數(shù)字政府建設能提升政府治理能力嗎?
——來自發(fā)展中國家(地區(qū))的證據(jù)

戴為民, 馮馬旭

(安徽財經大學 經濟學院,安徽 蚌埠 223030)

一、引 言

隨著全面深化改革的不斷進行,中國的國家治理取得了舉世矚目的成績。根據(jù)華東政法大學政治學研究院發(fā)布的《國家治理指數(shù)2020》顯示,中國國家治理指數(shù)穩(wěn)步提升,在全球參與調查的192個國家(地區(qū))中,中國是唯一一個排名在前20的發(fā)展中國家(1)華東政法大學政治學研究院.國家治理指數(shù)2020.(2022-11-16).https://psi.ecupl.edu.cn/2021/1124/c10367a184583/page. htm.。然而,國內外復雜多變的現(xiàn)實環(huán)境要求進一步推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要載體與實現(xiàn)形式是政府治理體系。政府治理體系作為國家治理體系的重要組成部分,使得政府治理能力成為影響國家治理現(xiàn)代化的最關鍵因素之一。政府治理能力是指政府治理行為的水平和質量,是對政府治理模式穩(wěn)定性、有效性和合法性的直觀度量[1]。政府治理能力的強弱是一個國家能否實現(xiàn)高效治理的關鍵,因此如何提升政府治理能力是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中急需研究與解決的重要課題。

在新興技術特別是數(shù)字技術的驅動下,世界各國相繼開始公共部門尤其是政府部門的轉型。發(fā)達國家與發(fā)展中國家紛紛開啟數(shù)字化戰(zhàn)略來助推政府轉型。2019年,黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,首次提出數(shù)字政府概念,明確將推進數(shù)字政府建設作為國家治理能力現(xiàn)代化的重要抓手(2)中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定.(2022-11-16).http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.。數(shù)字政府是指政府應用數(shù)字技術,為了政府組織轉型,轉變政府內外部關系,進行跨部門協(xié)作、促進政府信息公開以及實現(xiàn)更多的公民參與,形式為一種線上線下結合的新的政府形態(tài)。在《2020年聯(lián)合國電子政務調查報告》中,我國數(shù)字政府指數(shù)為0.795,位列全球第45位,而在線服務指數(shù)為0.906,更是進入全球前十行列(3)聯(lián)合國.2020電子政務調查報告.(2022-11-16).https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Data-Center.(4)國內外有關學者及機構普遍認為數(shù)字政府與電子政務沒有本質區(qū)別,本文對二者不加以區(qū)分,下文統(tǒng)一使用數(shù)字政府。。數(shù)字政府在重構政府形態(tài)的同時也提高了政府的治理效能。盡管我國已經取得了卓越的治理成就,但技術進步以及隨之而來的更加復雜多樣的治理現(xiàn)實仍然要求政府不斷應用新技術實現(xiàn)機制體制轉型,以更好地發(fā)揮政府的作用。然而,以數(shù)字技術為本質的數(shù)字政府水平能否提高政府治理能力?它“提高”還是“減弱”了政府治理能力?這是當前進一步推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化需要回答的問題。

為了回答這一問題,在借鑒現(xiàn)有成果的基礎上,本文在理論分析中采用新制度經濟學視角,并結合政治學、管理學來分析數(shù)字政府水平對政府治理能力的影響,并進一步研究了制度因素的調節(jié)作用。與以往的研究僅采用單一的維度來衡量政府治理能力不同,本文通過構建綜合政府治理能力指標來分析數(shù)字政府對政府治理能力的作用,利用發(fā)展中國家(地區(qū))樣本進行實證檢驗,研究結果支持了數(shù)字化有利于政府治理能力提升的假說,研究為數(shù)字政府領域的研究提供了文獻補充。

