“鄉(xiāng)村振興”視域下基層干部依法治理鄉(xiāng)村的模式研究

姚靜

摘要：習(xí)近平指出，“鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在人”。鄉(xiāng)村基層干部是鄉(xiāng)村發(fā)展的帶頭人，是貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的骨干力量、中堅(jiān)力量。新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對鄉(xiāng)村基層干部治理能力，提出了鄉(xiāng)村治理要運(yùn)用法治思維、服務(wù)思維、系統(tǒng)思維、創(chuàng)新思維與自主思維的要求。而當(dāng)前基層干部依法治理鄉(xiāng)村中存在鄉(xiāng)村治理體系不完善、基層干部治理能力不足、基層干部考評體系缺陷等問題。佛山市進(jìn)行了諸多實(shí)踐，并在基層干部組織化、統(tǒng)籌規(guī)劃科學(xué)化、因地制宜個(gè)性化、鄉(xiāng)村治理有效化等方面積累了一系列成功經(jīng)驗(yàn)。研究佛山模式，對于提升鄉(xiāng)村基層干部依法治理鄉(xiāng)村的能力，對全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；基層干部；鄉(xiāng)村治理；治理能力

文章編號(hào)：1674-7437（2023）03-0054-03中國圖書分類號(hào)：D262.3；D422.6文章標(biāo)識(shí)碼：A

基層治理是國家治理的基石，黨的二十大報(bào)告指出，要“健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”，對加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層治理提出了新要求。鄉(xiāng)村基層治理是社會(huì)治理的重要環(huán)節(jié)，而鄉(xiāng)村基層的有效治理又依賴于基層干部依法治理鄉(xiāng)村的能力。但在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)村基層干部依法治理鄉(xiāng)村的能力依然存在著諸多不足，已經(jīng)嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)村治理效能，阻礙了鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程。因此，探索鄉(xiāng)村基層干部依法治理鄉(xiāng)村的模式，對于提升鄉(xiāng)村基層干部依法治理鄉(xiāng)村的能力，對全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，具有重要的意義。

1鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對基層干部依法治理鄉(xiāng)村能力的新要求

黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的必然要求”，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興新背景下，新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對鄉(xiāng)村基層干部依法治理鄉(xiāng)村的能力提出了新要求。

1.1頂層思維：鄉(xiāng)村基層干部應(yīng)具備法治思維、服務(wù)思維、系統(tǒng)思維

新時(shí)代的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對基層干部治理能力的要求。從頂層思維出發(fā)，要求鄉(xiāng)村基層干部具備法治思維、服務(wù)思維、系統(tǒng)思維，提升鄉(xiāng)村治理能力。

1.1.1法治思維

法治思維是新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對鄉(xiāng)村基層干部治理素養(yǎng)的基本要求。第一要建立和完善鄉(xiāng)村各項(xiàng)規(guī)章制度，健全鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)機(jī)制。鄉(xiāng)村基層干部要起領(lǐng)頭羊作用，重點(diǎn)在做好困難群眾的法律援助工作方面，營造有法可依、有法必依的鄉(xiāng)村法治環(huán)境。第二要進(jìn)行常態(tài)化、多載體的法治宣傳教育，通過普法提升鄉(xiāng)村民眾的法制觀念和法律素養(yǎng)，切實(shí)提高鄉(xiāng)村法治文明程度。

1.1.2服務(wù)思維

首先，鄉(xiāng)村基層干部只有獲得村民信任，贏民心，才能高效有序地落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項(xiàng)政策，助力鄉(xiāng)村振興。其次，鄉(xiāng)村基層干部要回到群眾中去，最大限度地把群眾團(tuán)結(jié)和動(dòng)員起來，使鄉(xiāng)村治理和聯(lián)系群眾緊密結(jié)合，把基層黨組織建設(shè)成為推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘[1]。最后，鄉(xiāng)村基層干部要直面群眾多樣化需求，將鄉(xiāng)村基層干部的工作融入日常生活中，將服務(wù)功能延伸和覆蓋到每村每戶。

