式，構(gòu)建“政、銀、擔(dān)”風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，推動在“三農(nóng)”領(lǐng)域信貸增量擴(kuò)面，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。截至2022 年12 月底，全區(qū)累計發(fā)放“魯擔(dān)惠農(nóng)貸”4.7 億元，登記備案的家庭農(nóng)場達(dá)到160 家，登記注冊的農(nóng)民合作社達(dá)到610 家。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了全區(qū)農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

2 取得的成果

2.1 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，使分散零星的地塊向種植大戶集中，實現(xiàn)了土地與勞動力、資金、技術(shù)等要素的有效結(jié)合，推動了土地的適度規(guī)模經(jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度[3]。市中區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積有60%流向了農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場，重點發(fā)展了西王莊蔬菜、孟莊鎮(zhèn)草莓、稅郭鎮(zhèn)蟠桃及永安鎮(zhèn)杏鮑菇等林果、茶葉、食用菌優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。深入實施糧經(jīng)協(xié)調(diào)發(fā)展的“雙萬”工程，探索花生、優(yōu)質(zhì)小麥等增產(chǎn)模式，加大科技攻關(guān)力度，提高農(nóng)產(chǎn)品加工能力，打造了稅郭鎮(zhèn)花生、黃姜，西王莊鎮(zhèn)糧食，齊村鎮(zhèn)櫻桃，孟莊鎮(zhèn)水蜜桃等為主的萬畝示范區(qū)域。

2.2 輻射帶動周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得土地承包經(jīng)營權(quán)后，以其專業(yè)化、市場化和高效益的運(yùn)作，影響了周邊地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，形成了很強(qiáng)的輻射帶動作用。例如，西王莊鄉(xiāng)的興亮蔬菜種植合作社通過積極發(fā)展有機(jī)蔬菜產(chǎn)業(yè)，輻射帶動周邊村和嶧城區(qū)種植西紅柿、辣椒等有機(jī)蔬菜67 hm2，農(nóng)產(chǎn)品遠(yuǎn)銷北京、上海、廣州等城市。

2.3 村民收入增加

農(nóng)民通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，將自己從土地中解放出來，在閑暇時間可通過打工獲得另一份勞務(wù)收入。流入土地的經(jīng)營者獲得了更多的土地資源，更方便實現(xiàn)經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大和生產(chǎn)效益最大化，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)使農(nóng)戶和經(jīng)營者達(dá)成雙贏局面。例如，興亮蔬菜專業(yè)合作社每天需要大量的勞動力，農(nóng)民每年每667 m2在獲得1 300 元土地流轉(zhuǎn)金的基礎(chǔ)上，每天在合作社打工還能獲得100 元左右的勞動報酬，促進(jìn)了農(nóng)民增收致富。

3 存在的問題

3.1 農(nóng)民參與流轉(zhuǎn)積極性不高

農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識較強(qiáng)，極為愛惜土地。市中區(qū)耕地面積總量少，人均耕地面積不到667 m2，再加上工業(yè)園區(qū)和建設(shè)項目的占地、拆遷較多，不少農(nóng)戶擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后的補(bǔ)償費(fèi)用得不到保障，易產(chǎn)生糾紛；土地確權(quán)登記后，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)意識越來越高。國家實施的惠農(nóng)政策，使得農(nóng)民種地不僅沒有稅賦，還有種糧補(bǔ)貼，所以部分農(nóng)民即使外出務(wù)工經(jīng)商、無力耕種，寧可選擇粗放經(jīng)營，也不愿長期流轉(zhuǎn)土地；城郊的農(nóng)戶則是等待城鎮(zhèn)擴(kuò)建，得到承包地的征用補(bǔ)償款，造成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困難。

3.2 流轉(zhuǎn)成本高

受工業(yè)園區(qū)項目占地、城市近郊開發(fā)等影響，土地流轉(zhuǎn)價格普遍較高。2008 年，市中區(qū)部分區(qū)域每667 m2的土地流轉(zhuǎn)價格達(dá)到1 000 元，目前每667 m2的土地流轉(zhuǎn)價格最高的超過1 600 元，每667 m2普遍在1 300元左右。平均流轉(zhuǎn)成本高再加上流轉(zhuǎn)政策不穩(wěn)，經(jīng)營者不敢大膽投入，怕承包效益得不到保障，導(dǎo)致農(nóng)村土地難以實現(xiàn)大面積流轉(zhuǎn)。

3.3 流轉(zhuǎn)程序有待規(guī)范

服務(wù)部門功能發(fā)揮不夠，認(rèn)為土地承包權(quán)歸屬于農(nóng)戶，不便替農(nóng)戶做主進(jìn)行流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范，流轉(zhuǎn)的形式主要是租賃，轉(zhuǎn)讓、入股不多[4]；存在未經(jīng)上級機(jī)關(guān)審查、口頭約定流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，一旦發(fā)生糾紛，導(dǎo)致調(diào)解缺乏依據(jù)。由于農(nóng)戶的法律意識淡薄，其沒有簽訂合同的習(xí)慣，一般都是口頭約定。受市場行情波動的影響，一旦經(jīng)營不善就會導(dǎo)致經(jīng)營方毀約棄種，政府風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制還無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.4 經(jīng)營權(quán)抵押貸款開展難

隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革逐漸深入，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款已進(jìn)行試點工作。農(nóng)產(chǎn)品受自然環(huán)境、市場環(huán)境的影響大，未來收益波動劇烈，并且農(nóng)村地區(qū)相比城鎮(zhèn)地區(qū)的信用風(fēng)險較高，這些因素都影響了銀行等金融機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)貸款業(yè)務(wù)，致使土地流轉(zhuǎn)不暢，農(nóng)村土地價值無法充分體現(xiàn)。

4 對策建議

4.1 加大宣傳力度，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營

1）通過廣播宣傳、入戶走訪等群眾喜聞樂見的方式廣泛宣傳土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的重要性，鼓勵農(nóng)民自愿把土地向種養(yǎng)大戶和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中，真正把土地“流”出活力、“轉(zhuǎn)”出后勁。2）相關(guān)部門要充分發(fā)揮外出創(chuàng)業(yè)成功人員和種田大戶的典型示范作用，使農(nóng)民看到實實在在的效果，從而轉(zhuǎn)變思想觀念，積極參與到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中去。

4.2 加強(qiáng)引導(dǎo)規(guī)范，建立經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理機(jī)制

區(qū)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)要為農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)需求提供登記，及時發(fā)布流轉(zhuǎn)的地塊信息和流轉(zhuǎn)價格，并定期公布土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價格，進(jìn)行項目推介，指導(dǎo)合同簽訂，相應(yīng)的指導(dǎo)價格根據(jù)不同自然因素、社會因素及流轉(zhuǎn)主體等確定。對經(jīng)營方，一律采取交保證金的形式，以確保群眾土地流轉(zhuǎn)的安全，避免一些經(jīng)營失敗的主體一走了之不負(fù)責(zé)任的情況，充分保障群眾的利益，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度。按照“依法、自愿、有償”原則，充分保障農(nóng)民利益。引入公司、合作社，培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程序[5]。持續(xù)做好全過程監(jiān)督管理，在保障各方利益的基礎(chǔ)上，約束各方行為，最大限度減少因糾紛產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失。

4.3 完善調(diào)處機(jī)制，化解農(nóng)村土地承包矛盾糾紛

充實區(qū)、鎮(zhèn)、村三級仲裁調(diào)處隊伍，認(rèn)真做好相關(guān)人員的培訓(xùn)工作，積極處置各類矛盾糾紛，保證充足的經(jīng)費(fèi)支持，創(chuàng)新糾紛調(diào)處的方式方法。建立健全區(qū)鎮(zhèn)村三級聯(lián)動機(jī)制，有效化解矛盾糾紛，真正做到“矛盾不上交，平安不出事，服務(wù)不缺位”。通過與法院、司法部門協(xié)同配合，保證生效的調(diào)解書和裁決書依法獲得執(zhí)行。

4.4 加大政策扶持，加快經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程

1）金融扶持促流轉(zhuǎn)。加強(qiáng)與銀行金融部門的聯(lián)系，優(yōu)化抵押貸款管理辦法，按照依法依規(guī)、平等自愿、誠實守信的原則，將抵押貸款發(fā)放權(quán)交由銀行金融機(jī)構(gòu)。適當(dāng)降低農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款門檻，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入源頭活水，讓其財產(chǎn)功能、金融功能充分展現(xiàn)，將土地經(jīng)營權(quán)益變?yōu)閷崒嵲谠诘氖找妗?）財政扶持促流轉(zhuǎn)。充分利用棗莊市國家農(nóng)村改革試驗區(qū)建設(shè)、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)、國家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)建設(shè)的政策，向上爭取資金支持。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為抓手，統(tǒng)籌調(diào)度生態(tài)恢復(fù)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目資金，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)田水利、中低產(chǎn)田改造，建設(shè)一批高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，倒逼農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。3）保險扶持促流轉(zhuǎn)。按照經(jīng)營主體的要求和土地流轉(zhuǎn)特點創(chuàng)新保險形式，向適度規(guī)模經(jīng)營傾斜，開發(fā)出適應(yīng)新形勢、新特點的不同保險產(chǎn)品，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展解除后顧之憂，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)保險保額和賠付標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性保險在主要產(chǎn)業(yè)、主要品種全覆蓋的目標(biāo)，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的風(fēng)險，促進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模化經(jīng)營。

5 結(jié)語

在農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營中，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)揮著十分重要的作用。地方政府部門要加大土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)力度，為流轉(zhuǎn)提供更好的服務(wù)和政策，同時結(jié)合實際情況，加快實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，切實保護(hù)農(nóng)民的利益，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。