陶然：為什么要打破地方政府供地壟斷

陳洋

2023年6月21日，山西太原，民眾在售樓部查看商品房戶(hù)型。圖/視覺(jué)中國(guó)

陶然

采訪(fǎng)開(kāi)始前，經(jīng)濟(jì)學(xué)家陶然坦言自己有些疲憊。為了宣傳他2023年出版的新書(shū)《人地之間：中國(guó)增長(zhǎng)模式下的城鄉(xiāng)土地改革》（下稱(chēng)《人地之間》），幾個(gè)月來(lái)他一直在高密度地接受媒體采訪(fǎng)，參加各種直播分享。他把這視作學(xué)者的“本分”，“認(rèn)真研究自己感興趣的話(huà)題，把研究發(fā)現(xiàn)與學(xué)界、社會(huì)大眾、政府部門(mén)分享?！碧杖皇窍愀壑形拇髮W(xué)（深圳）人文社科學(xué)院教授。起筆時(shí)，他設(shè)想的讀者是研究者和政府相關(guān)工作人員。如今，他更期望這本書(shū)能抵達(dá)一個(gè)個(gè)關(guān)心中國(guó)前途的普通人。

《人地之間》的緣起可以追溯到2003年，時(shí)任中國(guó)科學(xué)院副研究員的陶然赴浙江多個(gè)地市縣調(diào)研。在浙北時(shí)，他詢(xún)問(wèn)一位市級(jí)土地整理中心負(fù)責(zé)人，“地方征來(lái)的土地雖然可以吸引不少制造企業(yè)，可企業(yè)向地方繳納的所得稅往往減免多年，絕大部分增值稅要上交中央，地方政府拿到的比例并不高?？紤]到征地補(bǔ)償、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開(kāi)發(fā)區(qū)污染治理，乃至維穩(wěn)等多方面成本，好像并不劃算？”

這位負(fù)責(zé)人說(shuō)，“如果不搞開(kāi)發(fā)區(qū)，不把制造業(yè)引進(jìn)來(lái)，沒(méi)有大規(guī)模的工業(yè)發(fā)展，誰(shuí)來(lái)買(mǎi)政府出讓的商住用地，誰(shuí)會(huì)買(mǎi)那些商品房呢？”

陶然豁然開(kāi)朗。他意識(shí)到，這正是地方政府大搞逐底競(jìng)爭(zhēng)來(lái)招商引資的關(guān)鍵激勵(lì)所在，“只有制造業(yè)發(fā)展起來(lái)了，才會(huì)帶來(lái)高收入人群，后者才會(huì)在本地購(gòu)買(mǎi)住房，并增加服務(wù)業(yè)消費(fèi)，政府才可能通過(guò)壟斷供應(yīng)商住用地，獲取高額土地出讓金。”由此出發(fā)，經(jīng)過(guò)多年研究，他提出了分析中國(guó)增長(zhǎng)模式的“三二一”框架，即國(guó)企在上游部門(mén)、國(guó)有銀行在金融行業(yè)、地方政府在商住用地出讓上的“三領(lǐng)域行政性壟斷”，各級(jí)政府的國(guó)際、國(guó)內(nèi)“兩層逐底式競(jìng)爭(zhēng)”，以及民營(yíng)企業(yè)在下游制造業(yè)的“一類(lèi)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)”，并寫(xiě)進(jìn)了《人地之間》。陶然認(rèn)為，這種模式的優(yōu)勢(shì)與弊端導(dǎo)致，雖然過(guò)去25年中國(guó)取得了與日韓快速成長(zhǎng)期相當(dāng)?shù)脑鲩L(zhǎng)率，但在收入、財(cái)富分配、環(huán)境和勞動(dòng)保護(hù)、城鄉(xiāng)土地利用、農(nóng)民工市民化、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展等方面的表現(xiàn)落后。

