基層智慧治理的邏輯構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)路徑研究

趙小佩

摘要：基層智慧治理是新時(shí)代堅(jiān)持和完善中國(guó)現(xiàn)代化治理體系和建設(shè)的先進(jìn)治理范式。文章從治理主體、治理手段、治理目標(biāo)三維視角明晰基層智慧治理智慧內(nèi)涵，繼而從協(xié)同共治的整體治理邏輯、價(jià)值理性驅(qū)動(dòng)的數(shù)據(jù)治理邏輯、人民至上的人本治理邏輯厘清邏輯機(jī)理，并以理念創(chuàng)新為引領(lǐng)、技術(shù)基建為基礎(chǔ)、制度規(guī)范為屏障構(gòu)建實(shí)現(xiàn)路徑，以期為基層治理理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索提供可以因循的理論指導(dǎo)和實(shí)踐路徑。

關(guān)鍵詞：基層智慧治理；內(nèi)涵；運(yùn)行邏輯；實(shí)現(xiàn)路徑

文章編號(hào)：1674-7437（2023）03-0024-03中國(guó)圖書(shū)分類(lèi)號(hào)：D630；F49文章標(biāo)識(shí)碼：A

隨著5G、大數(shù)據(jù)、人工智能新一輪科技革命的快速發(fā)展，人們的生活質(zhì)量得到顯著提高。但人民對(duì)美好生活的需要并不能隨技術(shù)的應(yīng)用得到更好的滿足，從而使社會(huì)治理模式發(fā)生變革。2021年，《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)基層的智慧能力的建設(shè)[1]。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步指出，“要完善基層社會(huì)的精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)”[2]。2023年，《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》指出要推進(jìn)數(shù)字社會(huì)治理精準(zhǔn)化，打造智慧生活便民圈[3]。在民眾的現(xiàn)實(shí)需求與中央政策頂層設(shè)計(jì)的雙輪驅(qū)動(dòng)下，北京、上海、深圳、杭州等地紛紛開(kāi)啟實(shí)踐探索。然而，學(xué)界現(xiàn)對(duì)基層智慧治理的概念界定還不夠清晰，治理邏輯還未厘清，治理路徑有待進(jìn)一步完善。因此，文章在明晰基層智慧治理的概念內(nèi)涵、運(yùn)行邏輯的基礎(chǔ)上，繼而從操作層面為基層智慧治理的建設(shè)提出三條建構(gòu)路徑，以期實(shí)現(xiàn)“以人為本”的基層智慧治理目標(biāo)。

1基層智慧治理內(nèi)涵

智慧治理作為一種新型的基層治理模式正在推動(dòng)新一輪政府轉(zhuǎn)型，但目前學(xué)界對(duì)基層智慧治理的概念仍缺乏明確的界定。文章中提到的基層智慧治理主要指基層政府借助現(xiàn)代信息技術(shù)與數(shù)據(jù)算法發(fā)現(xiàn)和識(shí)別基層治理中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)和重點(diǎn)，做出科學(xué)準(zhǔn)確的回應(yīng)，提供令人民滿意的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

1.1基于治理主體視角下的基層智慧治理

治理理論的興起，淡化、削弱政府一元主導(dǎo)的集權(quán)局面，旨在引導(dǎo)多元治理主體表達(dá)利益訴求和參與公共事務(wù)治理。新生主體利用新技術(shù)手段的便捷性，弱化政府在管理格局下的主導(dǎo)模式，凸顯多元治理主體協(xié)調(diào)共治的整體效能。面對(duì)基層的具體事務(wù)，政府通過(guò)借用企業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，賦予社會(huì)公眾以及其它治理主體權(quán)力空間。具體來(lái)說(shuō)，基層智慧治理能否成功的關(guān)鍵，需要治理主體滿足三個(gè)要求：第一，從官方機(jī)構(gòu)角度看，基層政府應(yīng)對(duì)多元主體的差異化訴求，各層級(jí)、各部門(mén)之間的互動(dòng)應(yīng)該更加緊密，且保持清晰的行為邊界，不越界、不推諉，合理行使職責(zé)權(quán)限[4]。第二，從企業(yè)角度看，企業(yè)作為提供技術(shù)支撐的治理主體，通過(guò)開(kāi)發(fā)治理平臺(tái)，提供技術(shù)指導(dǎo)，開(kāi)展后期維護(hù)等方式為政府與其它治理主體搭建參與治理的溝通渠道，以此彌補(bǔ)基層政府技術(shù)方面的不足。第三，從民眾角度看，數(shù)字技術(shù)擴(kuò)展居民參與基層治理的廣度與深度，同時(shí)也須有合理的規(guī)章制度，保證居民在虛擬的互通網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)有序參與基層事務(wù)。