1.1.3系統(tǒng)思維

鄉(xiāng)村基層干部要把工作放到大局中去思考、定位、擺布，做到認(rèn)清大局、看透大局、服務(wù)大局、貢獻(xiàn)大局。首先以國家治理的系統(tǒng)性和鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性為根本，鄉(xiāng)村治理革新應(yīng)以“自上而下”的推動(dòng)為引導(dǎo)，對于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，中央頂層設(shè)計(jì)提供了制度原則和規(guī)則方向，從根源上保障了鄉(xiāng)村治理的穩(wěn)定性[2]。其次針對鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的“碎片化”、低效化以及變異風(fēng)險(xiǎn)等一些問題，需要運(yùn)用系統(tǒng)思維，在鄉(xiāng)村治理的相關(guān)環(huán)節(jié)強(qiáng)化制度建設(shè)，提升制度權(quán)威和制度效率，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的公信力和有效性。

1.2底層邏輯：提升自我建設(shè)能力

新時(shí)代的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對鄉(xiāng)村基層干部治理能力的要求，從內(nèi)在維度體現(xiàn)為提升自我建設(shè)能力，具備創(chuàng)新思維以及自主思維。

1.2.1創(chuàng)新思維

在鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程中，法治的作用日漸凸顯。針對鄉(xiāng)村發(fā)展的新局面，迫切需要基層干部在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中進(jìn)行創(chuàng)新[3]。做好鄉(xiāng)村基層治理工作，要優(yōu)化政治生態(tài)，創(chuàng)新治理方式，高效服務(wù)群眾。

1.2.2自主思維

一方面，要求鄉(xiāng)村基層干部有自我提升的意識(shí)，加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，持續(xù)增強(qiáng)依法治理鄉(xiāng)村的素養(yǎng)，不斷提升分析和解決“三農(nóng)”問題的能力，鄉(xiāng)村基層干部中的領(lǐng)導(dǎo)班子要發(fā)揮帶頭作用，帶領(lǐng)鄉(xiāng)村基層組織深化學(xué)習(xí)、提高自身治理能力。另一方面，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系要求對基層干部具備前瞻思考和統(tǒng)籌的思維，因此引入考評機(jī)制，制訂鄉(xiāng)村基層干部統(tǒng)籌思維專項(xiàng)培訓(xùn)計(jì)劃，培養(yǎng)鄉(xiāng)村基層干部現(xiàn)代治理思維及運(yùn)籌能力、提高鄉(xiāng)村基層干部的思維層次和謀劃能力。

2基層干部依法治理鄉(xiāng)村能力的現(xiàn)狀及其成因

2.1鄉(xiāng)村基層治理法治化水平不高

現(xiàn)有的法律法規(guī)對鄉(xiāng)村治理方式、總體規(guī)劃、制度安排都作出了規(guī)劃，形成了宏觀指導(dǎo)性的制度體系。然而，與中央不斷加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理頂層制度設(shè)計(jì)形成鮮明對比的是，基層鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新不足[4]。部分鄉(xiāng)村基層組織在行使職權(quán)的過程中欠缺對現(xiàn)行法律法規(guī)、制度規(guī)制的理解，在能力上沒有達(dá)到新時(shí)代鄉(xiāng)村治理對服務(wù)思維、法治思維、系統(tǒng)思維的要求，缺乏制度意識(shí)、規(guī)則意識(shí)，從而使得政策在落實(shí)過程中出現(xiàn)問題，誘發(fā)了盲目性、被動(dòng)性甚至欺騙性的治理行為。

2.2鄉(xiāng)村基層干部治理能力不足

當(dāng)前，鄉(xiāng)村地區(qū)大部分青年勞動(dòng)力選擇外出打工或接受高等教育，農(nóng)村人口老齡化問題越來越凸顯，鄉(xiāng)村基層干部存在結(jié)構(gòu)不合理，普遍隊(duì)伍年齡偏高、學(xué)歷偏低的問題。究其原因，一是因其自身學(xué)習(xí)能力有限，受眼界局限，缺少積極進(jìn)取精神，創(chuàng)新能力水平不高。二是由于年齡、鄉(xiāng)村地理位置等條件的限制，年齡偏大的鄉(xiāng)村基層干部得到技能培訓(xùn)的機(jī)會(huì)有限，在處理村中事務(wù)時(shí)無法與時(shí)俱進(jìn)，處理干群關(guān)系和重大風(fēng)險(xiǎn)問題時(shí)存在顧慮，遇事不決，錯(cuò)失最佳處理時(shí)間，鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)滯后。