二、文獻綜述

對于政府治理能力的概念與內涵,雖然不同的學者對政府治理能力的定義各有不同,但基本的共識認為政府治理能力是對政府治理行為與水平的度量[2]。在研究政府治理能力的概念與內涵的基礎上,部分學者進一步研究了政府治理能力的構成要素,他們認為政府治理能力的構成要素主要有政府的合法性能力、透明能力、承擔責任能力、法治能力、回應能力和高效管理能力[3]。也有一些學者轉向對政府治理能力進行評價,他們選取具有可操作性、可測量的指標體系對其進行量化評估[4-5]。還有一些學者關注的是如何提升政府治理能力,他們認為可以從改革政府體制、加強公民參與、強調契約精神以及提高公務員的技能等方面提高政府治理能力[6]。隨著技術、組織與制度的協(xié)同進化,政府逐漸開始轉型,學者們開始研究數(shù)字政府及其對政府治理的作用。

數(shù)字政府是一個階段性發(fā)展的概念,它可以分為“數(shù)字化(政府技術)、轉型(電子政府)、參與(電子治理)和情境化(政策驅動的電子治理)階段”[7]。國內學者結合我國政府數(shù)字化轉型的政策及實踐,認為我國數(shù)字政府建設經歷了早期注重政府內部事務處理的政府信息化,到轉變政府職能,促進公民參與的電子政務,再到當前以人民為中心的數(shù)字政府階段[8-9]?，F(xiàn)階段學者們對于數(shù)字政府的概念并未形成一致的觀點,但究其本質可概括為,政府應用數(shù)字技術,促進政府組織轉型,轉變政府內外部關系,特征是跨部門協(xié)作、政府信息公開以及更多的公民參與,形式為一種線上線下相結合的新的政府形態(tài)[10-12]。

有關數(shù)字政府水平對政府治理的作用,有的學者認為數(shù)字政府的相互操作性允許政府內部跨部門、跨地域以及跨層級的業(yè)務協(xié)同,以及信息共享更好地提高政府效率[13]。但也有觀點認為數(shù)字政府導致的傳統(tǒng)政府內部組織整合可能帶來組織內部不協(xié)調,以及需要對公務員進行數(shù)字技能培訓可能會到來效率損失[14]。數(shù)字政府建設導致的公民參與,以及對公職人員基于技術的監(jiān)管與控制能有效遏制腐敗[15-16]。但也有人認為數(shù)字政府的反腐敗作用受到許多因素的制約,并且數(shù)字技術可能會為腐敗帶來新的手段與機會[17-18]。

綜上所述,對政府治理能力的研究已經相當全面,國內外學者對數(shù)字政府的內涵也基本達成共識。然而,作為一種新的政府形態(tài),數(shù)字政府對政府治理能力的影響,現(xiàn)有研究得出的結論各有不同?；诖?本文從新制度經濟學的視角出發(fā),闡明了數(shù)字政府對政府治理能力的作用機制以及制度因素的調節(jié)功能,并利用發(fā)展中國家(地區(qū))的數(shù)據(jù),實證檢驗了上述影響和機制。本文可能的貢獻主要有:其一,在理論上采用新制度經濟學視角,并綜合政治學、管理學等跨學科理論分析了數(shù)字政府建設對政府治理能力的影響及作用機制。其二,通過構建綜合政府治理能力指標體系,以發(fā)展中國家(地區(qū))樣本實證檢驗了數(shù)字政府水平對政府治理能力的作用,豐富和彌補了數(shù)字政府的經驗研究。

三、研究假說

政治活動與經濟活動類似,由于各主體間的信息不對稱以及機會主義行為從而產生交易成本。交易成本的存在阻礙了政府治理作用的有效發(fā)揮,在內部表現(xiàn)為交易成本的存在阻礙了政府不同部門之間的跨區(qū)域、跨層級和跨部門的協(xié)作治理,在外部表現(xiàn)為政府與其他社會主體互動過程中的低效率。而數(shù)字政府基于技術與組織變革的政府轉型能夠降低政府活動中的交易成本,并最終提高政府內外部的治理效率。