1.2基于治理工具視角下的基層智慧治理

新興技術(shù)的普及和應(yīng)用使得政府治理工具更加豐富、多元，使得基層政府決策在準(zhǔn)確客觀的信息流支撐下更加智慧?；鶎用癖娙粘Ｉ钌a(chǎn)中的海量信息需求，都可以通過(guò)現(xiàn)代信息技術(shù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息的高效流動(dòng)、處理與整合，基層治理的決策過(guò)程在信息技術(shù)的支撐下具有了更準(zhǔn)確、真實(shí)的知識(shí)依據(jù)。具體而言，使技術(shù)層面更智慧需要滿足三個(gè)條件：一是創(chuàng)建基層主體間交互的信息平臺(tái)，并按照實(shí)際需求搭建開(kāi)發(fā)，簡(jiǎn)化基層辦事流程，提高基層政府工作人員的辦事效率。二是流通的數(shù)據(jù)資源不僅要求真實(shí)有效、共享充分，而且需要具備安全保障的運(yùn)行機(jī)制。一方面，借助治理平臺(tái)與系統(tǒng)對(duì)基層民眾公共服務(wù)需求進(jìn)行挖掘、收集、匯總、剔除、分析與運(yùn)用，找出與治理需求吻合的數(shù)據(jù)資源。另一方面，推動(dòng)數(shù)據(jù)在各治理主體間的高效流動(dòng)，依據(jù)數(shù)據(jù)資源，提升精準(zhǔn)管理水平。此外，研發(fā)安全系數(shù)高的智能平臺(tái)，提升數(shù)據(jù)流動(dòng)的安全性。三是保障治理平臺(tái)的使用率和在線率?；鶎又腔壑卫砑夹g(shù)路徑在政策和需求的推動(dòng)下，治理平臺(tái)覆蓋業(yè)務(wù)范圍日漸廣泛，其管理維護(hù)、改造升級(jí)也應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)。

1.3基于治理目標(biāo)視角下的基層智慧治理

基層智慧治理新范式不僅強(qiáng)調(diào)治理方式的革新，而且更側(cè)重國(guó)家治理理念和價(jià)值的體現(xiàn)[5]。智慧治理目標(biāo)具有兩層含義，一是以低成本著力解決好發(fā)展中存在的不平衡不充分問(wèn)題，更好地推動(dòng)社會(huì)的整體進(jìn)步，其治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是以對(duì)人民為中心服務(wù)政府的回歸，旨在運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)平臺(tái)，集廣泛公民意見(jiàn)為一體，針對(duì)居民提及的個(gè)性化需求及時(shí)給予回應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量治理。二是利用現(xiàn)代通信技術(shù)優(yōu)化基層治理方式，從根本上轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府治理的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理、數(shù)字治理目標(biāo)范式的整體超越。簡(jiǎn)單來(lái)講，基層政府須明確云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代治理方式的工具屬性，通過(guò)具備一定專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)的決策主體對(duì)數(shù)據(jù)篩選處理，輸出令各方治理主體利益最大化的決策。