在陶然看來(lái)，要了解真實(shí)世界發(fā)生了什么，以及為什么會(huì)這樣發(fā)生，不能僅從理論出發(fā)，更需要扎實(shí)的實(shí)證研究。2002年從美國(guó)芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士畢業(yè)，陶然便扎身于基層調(diào)查，“好的研究是在實(shí)踐中觀察現(xiàn)象，提出理論假說(shuō)，再用現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)檢驗(yàn)理論框架的解釋力，并不斷調(diào)整?！焙髞?lái)，他開(kāi)始參與相關(guān)部門(mén)和地方政府關(guān)于土地、戶(hù)籍、住房改革的政策討論和制定。他主持過(guò)兩項(xiàng)國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目，目前正在主持一項(xiàng)國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目，2020年和2021年連續(xù)入選全球性信息分析公司愛(ài)思唯爾發(fā)布的中國(guó)高引用學(xué)者“理論經(jīng)濟(jì)學(xué)”榜單。陶然認(rèn)為，他們這些經(jīng)歷了中國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程的社會(huì)科學(xué)研究者肩負(fù)著重大責(zé)任，有一系列“實(shí)然”的問(wèn)題亟待很好的回答。

撰寫(xiě)包括《人地之間》在內(nèi)的中國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展“三部曲”便是他提交的其中一份答卷，三部曲致力于為中國(guó)過(guò)去70年的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供一個(gè)系統(tǒng)性的理解框架，并提出未來(lái)變化的可能方向和解決問(wèn)題的潛在思路。

訪(fǎng)談中，陶然分享了他對(duì)“中國(guó)模式”、“拼經(jīng)濟(jì)”、地方債、房產(chǎn)泡沫、城中村改造等時(shí)下熱門(mén)話(huà)題的看法，以及一個(gè)社會(huì)科學(xué)研究者如何看待改革的前景和自己研究的初衷。

人：人物周刊 陶：陶然

“中國(guó)模式”是存在的

人：為什么圍繞“中國(guó)模式”，學(xué)界一直有諸多爭(zhēng)議？

陶：學(xué)界不僅對(duì)“中國(guó)模式”的提法意見(jiàn)不一，甚至對(duì)是否存在“中國(guó)模式”都爭(zhēng)議巨大。

那些同意中國(guó)政府在過(guò)去40多年發(fā)揮了重要作用的論者，一般傾向于認(rèn)為存在“中國(guó)模式”。從“制度決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的立論出發(fā)，部分學(xué)者熱衷于探尋各種可能引發(fā)中國(guó)轉(zhuǎn)型期高增長(zhǎng)的特殊性制度安排，比如“經(jīng)濟(jì)體制持續(xù)分權(quán)理論”和“地方官員晉升錦標(biāo)賽理論”等等。然而，上述理論框架既不符合實(shí)際，也是對(duì)主流制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的誤用。

主流“制度決定發(fā)展”理論指的是具有穩(wěn)定性和包容性的制度，尤其是政治和經(jīng)濟(jì)制度，有助于國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期繁榮。事實(shí)上，一些后發(fā)經(jīng)濟(jì)體完全可以利用其“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，在只學(xué)習(xí)先發(fā)國(guó)家技術(shù)和部分（市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)）制度的情況下，實(shí)現(xiàn)短期乃至中長(zhǎng)期的高增長(zhǎng)，而要長(zhǎng)期維持高增長(zhǎng)則有一定難度。40多年來(lái)，中國(guó)已實(shí)現(xiàn)中期高增長(zhǎng)，這正是利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)學(xué)習(xí)他國(guó)技術(shù)和部分市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的產(chǎn)物。