1.數(shù)字政府建設對政府治理能力的影響機制

(1)交易成本影響政府治理效率 政治活動與經濟活動在很多方面相似,其中之一就是受到了信息不對稱和機會主義行為所導致的交易成本的影響。交易成本作為新制度經濟學的核心概念,最初由科斯(Coase)提出,用來解釋企業(yè)的存在這一社會現(xiàn)象?？扑拐J為企業(yè)成立并實現(xiàn)組織化的目的是為了有效降低交易成本[19]。隨著理論的不斷發(fā)展,交易成本分析框架也不斷擴展,被學者們用來研究政府,企業(yè)等多種組織問題。威廉姆森(Williamson)用交易成本分析來分析政府和市場兩種組織的邊界[20]。組織中交易成本的存在,意味著可以將交易成本作為核心來分析政府治理這一組織活動過程。政府治理過程中交易成本的存在主要有兩方面的原因;一是政府與其他主體間信息獲取的不完全、信息不對稱、交往和協(xié)調的困難。傳統(tǒng)政府治理過程中信息獲取、交換共享的困難造成政府治理中大量的交易成本。二是政府以及公務人員的機會主義行為。地方政府的雙重身份會帶來機會主義行為,而政府公務人員的機會主義行為又會造成交易成本的產生[21]。

交易成本的存在對政府治理的有效性產生了阻礙,這種阻礙在內部表現(xiàn)為政府部門之間在跨區(qū)域、跨層級和跨部門的協(xié)作治理方面受到交易成本的制約;在外部則體現(xiàn)為政府與其他社會主體互動過程中的效率降低交易成本的存在阻礙了跨區(qū)域、跨層級和跨部門的政府協(xié)調治理。比如公共危機治理中地方政府合作困境的產生,是多重因素綜合作用下導致交易成本過高的結果[22]。交易成本進一步降低了政府外部治理的效率。由于政治活動中的交易成本會影響政府行為。政府行為存在于政府政治過程的始終,交易成本的大小會影響政府的政治選擇[22]。政府外部治理行為主要表現(xiàn)為政府制定、執(zhí)行政策的一系列活動,在政策資源分配過程中由于政府內部公務人員以及部門政府的自利行為導致腐敗發(fā)生。腐敗很容易導致政府治理過程中資源的錯配從而造成政府失靈,并最終降低政府治理過程的效率。交易成本對經濟活動與政治活動帶來嚴重的負面效果,但信息通信技術可以通過影響信息交流、傳遞等來降低交易成本從而減輕交易成本的影響[23]。

(2)數(shù)字政府建設降低交易成本從而提高政府治理能力 數(shù)字政府是政府治理過程中控制交易成本的基礎。數(shù)字技術改變了傳統(tǒng)信息交換的時間與空間限制,降低了各主體間的信息不對稱程度。一定程度上,無論是政府內部各部門之間在職能、信息等互相協(xié)調過程中的交易成本,還是政府外部治理過程中的腐敗以及大量的行政成本,都可以通過數(shù)字政府建設的實施得到有效的控制。平臺型數(shù)字政府正是以大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網等技術為支撐,從而能顯著降低政府活動中的交易成本。交易成本的降低提高了政府治理能力。政府治理能力體現(xiàn)了政府治理行為的水平和質量,政府治理行為可以進一步分為政府內部治理與外部治理,交易成本的降低不但提高了政府內部治理能力,而且也提高了政府外部治理能力。

在政府內部治理層面,其一,交易成本的降低有利于提高政府內部的行政效率。首先,交易成本降低使政府組織層級扁平化,從而提高行政效率。網絡社會交易成本的降低,意味著信息傳遞、交往和協(xié)調的便捷,能夠增加管理的范圍,減少管理的層級,促使組織趨于扁平化,有利于信息更加準確地上下傳導,增強管理的效率和有效性[23]。其次,交易成本的降低有利于增加政府內部跨層級、跨部門、跨地域的協(xié)作治理效率。政府間的相互操作性促進政府部門之間以及政府部門與其他社會行為主體之間的信息流動和分享共治,消除“各自為政”的現(xiàn)象,進而提升政府治理效能[24]。其二,交易成本的降低可減少政府內部腐敗。政府內部腐敗的一個重要來源是公職人員,其作為信息中介從而產生機會主義行為。而反腐敗成本是政府交易成本的一種,其高低則會影響政府內部的腐敗程度。防止、抑止以及打擊腐敗所花費的成本降低能減少政府的腐敗行為。