2.3鄉(xiāng)村基層干部考評體系有缺陷

首先，鄉(xiāng)村基層干部考評體系評價(jià)主體單一，評價(jià)無法實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性。其次，考評架構(gòu)不科學(xué)?，F(xiàn)階段的鄉(xiāng)村基層干部考評架構(gòu)主要體現(xiàn)為民眾投票、內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)談話等形式，靜態(tài)考核多于動(dòng)態(tài)考核；評價(jià)的方法比較單一，缺乏科學(xué)有效的理論指導(dǎo)，考評機(jī)制流于形式；考評指標(biāo)籠統(tǒng)，權(quán)重模糊；考評結(jié)果運(yùn)用不夠充分，考用脫節(jié)現(xiàn)象明顯。這些不足制約了考核工作激勵(lì)作用的發(fā)揮，也無法激發(fā)基層干部的鄉(xiāng)村治理工作活力。

3佛山鄉(xiāng)村治理的相關(guān)實(shí)踐及其經(jīng)驗(yàn)考察

佛山市在鄉(xiāng)村治理方面的實(shí)踐成果位居全國前列[5]，梳理佛山市在鄉(xiāng)村治理方面的實(shí)踐并歸納其成功經(jīng)驗(yàn)，對于其他地區(qū)提升鄉(xiāng)村基層干部依法治理鄉(xiāng)村的能力，提供了有效的時(shí)代路徑和可靠借鑒。

3.1佛山市優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的多維實(shí)踐

3.1.1制定治理文件

佛山市通過強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理的頂層設(shè)計(jì)，設(shè)定有效合理的治理目標(biāo)，聚焦鄉(xiāng)村治理突出問題的有效解決，拓展并深化鄉(xiāng)村治理目標(biāo)。例如，佛山市制定了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“1+7+X”政策系列文件[6]，出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施“黨建統(tǒng)領(lǐng)三治融合”農(nóng)村基層治理工程的行動(dòng)方案》等。

3.1.2因地制宜治理

佛山市的鄉(xiāng)村治理模式以“黨政引領(lǐng)”的南海經(jīng)驗(yàn)聞名全國；佛山市統(tǒng)籌推進(jìn)本地老舊村級工業(yè)園進(jìn)行改造或更新，按照每個(gè)村級工業(yè)園和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特點(diǎn)，提出具有針對性的改造方案、規(guī)劃和園區(qū)一體化管理新體制[6]。

3.1.3鄉(xiāng)村基層干部建設(shè)

佛山市及時(shí)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)城市基層黨建工作的實(shí)施意見（試行）》等三份基層黨建工作文件，要求深入推進(jìn)基層干部組織集中在組織設(shè)置等領(lǐng)域大膽創(chuàng)新與銳意改進(jìn)，把基層干部的鄉(xiāng)村治理工作放在基層治理的大框架下進(jìn)行一體謀劃、整體部署[7]。同時(shí)，文件要求各級基層干部組織積極改進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理工作的管理體制機(jī)制，注重各區(qū)域的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、與各領(lǐng)域互動(dòng)發(fā)展的現(xiàn)代治理模式促進(jìn)基層治理工作格局的進(jìn)步。

3.2佛山市鄉(xiāng)村治理建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)

3.2.1鄉(xiāng)村基層干部組織化

為了推進(jìn)基層干部組織建設(shè)，佛山市禪城區(qū)在多個(gè)方面進(jìn)行大膽探索，包括落實(shí)鄉(xiāng)村基層組織在人事任免、制度構(gòu)建、重大決策、監(jiān)督管理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面的權(quán)責(zé)問題。

3.2.2統(tǒng)籌規(guī)劃科學(xué)化

鄉(xiāng)村建設(shè)必須以規(guī)劃編制為前提，方可進(jìn)行。此外，佛山市為解決老舊村級工業(yè)園的改造升級問題，對各種不同類型的工業(yè)園進(jìn)行分類指引與規(guī)劃引導(dǎo)，并與當(dāng)前的城市規(guī)劃相銜接。

3.2.3因地制宜個(gè)性化

佛山市的鄉(xiāng)村治理路徑以本地、本村現(xiàn)狀與問題為基礎(chǔ)，因地制宜制定治理策略和方案，講求鄉(xiāng)村治理模式在微觀層面的“個(gè)性化”呈現(xiàn)。禪城區(qū)通過設(shè)立鄉(xiāng)村人居環(huán)境專項(xiàng)基金、加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、強(qiáng)化鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃引導(dǎo)等措施，發(fā)展出了一條建設(shè)具有本村特色、各具風(fēng)格美麗鄉(xiāng)村的佛山道路。