2基層智慧治理的邏輯構(gòu)建

2.1治理主體：協(xié)同共治的整體治理邏輯

傳統(tǒng)一元管理模式下的碎片化治理，正在被多元治理主體整體性治理邏輯所取代。這一新的治理邏輯通過(guò)共建共治共享治理理念，整合各方利益共同點(diǎn)，從而使治理目標(biāo)整體效能達(dá)到最大化。具體而言，在智慧治理背景下，協(xié)同共治主要是指治理主體跨越既定邊界，建立更優(yōu)的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，更好地發(fā)揮各主體的理性，建構(gòu)共建共享的治理格局。然而，多元治理主體之間因信息獲取能力、利益訴求、理解能力的差異，在協(xié)同共治行動(dòng)中存在不同的利益沖突與價(jià)值碰撞。為了跳出治理碎片化的桎梏，智慧治理背景下的協(xié)同治理邏輯推崇合作與協(xié)同、互動(dòng)與溝通的全新治理范式，并旨在消除目標(biāo)差異、價(jià)值沖突而產(chǎn)生的緊張，進(jìn)而滿足多元主體的訴求。多元主體參與的整體性治理邏輯打破原有傳統(tǒng)治理主體間的力量均衡狀態(tài)，著眼于主體多元化、過(guò)程互動(dòng)化、對(duì)象參與化，使得多元主體具有了對(duì)公共事務(wù)發(fā)表意見(jiàn)、施加影響的能力，交互產(chǎn)生的治理信息資源流動(dòng)于政府橫向和縱向的組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)行政決策流程的協(xié)同配合，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)平臺(tái)的一體化整合。

2.2治理手段：價(jià)值理性驅(qū)動(dòng)的數(shù)據(jù)治理邏輯

基層智慧治理已擺脫依靠經(jīng)驗(yàn)判斷或依據(jù)已有數(shù)據(jù)資源做決策的治理理念，新興的治理方式主要以行政精英的決策理性為主，輔之與整合匯集的數(shù)據(jù)資源相結(jié)合。其重在強(qiáng)調(diào)發(fā)揮治理主體的主觀能動(dòng)性，扭轉(zhuǎn)單純“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的認(rèn)知誤區(qū)，將數(shù)據(jù)作為治理主體做決策的補(bǔ)充信息，以人的理性驅(qū)使工具理性。此外，對(duì)技術(shù)平臺(tái)收集匯總的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行人為篩選處理，將雜亂無(wú)章的數(shù)據(jù)按照類(lèi)別整理成標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，使行為者能夠基于真實(shí)的全樣本快速檢索所需要的信息，以此保證決策結(jié)果的民主性和科學(xué)性。同時(shí)，推動(dòng)數(shù)據(jù)資源在各層級(jí)、各部門(mén)間的高效流動(dòng)，充分利用已有數(shù)據(jù)資源，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源判定基層治理中將會(huì)出現(xiàn)的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題，將矛盾隱患解決在搖籃里?？傊?，需明確治理技術(shù)定位，將以人文本的價(jià)值理念貫穿治理全流程，以人的主觀能動(dòng)性驅(qū)動(dòng)基層治理能力提升，以此提升基層治理的精準(zhǔn)化、精細(xì)化水平。

2.3治理目標(biāo)：人民至上的人本治理邏輯

智慧治理的基本目標(biāo)就是滿足人民需要，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的高質(zhì)量追求。因此，智慧治理應(yīng)秉承“以人民為中心”的治理理念。傳統(tǒng)的科層制體系以程序化的流程、自上而下的運(yùn)作方式推進(jìn)日常事務(wù)處理，限制了基層工作人員依據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況靈活處理的空間，在依據(jù)層層傳遞數(shù)據(jù)信息與既定規(guī)則處理基層事物時(shí)，難以與碎雜亂的基層事務(wù)完美適配，將人的真實(shí)訴求隱藏于數(shù)字符號(hào)的背后，把滿足人民的服務(wù)理念置于事務(wù)之后，從而使得與基層治理最初的治理目標(biāo)相違背?；鶎又卫砟繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅需要治理主體的合力、技術(shù)工具的創(chuàng)新，更重要是其在治理過(guò)程中堅(jiān)定以人為本的治理目標(biāo)。人本治理邏輯要求基層行動(dòng)者在動(dòng)態(tài)治理情境下運(yùn)用其理解力、判斷力執(zhí)行決策，在決策時(shí)堅(jiān)定人民至上的治理目標(biāo)。