在政府外部治理層面,首先,交易成本的降低可提高政府公共服務的供給效率。數(shù)字政府利用互聯(lián)網技術搭建以公眾為中心的公共服務平臺,集成化的公共服務平臺能及時高效的匹配政務服務的供需雙方,從而降低交易成本。交易成本的降低簡化了辦事流程,節(jié)約了時間,并且可以提供多樣化、個性化的服務,有助于政府實現(xiàn)精準治理[25]。其次,交易成本的降低可促進了跨區(qū)域的公共危機管理。一般而言,地方政府合作的交易成本越低,取得的跨區(qū)域性公共利益就越大,各方合作意愿就會越強,合作風險就會越低[22]。最后,交易成本的降低有助于增強政府治理過程中的公眾參與度。交易成本的降低促進了政府組織的開放,促使政府與市場、社會、公眾等多元主體之間實現(xiàn)良性互動并且相互協(xié)作共同應對和解決公共事務,從而不斷促進政府職能轉變和增進政府治理績效及效能[24]。綜上所述,提出第一個假說H1:

H1:數(shù)字政府建設能有效提升政府治理效能。

2.制度的調節(jié)作用

數(shù)字政府作為政府應用技術從而實現(xiàn)組織轉型并最終應用于實踐這一過程受到特定的政治、經濟、社會和文化等制度因素的制約,因此數(shù)字政府促進政府治理能力提升這一過程不可避免地受到制度因素的調節(jié)。新制度經濟學同樣重視制度在人們政治經濟生活中的作用,并且將制度作為經濟理論的另一大支柱。對于制度的定義,制度學派與新制度經濟學的學者均有自己的見解,但究其本質制度是約束和規(guī)范個人行為的規(guī)則以及執(zhí)行和實現(xiàn),其以執(zhí)行力為保障,并指導交易中主體間利益分配與交易費用分攤[26]。數(shù)字政府作為一種政府在技術層面與組織層面的重構[27],它必須在一定的制度安排下才能發(fā)生?！靶录夹g的應用是在制度框定的范圍內進行的,制度往往限制了新技術的應用及其作用的發(fā)揮”[28],制度安排與組織安排作為一種中介因素干預了人們對技術的運用。而組織變革也在一定程度上與制度變遷聯(lián)系在一起,制度變遷意味著組織面臨的內外制度環(huán)境及規(guī)則要求、制度文化的變化,由此不可避免地引發(fā)各個層面的組織變革[29]。技術的執(zhí)行與運用是由組織中的微觀主體來決定的,在政府中則是由政府雇員決定,其行為自然會受到制度的約束。組織是在一定的制度下設立,并通過一定的制度進行運作的,而制度則通過組織這一載體得以實施。從技術與組織的兩方面來看,制度對數(shù)字政府的運行有著調節(jié)作用。綜上,本文提出第二個假說H2:

H2:數(shù)字政府建設提升政府治理能力受到制度因素的調節(jié)。

四、研究設計

1.實證策略

為了檢驗數(shù)字政府水平對政府治理能力的影響,本文構建以下實證模型:

govit=α0+β1egdiit+β2X+γi+δt+εit

(1)

其中:i、t表示國家個體、年份;被解釋變量govit代表政府治理能力; egdiit為核心解釋變量,表示數(shù)字政府指數(shù);X代表一系列控制變量,包括人均GDP對數(shù)值(ln gdp)、受教育水平(se)、國土面積(ag)、城鎮(zhèn)人口(sp)、收入分配(gn)和外國直接投資占比(fdi);γi代表國家固定效應;δt代表時間固定效應,εit是隨機擾動項。β1是為本文的核心系數(shù),如果β1顯著大于0,則表示數(shù)字政府建設能提升政府治理能力;如果β1顯著小于0,則表示數(shù)字政府建設抑制了政府治理能力。

2.變量描述與數(shù)據(jù)來源

(1)被解釋變量 本文的被解釋變量為各個國家的政府治理能力指數(shù)。政府治理能力是指政府治理行為的水平和質量,是對政府治理模式穩(wěn)定性、有效性和合法性的直觀度量[1]。根據(jù)這一定義,結合他人的研究[30],本文采用世界治理指標來衡量政府治理能力。世界治理指標采用多個維度衡量不同國家和地區(qū)的治理水平,包括反饋與問責、政治穩(wěn)定與減少暴力、政府效力、規(guī)制質量、法律規(guī)則和腐敗控制,本文結合這六個維度通過熵值法來構建出綜合政府治理能力指標。