3.2.4鄉(xiāng)村治理有效化

佛山市不斷加快鄉(xiāng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)。佛山市在黨建引領(lǐng)下對特定行政村內(nèi)部的基層干部資源進(jìn)行整合與協(xié)作，并通過聯(lián)合黨建方式發(fā)揮特定區(qū)域內(nèi)各基層組織之間的優(yōu)勢，將黨建工作與基層治理進(jìn)行深入?yún)f(xié)同，打破基層治理之間的城鄉(xiāng)隔離，促進(jìn)城鄉(xiāng)治理方式的有效融合，實(shí)現(xiàn)基層干部之間的有機(jī)整合與能力互補(bǔ)，最終構(gòu)建共建共治共享的基層多元治理共同體。

4基層干部依法治理鄉(xiāng)村能力提升的時(shí)代路徑

結(jié)合鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯和現(xiàn)實(shí)要求，可從治理思維和治理方式兩方面促進(jìn)鄉(xiāng)村基層干部依法治理鄉(xiāng)村能力的提升。

4.1升級治理思維，改善鄉(xiāng)村治理能力

4.1.1培育法治思維

首先，鄉(xiāng)村基層干部要提升法律意識(shí)，做到處處遵法、學(xué)法、守法、用法，鄉(xiāng)村基層干部要牢固樹立依法治理理念，熟悉了解相關(guān)的法律常識(shí)，確保村中的大小事務(wù)可以依法有序地得到處理。要培養(yǎng)鄉(xiāng)村基層干部完善法律援助、法律咨詢等公共法律服務(wù)體系的意識(shí)。其次，鄉(xiāng)村基層干部要時(shí)時(shí)向村民普法，定期舉辦村中法治學(xué)習(xí)培訓(xùn)班，運(yùn)用真實(shí)法治案例實(shí)時(shí)與村民進(jìn)行互動(dòng)，致力將全村百姓牢固法律觀念，在村中構(gòu)建法治文明新風(fēng)尚，培育和諧的干群關(guān)系，保障鄉(xiāng)村地區(qū)長治久安。

4.1.2強(qiáng)化系統(tǒng)思維

鄉(xiāng)村治理建設(shè)的主體多元性體現(xiàn)為基層黨政干部的治理、基層群眾自治組織治理、鄉(xiāng)賢治理和基層法律服務(wù)等多主體的模式。這一多元治理主體源于治理理念的系統(tǒng)化轉(zhuǎn)變。在這種治理理念之下，基層干部始終處于多元鄉(xiāng)村治理體系的關(guān)鍵位置，行政機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)村社會(huì)組織、村民群眾參與其中，形成“一核多元”的鄉(xiāng)村治理共同體格局，在鄉(xiāng)村治理的不同主體之間進(jìn)行共商共治，以合作協(xié)同的方式提升鄉(xiāng)村治理的有效性。

4.1.3發(fā)揮自主思維

國家治理體系的“神經(jīng)末梢”為鄉(xiāng)村地區(qū)，伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和治理重心不斷下移，大量資源涌入鄉(xiāng)村地區(qū)，這些資源給鄉(xiāng)村基層干部治理鄉(xiāng)村的能力提出了新的挑戰(zhàn)。如果要把鄉(xiāng)村基層干部組織建設(shè)成為鄉(xiāng)村治理工作的橋頭堡和領(lǐng)頭羊，就必須賦予鄉(xiāng)村基層干部大膽創(chuàng)新與銳意改革的自主治理權(quán)限，將鄉(xiāng)村治理的核心權(quán)力下放至基層干部，與此同時(shí)對其進(jìn)行有效考評、動(dòng)態(tài)約束。

4.1.4體現(xiàn)服務(wù)思維

此前村民自治與國家行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，多是強(qiáng)調(diào)村民自治組織對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等行政部門的配合與政策執(zhí)行，村民自治制度一般是形式大于實(shí)質(zhì)。長期的社會(huì)管控模式對村民主體地位、村民自主意識(shí)產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響。當(dāng)前行政機(jī)關(guān)與村民自治組織之間的關(guān)系在悄然發(fā)生變化，基層組織正在逐步朝著服務(wù)型組織進(jìn)行轉(zhuǎn)變，基層干部也需要重新定位。