“制度決定發(fā)展”理論的另一層含義在于，政策穩(wěn)定性越高，經(jīng)濟(jì)參與各方越能形成相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期。在我國(guó)，許多特殊性制度安排通常是對(duì)特定經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境作出的反應(yīng)性政策組合，是多方博弈的結(jié)果，中央既有意愿也有能力對(duì)其不斷調(diào)整。比如“財(cái)政承包制”始于1980年代，此后幾乎每三年都會(huì)調(diào)整央地分配方法。每次調(diào)整后，各省固定上繳額都會(huì)提高。當(dāng)這些特定的體制安排本身都不穩(wěn)定時(shí)，學(xué)者貿(mào)然歸因可能會(huì)漏洞百出。

市場(chǎng)派、自由派學(xué)者則傾向于否定存在任何意義上的“中國(guó)模式”。這種否定背后，其實(shí)是將“模式”等同于“模范”。若要這么說(shuō)，“蘇聯(lián)模式”都不應(yīng)該存在。因?yàn)椴幌矚g政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色而否定“中國(guó)模式”的存在、不去研究中國(guó)和作為參照系的相似國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的異同，是一種學(xué)術(shù)偷懶。

總之，關(guān)于“中國(guó)模式”的爭(zhēng)論多少都存在著以先驗(yàn)價(jià)值判斷，甚至是意識(shí)形態(tài)站隊(duì)決定立場(chǎng)的問(wèn)題。正確的態(tài)度是把“模式”當(dāng)作一個(gè)中性詞，先“實(shí)然”地分析特定初始條件和關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)間的互動(dòng)如何誘發(fā)特定的轉(zhuǎn)型路徑和發(fā)展模式，再仔細(xì)辨析其背后的結(jié)構(gòu)性機(jī)制和偶然性因素。

人：你怎么定義“中國(guó)模式”？

陶：我認(rèn)為轉(zhuǎn)型發(fā)展的“中國(guó)模式”這個(gè)概念是成立的，且存在多個(gè)“中國(guó)模式”。不同時(shí)期的“中國(guó)模式”對(duì)應(yīng)的參照系在變化，但前后具有延續(xù)性。

首先是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的中國(guó)模式”，該模式與蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式非常類(lèi)似、但因兩國(guó)資源稟賦和政經(jīng)互動(dòng)模式不同而相互區(qū)別。1970年代末到1990年代中，中國(guó)面臨和蘇聯(lián)、東歐國(guó)家在相應(yīng)階段遭遇過(guò)的相似挑戰(zhàn)。但無(wú)論是轉(zhuǎn)軌路徑還是增長(zhǎng)績(jī)效，中國(guó)都呈現(xiàn)出重大差別，這一階段出現(xiàn)的是“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的中國(guó)模式”。從1990年代中期到現(xiàn)在，又逐步演化出了一個(gè)與傳統(tǒng)“東亞發(fā)展型經(jīng)濟(jì)體 ”有諸多相似，但仍存在多方面結(jié)構(gòu)性差別的“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的中國(guó)模式”。

“不要用太古老的東西詮釋當(dāng)下”

人：一些觀點(diǎn)會(huì)從深厚的政治文化土壤角度來(lái)解釋踏上某條道路或某種模式的必然性。

陶：這個(gè)世界上沒(méi)有任何事件是必然的。政治文化土壤會(huì)對(duì)某種模式的產(chǎn)生施加一定的影響，但這里的“政治文化土壤”究竟是中國(guó)古代還是近現(xiàn)代的土壤，難以評(píng)估。我不太傾向于用太古老的東西詮釋當(dāng)下。

此外，即便是過(guò)去70年，中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑也出現(xiàn)了多次轉(zhuǎn)向。比如1972年因?yàn)樘K聯(lián)的壓力，中美關(guān)系緩和。在國(guó)際軍事壓力減緩的同時(shí)，央管?chē)?guó)有企業(yè)大規(guī)模下放。地方政府掌握了更多資源，為增加消費(fèi)品生產(chǎn)創(chuàng)造了條件。也是那時(shí)起，中國(guó)從主要關(guān)注“大炮”逐步轉(zhuǎn)向更多生產(chǎn)“黃油”，即將部分機(jī)械裝備、能源、原材料等重工業(yè)中間產(chǎn)品從為軍工制造服務(wù)，轉(zhuǎn)向?yàn)橄M(fèi)品生產(chǎn)服務(wù)，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了一定的增長(zhǎng)。這種轉(zhuǎn)變?yōu)?978年后的市場(chǎng)化改革創(chuàng)造了條件。