(2)核心解釋變量 本文核心解釋變量為數(shù)字政府指數(shù)。數(shù)字政府指數(shù)來源于聯(lián)合國的電子政務調查報告,該報告提供了2003-2020年的世界各國的數(shù)字政府指數(shù)(每兩年一次)(5)聯(lián)合國電子政務調查報告調查的對象為聯(lián)合國192個會員國,不包括地區(qū)及非國家實體,我們根據(jù)人均收入水平篩選出發(fā)展中國家(地區(qū)),在刪除變量缺失的國家后,最終確定樣本為135個發(fā)展中國家(地區(qū))。。數(shù)字政府指數(shù)由在線服務指數(shù)(osi)、電信基礎設施指數(shù)(tii)和人力資本指數(shù)(hci)三個指標構成,具體公式為(6)來源于聯(lián)合國《2020電子政務調查報告》,電子政務發(fā)展指數(shù)是電子政務的三個最重要的標準化得分的加權平均,這三個方面分別是:在線服務的范圍和質量,量化為在線服務指數(shù)(osi)、電信基礎設施的發(fā)展狀況或電信基礎設施指數(shù)(tii)和人力資本指數(shù)(hci)。這些指數(shù)中的每一個指數(shù)都是可以獨立提取和分析的綜合指數(shù)。:

(2)

(3)控制變量 為更加準確的衡量數(shù)字政府對政府治理能力的影響,本文確定以下變量作為控制變量:經濟發(fā)展水平,用人均GDP(美元)的自然對數(shù)表示。受教育水平,采用小學入學率來表示(%)。國土面積(平方千米),進行自然對數(shù)化處理。城鎮(zhèn)化水平,用城鎮(zhèn)人口占總人口的比重來衡量(%)。收入分配水平,用不同國家的基尼系數(shù)來表示。對外開放水平,用外國直接投資凈流入占GDP的百分比表示。人口結構,用不同國家的年齡撫養(yǎng)比表示。

(4)其他變量 制度指數(shù),為了分析制度因素的調節(jié)作用,本文選擇稅收占比、政府支出占比、商品貿易占比、外匯儲備占比、私人的固定資本投資占比和服務業(yè)就業(yè)人員占比等指標,利用熵值法構建出制度指數(shù)。工具變量,本文選擇固定電話用戶(每百人)作為工具變量。以上數(shù)據(jù)均來自于聯(lián)合國和世界銀行數(shù)據(jù)庫。各變量的描述性統(tǒng)計見表1所列。

表1 變量描述性統(tǒng)計

五、實證結果分析

1.基準回歸

本文首先進行Hausman檢驗,結果拒絕了隨機效應,因此使用固定效應模型進行實證回歸,以檢驗數(shù)字政府水平對政府治理能力的影響,回歸結果見表2所列。表2列(1)為不加入控制變量的回歸結果,結果顯示數(shù)字政府的系數(shù)為0.113,通過5%概率水平的顯著性檢驗。列(2)～(7)采用逐步加入控制變量的做法,結果表明數(shù)字政府系數(shù)均顯著為正,從列(7)來看,數(shù)字政府系數(shù)為0.135,系數(shù)值最大,且在1%的顯著性水平下顯著為正,表明選擇控制變量的合理性,否則遺漏變量會低估數(shù)字政府水平提升政府治理能力的作用。顯然,假說H1得到了驗證,即融合了互聯(lián)網、云計算、大數(shù)據(jù)等技術的數(shù)字政府能夠顯著降低政府治理過程的交易成本,從而提高政府的治理效能。從控制變量的結果來看,人均GDP(ln gdp)與政府治理能力在10%的概率水平下顯著為負,表明當國家的經濟發(fā)展水平越高時,市場調節(jié)手段占主導地位,從而政府對社會事務的干預可能起到相反的效果,即發(fā)生政府失靈的現(xiàn)象。人均受教育水平(se)越高,國民整體教育素質提升增強了政府治理能力,但在統(tǒng)計上不顯著。國土面積(ln ag)越大,對政府治理能力起正向促進作用,這與我們的預測相反,一般說來國土面積越大會提高政府的治理難度,從而降低政府治理能力。其原因可能是擁有更大國土面積的國家更傾向于放權于地方政府,讓地方政府更多地參與到治理過程中,而分權能促使地方政府提升本地社會事務的治理效能。越高的城鎮(zhèn)化(sp)程度表明城市人口的增加,因此,相較于農村,政府對于城市治理會更有效。收入分配(gn)水平對政府政治能力起抑制作用,并且在統(tǒng)計上顯著。對外開放水平(fdi)對政府治理能力起到抑制作用,但抑制作用在統(tǒng)計上并不顯著。