3基層智慧治理的實(shí)現(xiàn)路徑

3.1以理念創(chuàng)新為引領(lǐng)，打造共建共治新局面

為實(shí)現(xiàn)基層智慧治理目標(biāo)，需要轉(zhuǎn)變政府一元主導(dǎo)的治理理念，打造企業(yè)、社會(huì)組織、居民在內(nèi)的多元治理體系，強(qiáng)化治理主體間的合作意識(shí)，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)位、提質(zhì)、增效的目標(biāo)。一是轉(zhuǎn)變治理理念。首先轉(zhuǎn)變基層管理者的傳統(tǒng)管理理念，提高使用現(xiàn)代信息技術(shù)的能力，清晰認(rèn)識(shí)到技術(shù)在基層治理中的工具屬性，以人的價(jià)值理性引導(dǎo)技術(shù)理性，使其在充分發(fā)揮最大功效的同時(shí)規(guī)避內(nèi)在缺陷。二是培育并規(guī)范居民的參與意識(shí)。在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)搭建虛擬對(duì)話空間，鼓勵(lì)居民對(duì)公共事務(wù)發(fā)表看法，由此強(qiáng)化居民的主人翁意識(shí)。在此基礎(chǔ)上，線上開(kāi)放信息化教育課程，線下則以茶話會(huì)的形式舉辦學(xué)習(xí)活動(dòng)，以此提高居民信息素養(yǎng)，培養(yǎng)居民參與公共事務(wù)的能力。與此同時(shí)，規(guī)范居民的網(wǎng)絡(luò)參與行為，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間參與行為的道德教育和宣傳，督促居民以客觀理性的態(tài)度表達(dá)訴求，并加大網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管力度，維護(hù)好良好的網(wǎng)絡(luò)空間秩序。三是激勵(lì)社會(huì)力量共同參與。通過(guò)采用競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的方式與有公益責(zé)任感的技術(shù)企業(yè)合作，政府提供政策支持、技術(shù)指導(dǎo)，加強(qiáng)政企技術(shù)方面的交流合作。另外，鼓勵(lì)社會(huì)組織、企業(yè)、居民等主體入駐智慧治理平臺(tái)，推動(dòng)商戶、物業(yè)、醫(yī)療、交通等各職能部門(mén)的有效聯(lián)動(dòng)，提高基層智慧治理水平，逐步形成可持續(xù)的智慧治理多元主體協(xié)同參與體系。

3.2以技術(shù)基建為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量智慧治理水準(zhǔn)

基層智慧治理工作得已開(kāi)展的首要基礎(chǔ)是先進(jìn)的信息技術(shù)在政策執(zhí)行和公共服務(wù)過(guò)程中的使用。一是創(chuàng)建與實(shí)際需求相適應(yīng)的技術(shù)平臺(tái)。在建設(shè)硬件設(shè)施的過(guò)程中，立足街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)、財(cái)力資源等實(shí)際情況，提供與區(qū)域發(fā)展相適應(yīng)的技術(shù)設(shè)備。與此同時(shí)，精簡(jiǎn)整合現(xiàn)有軟件數(shù)量，加強(qiáng)對(duì)信息技術(shù)的便捷性研發(fā)，優(yōu)化軟件應(yīng)用界面的操作步驟，降低政務(wù)服務(wù)軟件的使用難度，使技術(shù)工具的創(chuàng)新成為有效連接居民的橋梁。二是完善數(shù)據(jù)庫(kù)與數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。在基層治理中，租房、城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)、農(nóng)業(yè)以及數(shù)據(jù)資源管理部門(mén)都承擔(dān)了一定的基層數(shù)據(jù)管理職能，給基層治理工作帶來(lái)諸多不便。為此，需要建立街道一級(jí)的專(zhuān)門(mén)數(shù)據(jù)接收中心，融合基層經(jīng)濟(jì)、人口、地理、社會(huì)、環(huán)境數(shù)據(jù)等建立部門(mén)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)、屬性數(shù)據(jù)庫(kù)，將數(shù)據(jù)資源按照敏感數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)和一般數(shù)據(jù)等不同等級(jí)進(jìn)行分類(lèi)歸整。此外，統(tǒng)一數(shù)據(jù)資源交互平臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源高效流動(dòng)，在此基層上通過(guò)特定算法模型，為智慧治理提供即時(shí)、海量與精準(zhǔn)的有效信息，以驅(qū)動(dòng)基層治理提供精準(zhǔn)性的服務(wù)。三是做好軟件升級(jí)維護(hù)工作。各地基層不定期排查系統(tǒng)平臺(tái)，做好現(xiàn)有軟件的保養(yǎng)和升級(jí)改造，加強(qiáng)技術(shù)層面的安全防護(hù)，不斷提高基層政府智慧系統(tǒng)和平臺(tái)的互聯(lián)互通水平，為基層智慧治理能力提升堅(jiān)實(shí)的硬件保障。