2023年6月29日，廣東深圳，福田下沙城中村。圖/視覺(jué)中國(guó)

“中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式本質(zhì)上是‘蘇南模式擴(kuò)展版”

人：在你看來(lái)，為什么是“蘇南模式”，而不是“溫州模式”或“珠三角模式”，會(huì)成為“中國(guó)模式”的主流？

陶：中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式本質(zhì)上是“蘇南模式”的擴(kuò)展版，蘇南地區(qū)啟動(dòng)的工業(yè)化模式在很多其他地方被復(fù)制。“蘇南模式”本身也在不斷演化。1980年代，中國(guó)開(kāi)始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。隨著戰(zhàn)略目標(biāo)從“大炮”轉(zhuǎn)向“黃油”，江蘇南部的地方政府抓住機(jī)會(huì)，努力發(fā)展日用和工業(yè)消費(fèi)品生產(chǎn)為主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。當(dāng)時(shí)，政府雖在一定程度上放開(kāi)了個(gè)體戶(hù)經(jīng)營(yíng)，但私營(yíng)企業(yè)多少仍是禁忌。

而同一時(shí)期，溫州等少數(shù)地區(qū)開(kāi)始出現(xiàn)“戴紅帽子”“借紅帽子”的私營(yíng)企業(yè)，也就是把企業(yè)登記成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，或是掛靠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)下，作為子公司，實(shí)際股份結(jié)構(gòu)是私營(yíng)企業(yè)。這就是“溫州模式”的雛形。

“溫州模式”的出現(xiàn)有很特殊的歷史和地方政治基礎(chǔ)。當(dāng)改革早期私營(yíng)企業(yè)還是禁忌時(shí)，當(dāng)?shù)馗刹烤驮敢獗Ｗo(hù)本地私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展。其他大部分地方并不具備溫州這樣的政治條件，自然會(huì)仿效以地方國(guó)有和集體所有企業(yè)為主導(dǎo)的“蘇南模式”。1980年代，“蘇南模式”和“溫州模式”都發(fā)展得不錯(cuò)，而前者因能得到更多信貸資源和行政支持，早期還具備一定的規(guī)模和技術(shù)優(yōu)勢(shì)。

1990年代早期，“蘇南模式”的問(wèn)題逐步暴露。隨著市場(chǎng)上很多消費(fèi)品產(chǎn)能過(guò)剩，制造企業(yè)利潤(rùn)開(kāi)始縮水，地方政府傾向于為自己創(chuàng)辦的國(guó)有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)擔(dān)保，從銀行借錢(qián)出來(lái)支持很多虧損的企業(yè)繼續(xù)運(yùn)作。直到1990年代中后期積重難返，中央政策也要求停止向“僵尸”企業(yè)貸款，蘇南地區(qū)大規(guī)模的破產(chǎn)改制就開(kāi)始了。需要指出的是，1990年代早中期，“溫州模式”下的民營(yíng)企業(yè)雖同樣因產(chǎn)能過(guò)剩大批倒下，但能挺過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)大關(guān)的都是私營(yíng)企業(yè)中的強(qiáng)者。所以當(dāng)蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模改制時(shí)，溫州的大批私營(yíng)企業(yè)恰恰迎來(lái)了真正的崛起。