2.穩(wěn)健性檢驗

在基準回歸的基礎上,本文進一步進行了穩(wěn)健性檢驗。首先,通過更換解釋變量的做法進行穩(wěn)健性檢驗。數(shù)字政府是為了實現(xiàn)政府內部的高效協(xié)作以及與社會公眾的溝通參與,政府的在線服務更能顯示數(shù)字政府的效果,因此本文選擇在線服務指數(shù)(7)在線服務指數(shù)由研究人員用該國的語言對該國的國內網站進行評估,包括國內門戶、電子服務門戶及電子參與門戶,同時還對教育、勞動、社會服務、健康、金融和環(huán)境等有關部門的網站進行評估得出。(osi)進行穩(wěn)健性檢驗。其次,更換政府治理能力指標的計算辦法,采用主成分分析法計算出的政府治理能力指標進行穩(wěn)健性檢驗。最后,由于在基準回歸中并未考慮到人口因素對政府治理能力的影響,因此,本文加入了人口結構這一變量進行穩(wěn)健性檢驗?；貧w結果見表3所列(8)控制變量與表2一致,限于篇幅,不在此列出,下同。。結果表明,在經過一系列穩(wěn)健性檢驗之后,假說H1的結果仍然是穩(wěn)健的。

表3 穩(wěn)健性檢驗

3.內生性分析

考慮到遺漏變量以及雙向因果關系帶來的內生性問題,本文通過使用工具變量法來緩解內生性。數(shù)字政府發(fā)揮作用的前提是互聯(lián)網技術,而互聯(lián)網的快速擴散始于1990年之后[31],并且由于固定電話線路與寬帶服務具有技術上的聯(lián)系[32],因此本文選擇1990年之前的固定電話用戶(每百人)(tel)作為工具變量。此外,數(shù)字政府水平以前期的發(fā)展為基礎,前一期的數(shù)字政府水平為前定變量[32],所以本文選擇數(shù)字政府的滯后一期(L.egdi)作為另一工具變量,表4為工具變量的回歸結果(9)工具變量檢驗的P值為0.004,則拒絕“所有變量均外生的原假設”,即認為存在內生性問題。LM統(tǒng)計量的值為116.419,C-D Wald F統(tǒng)計量為72.154,均大于10%偏誤的臨界值(19.93),則拒絕“工具變量是弱工具變量”的原假設,認為不存在弱工具變量問題;Sargan統(tǒng)計量的值為1.630,P值為0.201,不拒絕“不存在過度識別”的原假設,即認為工具變量不存在過度識別問題。限于篇幅,內生性檢驗及工具變量有效性檢驗結果未列出。。結果顯示,在考慮到內生性的情況下,egdi的系數(shù)為0.265,并且在1%的水平上顯著,表明選取的工具是有效的。此外,兩階段最小二乘法(2SLS)的回歸系數(shù)大于固定效應(FE)的回歸系數(shù),說明在緩解了內生性的情況下,數(shù)字政府水平對政府治理效能仍然有顯著正向促進作用。