3.3以制度規(guī)范為屏障，補(bǔ)齊治理工具短板

完善基層智慧治理的頂層設(shè)計(jì)，加快推動(dòng)基層智慧治理配套體制機(jī)制創(chuàng)新，從整體出發(fā)統(tǒng)籌規(guī)劃，為基層智慧治理的健康發(fā)展提供相關(guān)制度保障。一是從整體性出發(fā)完善基層智慧政策。從整體出發(fā)把握基層智慧治理全局，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)地方政府協(xié)調(diào)發(fā)展。要兼顧各地實(shí)際情況和特點(diǎn)，因地制宜、循序漸進(jìn)，推進(jìn)信息化一體建設(shè)。從資金、技術(shù)、人才等現(xiàn)有資源方面考慮，杜絕“一刀切”式發(fā)展，制定可落實(shí)的政策指導(dǎo)。同時(shí)，加大對(duì)中西部地區(qū)、脫貧地區(qū)政策扶持力度，統(tǒng)籌推進(jìn)基層智慧治理建設(shè)的數(shù)字覆蓋力度。二是建立健全智慧治理法律支持體系。創(chuàng)建新興多元主體的權(quán)責(zé)制度，規(guī)范多元治理主體行為；完善技術(shù)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的法律體系，規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為，加強(qiáng)對(duì)信息化建設(shè)的監(jiān)管力度；建立跨部門(mén)跨層級(jí)的數(shù)據(jù)收集、分析、處理和共享的權(quán)限使用制度，保障數(shù)據(jù)使用安全；通過(guò)完善法律制度形成基層智慧治理共識(shí)。三是完善評(píng)價(jià)制度與標(biāo)準(zhǔn)。需要從國(guó)家層面出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化兼顧差異化的評(píng)價(jià)體系，并立足地區(qū)差異、資源差異，從基層治理的方式、內(nèi)容、成本等因素出發(fā)設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)，因地分類(lèi)引導(dǎo)基層智慧治理建設(shè)。與此同時(shí)，建立有效的治理反饋機(jī)制，依據(jù)反饋意見(jiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)基層治理高質(zhì)量發(fā)展。

4結(jié)束語(yǔ)

隨著現(xiàn)代化信息技術(shù)在基層治理實(shí)踐場(chǎng)景中的拓展與深入，數(shù)字技術(shù)的實(shí)踐邏輯貫穿于基層治理的方方面面，以低成本、低風(fēng)險(xiǎn)的方式推動(dòng)基層治理能力提升，極大地滿足人民對(duì)高質(zhì)量生活的追求。然而，在數(shù)字技術(shù)賦能基層治理的過(guò)程中仍然存在治理主體職責(zé)不明、治理技術(shù)落地困難、治理目標(biāo)溫度缺失等問(wèn)題。因此，需要重新審視數(shù)字賦能基層治理構(gòu)建的智慧治理目標(biāo)，回歸以人為本的價(jià)值追求，以人的主體理性消解技術(shù)異化，真正實(shí)現(xiàn)技術(shù)為民服務(wù)的初衷。據(jù)此，本研究試圖在理論層面厘清基層智慧治理新范式的核心要義和邏輯機(jī)理，超越數(shù)字技術(shù)應(yīng)用局限，從根本轉(zhuǎn)變對(duì)傳統(tǒng)治理范式技術(shù)助力基層治理的認(rèn)知，形成正確的治理理念。同時(shí)，通過(guò)培育治理主體參政意識(shí)與數(shù)字素養(yǎng)，加大對(duì)信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的投入建設(shè)，構(gòu)筑與技術(shù)同行的制度屏障，助推治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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