也正是1990年代中后期本地企業(yè)大規(guī)模倒閉后，蘇南開(kāi)始學(xué)習(xí)新加坡大建工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。新時(shí)期的“蘇南模式”逐步建立起來(lái)，即政府主導(dǎo)的“自上而下”的園區(qū)工業(yè)化模式。這種模式下，地方政府會(huì)先借債或墊資建設(shè)工業(yè)園區(qū)，低價(jià)出讓工業(yè)用地吸引制造業(yè)，然后帶動(dòng)包括房地產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最后從第三產(chǎn)業(yè)取得商住用地出讓金和稅收收益并還債。這個(gè)模式逐步擴(kuò)散，也成為本世紀(jì)初以來(lái)中國(guó)工業(yè)化和城市化的主要模式。

與新時(shí)期“蘇南模式”形成對(duì)比的，是1992年鄧小平“南方講話(huà)”后逐漸發(fā)展起來(lái)的“珠三角模式”。珠三角地區(qū)，地方政府相對(duì)弱勢(shì)，社會(huì)以及民間力量較強(qiáng)，該模式的特征是“自下而上”的農(nóng)村工業(yè)化。

那個(gè)時(shí)期，由于本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國(guó)有企業(yè)大面積破產(chǎn)，蘇南新建的工業(yè)園區(qū)需要引進(jìn)新企業(yè)。很多新進(jìn)駐園區(qū)的企業(yè)都是從珠三角那邊“挖”過(guò)來(lái)的。在珠三角，這些企業(yè)需要按年付地租，而蘇南不僅工業(yè)用地價(jià)格低廉，還會(huì)附帶其他優(yōu)惠條件。出于落后于蘇南的擔(dān)心，珠三角的一些地方政府也曾嘗試將土地利用與開(kāi)發(fā)權(quán)收回自己手里，但其大規(guī)模搞工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的計(jì)劃很難落地。因?yàn)榇寮w早就把地租給港商、臺(tái)商辦企業(yè)了，村民也會(huì)因土地利益強(qiáng)力抵制政府征地。

當(dāng)然，“蘇南模式”在全國(guó)擴(kuò)張也帶來(lái)了一些問(wèn)題。比如基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)度建設(shè)，地方政府債務(wù)高漲。又比如雖然長(zhǎng)三角和珠三角的經(jīng)濟(jì)同樣繁榮，但后者的收入分配情況會(huì)更好，本地老百姓乃至一些打工者里都誕生了不少中小企業(yè)家。老百姓的整體富裕程度要比浙北、蘇南有相似人均GDP的縣市高得多。此外，珠三角的很多農(nóng)民工可以住在城中村、城邊村，實(shí)現(xiàn)一家團(tuán)聚，這對(duì)于家庭維系和子女成長(zhǎng)都很有益。而在長(zhǎng)三角，農(nóng)民工更多是單身遷移，雖然園區(qū)配套的住宿條件可能比城中村好，但犧牲了家庭團(tuán)聚，這種工業(yè)化的個(gè)體代價(jià)很高。

2023年7月11日，江蘇太倉(cāng)港國(guó)際集裝箱碼頭，一批新能源汽車(chē)即將通過(guò)專(zhuān)用框架運(yùn)輸方式出口。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的重要聚集地，匯聚了大量汽車(chē)品牌主機(jī)廠(chǎng)及各類(lèi)汽車(chē)零部件廠(chǎng)商。圖/新華社

“拼經(jīng)濟(jì)”不是蠻干一氣

人：在“拼經(jīng)濟(jì)”背景下，2023年各地拼搶項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈。應(yīng)警惕哪些亂象？

陶：當(dāng)前內(nèi)需不振、外需日益萎靡，中國(guó)制造業(yè)再度處于產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩狀態(tài)。這意味著除了新能源車(chē)、光伏等少數(shù)行業(yè)，大部分新增制造業(yè)投資不會(huì)產(chǎn)生太多回報(bào)。所以，現(xiàn)在各地政府的招商引資更多是在拼搶存量企業(yè)，也就是對(duì)其他地域原有企業(yè)的爭(zhēng)奪。這種“拼搶”很容易走向零和博弈，地方政府會(huì)更進(jìn)一步卷入“逐底式競(jìng)爭(zhēng)”。