表4 內生性分析

4.異質性分析

(1)收入異質性 經濟因素對政府治理能力的提升至關重要。在發(fā)達經濟體,政府的治理能力有著雄厚的物質條件支撐。在經濟發(fā)展較為落后的國家,政府的主要任務是推動經濟增長,這可能會導致其在治理和管理活動以及提供公共服務方面的能力受到限制。本文按照世界銀行的劃分標準(10)世界銀行把全世界經濟體劃分為四個收入組別,即高收入、中等偏上收入、中等偏下收入和低收入組別。這些類別每年7月進行更新,依據(jù)是采用阿特拉斯方法(Atlas method)計算出的人均國民總收入(GNI)。通常中、低收入國家被稱為發(fā)展中國家,高收入國家被稱為發(fā)達國家。,按人均收入水平的高低,將發(fā)展中國家(地區(qū))分為三組,分別為低收入組、中等偏下收入組和中等偏上收入組進行異質性檢驗,檢驗結果見表5所列。結果表明,在低收入、中等偏下收入組,數(shù)字政府水平的系數(shù)顯著為正,在中等偏上收入組,數(shù)字政府水平的系數(shù)為正,但不顯著。由于各收入組egdi的系數(shù)顯著性不同且各組樣本量不一致,無法直接比較,因此本文進一步進行了組間系數(shù)差異檢驗,檢驗結果見表5下部所列。結果表明,低收入組egdi 的系數(shù)與中等偏下、中等偏上收入組的系數(shù)存在顯著性差異,而中等偏下收入與中等偏上收入組egdi的系數(shù)無顯著差異。中等偏下組的egdi系數(shù)大于中等偏上收入組,這與我們的預期相反,原因可能為在中等偏下收入國家面臨更多的政策不確定性,而數(shù)字政府建設能有效緩解政策不確定性帶來的負面影響,從而更有助于政府治理能力的提升。在中等偏上收入組,完善的官僚組織給數(shù)字化變革帶來了阻力,并且中等偏上收入國家本身的政府治理能力較高,從而導致數(shù)字政府建設對政府治理能力的提升作用較弱。已有研究通過分析數(shù)字化建設與政府治理能力的分項指標之間的關系表明,數(shù)字化建設對政府治理能力的影響根據(jù)經濟發(fā)展水平呈“U”型關系[30],而本文的研究表明數(shù)字政府建設對政府治理能力的影響隨經濟發(fā)展水平提高呈現(xiàn)出向右下方傾斜的趨勢。

表5 收入異質性檢驗

(2)區(qū)域異質性 根據(jù)不同國家所處的地理位置,本文將發(fā)展中國家(地區(qū))劃分為三組,即非洲國家,拉丁美洲國家以及亞洲國家來進行異質性檢驗,具體的檢驗結果見表5所列。結果表明,在三組不同的國家(地區(qū))中,解釋變量數(shù)字政府水平的系數(shù)均為正,說明在不同的發(fā)展中國家數(shù)字政府對政府治理能力均呈現(xiàn)正向的促進作用,但拉丁美洲洲國家的系數(shù)雖然為正,但在統(tǒng)計上不顯著。而在非洲與亞洲國家,其系數(shù)顯著為正。由于按照地域分組的國家(地區(qū))樣本量差異無法直接比較系數(shù),我們同樣對其進行分組差異檢驗。檢驗結果見表6下部分所列。結果表明,非洲國家與拉丁美洲國家egdi系數(shù)在10%水平拒絕無差異的原假設,非洲與亞洲國家egdi系數(shù)沒有顯著差異,拉丁美洲國家與亞洲國家在1%水平拒絕無差異的原假設。亞洲國家的系數(shù)大于非洲國家,表明亞洲國家數(shù)字政府促進政府治理能力的作用大于非洲國家。這可能是由于亞洲發(fā)展中國家整體上國內政治局勢穩(wěn)定,有利于數(shù)字政府發(fā)揮作用。整體結果表明,并非在所有的發(fā)展中國家中數(shù)字政府都能顯著提高政府治理效能,由于不同國家其政治經濟形勢、文化背景、社會條件均有差異,從而使得在不同地區(qū)的發(fā)展中國家(地區(qū))數(shù)字政府促進政府治理的作用存在較大差異。

表6 區(qū)域異質性檢驗

六、進一步分析

為了驗證假說H2,本文在基準方程的基礎上引入數(shù)字政府與制度因素的交互項。其中α2為關注的核心系數(shù),如果α2顯著不為0,那么代表制度對數(shù)字政府提高政府治理能力有著調節(jié)作用。

govit=α0+β1egdiit+α1insit+α2egdiit*insit+β2X+γi+δt+εit

(3)