4.2優(yōu)化治理方式，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

4.2.1治理體系規(guī)范化

首先，組織架構(gòu)層級化。鄉(xiāng)村治理中的基層干部治理能力建設(shè)依托于兩種組織體系的視角，一種是為鄉(xiāng)村治理提供政策支撐與服務(wù)供給的外部組織體系視角，另一種是由基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)部組織體系視角。兩者應(yīng)有機(jī)結(jié)合起來。其次，制度體系規(guī)范化?；鶎又卫砉ぷ鞯闹贫然ㄔO(shè)可有效地避免基層干部在鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)無法約束的亂作為現(xiàn)象，同時(shí)，也能在賦予鄉(xiāng)村基層干部以實(shí)質(zhì)性的治理權(quán)能的同時(shí)，用制度明確其責(zé)任，防止出現(xiàn)不作為的“懶政”現(xiàn)象。再次，治理機(jī)制多元化。要重視鄉(xiāng)村基層治理工作中的信任建設(shè)機(jī)制；鄉(xiāng)村基層干部建設(shè)要重視資源投入機(jī)制；要投入資源構(gòu)建吸引人才、留住人才和用好人才的鄉(xiāng)村基層干部管理機(jī)制。

4.2.2治理手段科學(xué)化

首先，治理效能策略化。鄉(xiāng)村基層干部進(jìn)行鄉(xiāng)村治理要善于通過策略方法提升治理效能；優(yōu)化鄉(xiāng)村基層干部的鄉(xiāng)村治理效能也可在考慮鄉(xiāng)村熟人社會(huì)、鄉(xiāng)賢治理等人際治理的同時(shí)，引入普遍公平的公共規(guī)則治理機(jī)制作為鄉(xiāng)村治理的底線；提升鄉(xiāng)村公共治理效能方面，借鑒黨員組織與資源整合的有效機(jī)制；鄉(xiāng)村基層干部要將數(shù)字信息技術(shù)應(yīng)用到鄉(xiāng)村治理中，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)能力。

其次，鄉(xiāng)村治理精細(xì)化。鄉(xiāng)村基層干部要注重依法治理鄉(xiāng)村的精細(xì)化要求，并與制度化、考評化之間相互契合，要求對基層干部的工作進(jìn)行精細(xì)化分類并明確其職責(zé)，構(gòu)建綜合基礎(chǔ)信息搜集、分析和歸納整理的統(tǒng)一信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)任務(wù)分解與措施分解、全流程管控等量化標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的動(dòng)態(tài)考核機(jī)制，并在每項(xiàng)任務(wù)中確定進(jìn)行時(shí)間管理與“路線”管理。

再次，基層工作考評化。鄉(xiāng)村治理的基層干部考評制度設(shè)立由“經(jīng)濟(jì)至上”向重視民生與服務(wù)、從行政考評到民主測評、從一元化到多元化考評的多維轉(zhuǎn)換[8]。對于基層干部鄉(xiāng)村治理能力的考評有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)村干群的現(xiàn)代思想意識(shí)，有利于廣大基層干部群眾參與民主程序、民主制度，了解民主考評的方式方法，同時(shí)有助于提高廣大干部群眾的民主自治能力。

5結(jié)束語

“基層強(qiáng)則國強(qiáng)，基層興則國興?！眹抑卫眢w系的“神經(jīng)末梢”為鄉(xiāng)村地區(qū)，伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和治理重心不斷下移，大量資源涌入鄉(xiāng)村地區(qū)，這些資源給鄉(xiāng)村基層干部治理鄉(xiāng)村的能力提出了新的挑戰(zhàn)，全面提升鄉(xiāng)村基層干部治理鄉(xiāng)村的能力，是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)。佛山市進(jìn)行了諸多實(shí)踐，并在基層干部組織化、統(tǒng)籌規(guī)劃科學(xué)化、因地制宜個(gè)性化、鄉(xiāng)村治理有效化等方面積累了成功經(jīng)驗(yàn)。佛山模式，為其他地區(qū)提升基層干部依法治理鄉(xiāng)村能力、助力鄉(xiāng)村振興，提供了有效的時(shí)代路徑和可靠借鑒。

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