“拼經(jīng)濟(jì)”絕不是蠻干一氣。如果部分地方打著“拼經(jīng)濟(jì)”的旗號(hào)要求中央政府或者銀行放寬條件，繼續(xù)大舉借債，沿用過(guò)去那套“過(guò)度投資-大搞基建-招商引資”的方法，不僅創(chuàng)造不出財(cái)富，還可能為已經(jīng)很脆弱的金融系統(tǒng)再添負(fù)累。

人：那么人口凈流出城市要怎么求發(fā)展？

陶：對(duì)這些城市來(lái)說(shuō)，當(dāng)務(wù)之急不是如何發(fā)展，而是如何有效處理地方債務(wù)，如何有效收縮城市發(fā)展規(guī)模，停止不負(fù)責(zé)任、甚至帶來(lái)更多尋租現(xiàn)象的過(guò)度建設(shè)。

目前很多城市的地方債務(wù)，單靠地方力量肯定還不上。如果中央不得不掏錢(qián)幫忙還債，就需要規(guī)定相應(yīng)的嚴(yán)格條件。第一，需要地方政府把還能賣(mài)的資產(chǎn)全部賣(mài)掉，先償還一部分；第二，不準(zhǔn)債務(wù)過(guò)高的地方再上任何新項(xiàng)目，財(cái)政收入除了還債，只能?；具\(yùn)轉(zhuǎn)；第三，各級(jí)政府，包括中央政府掌握的一些壟斷行業(yè)企業(yè)還有一定的資產(chǎn)價(jià)值，可以把其中部分環(huán)節(jié)出售，并推動(dòng)民營(yíng)化和市場(chǎng)化。這樣除了能幫助地方償還部分債務(wù)，也能加強(qiáng)這些壟斷行業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度，長(zhǎng)期拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、稅收增長(zhǎng)。因此，對(duì)于當(dāng)前大部分人口流出地的高負(fù)債城市，首要工作應(yīng)當(dāng)是財(cái)政重整。

泡沫已經(jīng)很大時(shí)，不要盲目刺破

人：人口流入地主要城市的房?jī)r(jià)高企，該如何推動(dòng)改革？

陶：大的改革方向是要打破地方政府尤其是人口主要流入地城市政府，在住宅用地供應(yīng)上的壟斷。若仔細(xì)考察近年的情況，不難發(fā)現(xiàn)地方政府對(duì)住宅用地的壟斷在持續(xù)加強(qiáng)。這是因?yàn)槎噍喆呜?cái)政信貸刺激后，地方政府的大規(guī)模借貸已經(jīng)積累了相當(dāng)高的顯性及隱性債務(wù)，其反而有更強(qiáng)的激勵(lì)去強(qiáng)化對(duì)商住用地的壟斷用于還債，甚至還需要繼續(xù)借債來(lái)推動(dòng)各類(lèi)新的基建項(xiàng)目。

參考日本房地產(chǎn)泡沫形成和破裂的過(guò)程，我們可以吸取的教訓(xùn)是，泡沫形成早期就應(yīng)當(dāng)采取果斷的改革措施，一旦改革缺位，泡沫吹到很大時(shí)，就不要主動(dòng)刺破泡沫，否則容易“滿(mǎn)地雞毛”。因此在當(dāng)前形勢(shì)下，還是要通過(guò)良好的頂層設(shè)計(jì)來(lái)逐步地、堅(jiān)決地扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有“土地財(cái)政”的巨大慣性。這里的“逐步”，是指改革要適度考慮既有“土地財(cái)政”格局，既不能采取過(guò)于激進(jìn)的政策措施去刺破泡沫，也不能放任現(xiàn)有模式，按現(xiàn)在的慣性繼續(xù)狂奔，需要通過(guò)巧妙的機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)引導(dǎo)地方逐步跳出現(xiàn)有的運(yùn)行軌道。