回歸結果見表5所列。表5列(3)表明,數(shù)字政府水平與制度的交互項顯著為負,說明制度因素的確起到了調節(jié)作用。考慮到政府在治理社會事務的過程是在一系列制度約束下進行的,而數(shù)字政府變革也處在政府內部制度與外部制度的交互影響中。數(shù)字政府的運用與否以及如何運用都是由具體個人執(zhí)行。制度因素會對數(shù)字政府的技術選擇和創(chuàng)新產生重要影響。在不同的制度環(huán)境下,對技術的需求、供應、擴散和應用會有不同的影響,這進一步導致數(shù)字政府的技術水平和創(chuàng)新能力存在差異[33]。同時,制度因素也會對數(shù)字政府的組織變革和協(xié)作產生影響。例如,它可以規(guī)范和激勵政府員工的行為,促進不同部門和層級之間的溝通和協(xié)調,為公民和社會組織提供參與數(shù)字政府的機會,從而影響數(shù)字政府的組織變革和協(xié)作。此外,制度因素還可以通過影響政府員工對數(shù)字政府的認知、態(tài)度和能力,進而影響他們對數(shù)字政府項目的支持和執(zhí)行,從而影響數(shù)字政府的服務質量和效果[34]。最后,制度因素還可以通過影響數(shù)字政府服務是否滿足公民的需求、權益和期待,進而影響公民對數(shù)字政府服務的滿意度和反饋[35]。已有的研究表明,以權力分配不平等和避免不確定性的國家文化會調節(jié)數(shù)字政府的反腐敗效果[16],而本文的結果表明,制度因素同樣會遏制數(shù)字政府建設促進政府治理能力的效果。

表7 制度調節(jié)作用

六、 結論與建議

本文以新制度經濟學視角詳細研究了數(shù)字政府建設能否建設促進政府治理能力的提升及作用機制,進一步探討了制度因素在其中的調節(jié)作用。研究采用2008-2020年135個發(fā)展中國家(地區(qū))的樣本數(shù)據(jù),構建綜合政府治理能力指數(shù)與制度指數(shù),利用聯(lián)合國電子政務調查數(shù)據(jù),以雙向固定效應檢驗數(shù)字政府建設對政府治理能力的影響、異質性特征以及制度因素的調節(jié)效應。研究認為,數(shù)字政府建設對政府治理能力有正向促進作用,經過一系列穩(wěn)健性檢驗后結論依然成立。不同收入分組的異質性分析表明,在低收入與中低收入組,數(shù)字政府建設對政府治理能力的促進作用更強,在中高收入組,數(shù)字政府建設對政府治理能力的促進作用相對較弱。區(qū)域異質性結果顯示,在亞洲與拉丁美洲國家,數(shù)字政府促進政府治理能力的作用更強,在非洲國家則較弱。調節(jié)效應檢驗表明,制度因素對數(shù)字政府建設提升政府治理能力的影響起到了明顯的調節(jié)作用。

本文研究結論對我國的數(shù)字政府建設有著重要的啟示:首先,我國應該更進一步推進數(shù)字政府建設,加快政府數(shù)字化轉型,構建開放共享的服務型政府。其次,數(shù)字政府的重要依托是數(shù)字技術以及與此相配套的數(shù)字基礎設施,其完善程度對數(shù)字政府建議具有重要價值,因此應加大數(shù)字基礎設施建設投入力度,推進數(shù)字政府資源整合和共享進度。最后,應逐步提升公職人員的數(shù)字素養(yǎng)。數(shù)字政府基于大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網、人工智能等數(shù)字技術,這要求公職人員熟練掌握這些技術來助推政府的數(shù)字化轉型。從制度的調節(jié)作用來看,要堅持制度創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、技術創(chuàng)新的有機結合,建立新型的政府形式,實現(xiàn)制度建設、技術發(fā)展與組織變革緊密結合,不斷完善政府體制機制,發(fā)揮數(shù)字技術的優(yōu)勢。此外,還應創(chuàng)建政府、企業(yè)與個人良性互動的制度環(huán)境。在數(shù)字政府轉型過程中,不斷促進公民參與,嘗試政企合作來治理社會事務,進一步發(fā)揮數(shù)字技術支撐下的多方協(xié)作優(yōu)勢。