我在《人地之間》中提出，上級(jí)政府在允許地方政府繼續(xù)利用“征地-收儲(chǔ)”方式提供住宅用地的同時(shí)，還應(yīng)要求下級(jí)（地方）政府必須通過(guò)挖潛城市存量低效用地，來(lái)提供部分新增住宅用地。同時(shí)地方政府需要確保一定比例（如40%-60%）的住宅用地出讓金會(huì)被返還給存量低效用地的業(yè)主，來(lái)調(diào)動(dòng)其供地的積極性。在返還方式上，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)相對(duì)大的低效用地片區(qū)內(nèi)，在絕大部分業(yè)主支持的前提下，由政府出面收回整個(gè)片區(qū)的所有存量低效用地，然后依據(jù)規(guī)劃將其中一定比例（如30%-40%）的工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為居住用地，剩下的工業(yè)用地經(jīng)整理后升級(jí)為高效能的新興產(chǎn)業(yè)用地，用于新產(chǎn)業(yè)的招商引資。

分析表明，這種模式可以在不太損害地方財(cái)政利益的情況下，增加城市住宅用地的供應(yīng)量，同時(shí)緩解房?jī)r(jià)泡沫，在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，兼顧政府、業(yè)主、城市購(gòu)房和租房者多方的利益。

人：當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)，該如何面對(duì)那些過(guò)去推不動(dòng)的改革？

陶：我們可以參考國(guó)際和歷史經(jīng)驗(yàn)，泡沫越大，壟斷力量越強(qiáng)，改革的阻力就越大，能推動(dòng)的改革越有限。往往是當(dāng)危機(jī)到來(lái)、不得不改時(shí)，改革才出現(xiàn)。而風(fēng)險(xiǎn)在于，此時(shí)改革要成功，不僅需要極高的經(jīng)濟(jì)和政治智慧，可能還需要一定的運(yùn)氣。

用“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)加一個(gè)騰挪”推進(jìn)城中村改造

人：2023年7月21日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》?？梢坏┮獙?duì)很多老舊小區(qū)和城中村拆除重建，如何解決拆遷難題？

陶：最關(guān)鍵的是如何設(shè)計(jì)合理的機(jī)制破解“釘子戶(hù)難題”，實(shí)現(xiàn)和諧拆遷。依據(jù)我的多年調(diào)研，尤其是對(duì)珠三角拆遷中各利益相關(guān)方互動(dòng)的研究，我在《人地之間》中提出了“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)加一個(gè)騰挪”的策略。

假定某（特大）城市的某下轄區(qū)有20個(gè)城中村（或老舊小區(qū)）。地方政府可以明確告知這些片區(qū)的所有業(yè)主，計(jì)劃未來(lái)10年逐步完成所有片區(qū)的拆建，即每年約有 2-3個(gè)片區(qū)要拆建。政府將確保業(yè)主能原地或就近回遷，且給出一個(gè)對(duì)業(yè)主非常友好、非常穩(wěn)定、基本不能討價(jià)還價(jià)的統(tǒng)一拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以有效穩(wěn)定業(yè)主的利益預(yù)期。

在此基礎(chǔ)上，開(kāi)始推動(dòng)“第一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)”，即各個(gè)片區(qū)作為土地供應(yīng)方的競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)放問(wèn)卷對(duì)所有業(yè)主進(jìn)行調(diào)查。在相同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，支持拆遷的業(yè)主數(shù)量占比最高的兩三個(gè)片區(qū)會(huì)被列入當(dāng)年的政府更新計(jì)劃，并對(duì)其給予規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)乃至部分現(xiàn)金等獎(jiǎng)勵(lì)。這樣的機(jī)制設(shè)計(jì)既能有效調(diào)動(dòng)業(yè)主的積極性，也能有效抑制片區(qū)少數(shù)業(yè)主“敲竹杠”的激勵(lì)。

要拆遷的片區(qū)明確后，推動(dòng)“第二個(gè)競(jìng)爭(zhēng)”，即激發(fā)不同開(kāi)發(fā)商之間作為潛在土地需求方的競(jìng)爭(zhēng)。地方政府可以讓有興趣參與更新的多個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商都提出片區(qū)更新預(yù)案，分析整合不同預(yù)案，再經(jīng)業(yè)主參與征求意見(jiàn)后定案。之后，政府可以將定案掛上招標(biāo)平臺(tái)，讓各開(kāi)發(fā)商就繳納地價(jià)、公共設(shè)施及配套招商目標(biāo)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，最終選定開(kāi)發(fā)商推動(dòng)更新。

此外，為充分發(fā)揮“兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)”的作用，還需要引入“一個(gè)騰挪”，即在取得更新片區(qū)大部分業(yè)主支持的基礎(chǔ)上，充分利用與更新地段連片的一般農(nóng)地，或更新地段內(nèi)部及附近的集體產(chǎn)業(yè)用地，甚至是片區(qū)內(nèi)部相對(duì)連片且較易拆遷的地塊，先行推動(dòng)（全部或部分）安置物業(yè)和融資開(kāi)發(fā)建設(shè)，盡可能降低少數(shù)“釘子戶(hù)”對(duì)整體更新進(jìn)度的干擾，最終成功完成更新。

一個(gè)重要建議是，城中村、城邊村改造過(guò)程中，針對(duì)村集體的物業(yè)補(bǔ)償應(yīng)盡量多安排租賃公寓補(bǔ)償。目前，集體物業(yè)補(bǔ)償往往安排了過(guò)多的商業(yè)和辦公物業(yè)，但這些在城市里已嚴(yán)重過(guò)剩。在中央積極鼓勵(lì)利用集體土地建設(shè)租賃住房的大背景下，如果把開(kāi)發(fā)商還建的集體物業(yè)主要安排為租賃住房或長(zhǎng)租公寓，將有利于解決外來(lái)打工者和應(yīng)屆畢業(yè)生的可支付租賃居住問(wèn)題，也能大幅降低地方政府提供保障性住房的壓力。

改革應(yīng)盡量通過(guò)“做大蛋糕”實(shí)現(xiàn)多方共贏

人：你在研究和提出對(duì)策的過(guò)程中，如何對(duì)抗無(wú)力感？

陶：學(xué)者的主要責(zé)任是研究現(xiàn)實(shí)世界，并找到各種問(wèn)題出現(xiàn)的深層原因。研究清楚了，就基本達(dá)到了學(xué)術(shù)研究的目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，如果還能推動(dòng)一些有益于社會(huì)的改革，就算是額外獎(jiǎng)勵(lì)了，這確實(shí)不是學(xué)者做研究應(yīng)該期待的事情。

參與政策改革推動(dòng)的過(guò)程也是學(xué)習(xí)理解現(xiàn)實(shí)世界的過(guò)程。你只有真正了解各個(gè)利益群體在現(xiàn)有利益格局下?lián)碛辛耸裁矗绻母锟赡苁ナ裁?，你才有機(jī)會(huì)提出一個(gè)可能推得動(dòng)的方案。我在書(shū)中提到的各個(gè)領(lǐng)域的改革方案都是在朝這個(gè)方向努力。為了讓改革面臨的阻力較小，盡量不去過(guò)激地觸碰潛在受損者的利益，或者即便短期損害了，也安排好相應(yīng)的補(bǔ)償方案，盡量通過(guò)“做大蛋糕”的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)多方共贏?？杉幢闳绱?，也并不意味著能夠達(dá)成上述條件的改革方案就能實(shí)現(xiàn)。改革的實(shí)際過(guò)程會(huì)更復(fù)雜。對(duì)我來(lái)說(shuō)，盡力就好。