歐盟和我國海洋生態(tài)環(huán)境保護政策研究

喬鎰

摘?要：隨著人類對海洋的認知進入一個新高度，保持良好海洋生態(tài)環(huán)境逐漸成為各國共識。各國海洋資源環(huán)境條件稟賦及其社會經(jīng)濟發(fā)展階段差異，會影響各國對其國家管轄范圍內(nèi)的海洋養(yǎng)護與利用政策。歐盟成員國中有些曾是傳統(tǒng)海洋強國，包括海洋開發(fā)與利用；隨著其環(huán)境問題意識提升，歐盟對內(nèi)建立起了相對完善的海洋生態(tài)環(huán)境保護政策、積累了一些治理教訓與經(jīng)驗，對外成為全球推動海洋環(huán)境生態(tài)保護的重要力量。類似地，我國在過去十年中不斷強化“海洋強國”戰(zhàn)略和“海洋生態(tài)文化”建設(shè)，“十四五”發(fā)展規(guī)劃將打造可持續(xù)海洋生態(tài)環(huán)境作為一項國家政策。為此，本文通過分析歐盟現(xiàn)有的海洋生態(tài)環(huán)境保護核心政策，剖析其制定的背景并分析實施中產(chǎn)生的問題，總結(jié)與提煉值得我國學習與借鑒的建議。

關(guān)鍵詞：歐盟；海洋生態(tài)環(huán)境；海洋治理

中圖分類號：D9?文獻標識碼：A??doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.15.057

0?引言

隨著人類對海洋開發(fā)的不斷加深，海洋生態(tài)環(huán)境問題日益嚴峻，對海洋生態(tài)環(huán)境問題出臺保護政策成為國家間的共識。歐盟成員國中有些曾是傳統(tǒng)海洋強國，擁有著相對完善的海洋生態(tài)環(huán)境保護政策與治理經(jīng)驗。隨著我國“建設(shè)海洋強國”目標的深入發(fā)展，在“十四五”發(fā)展方針中，將打造可持續(xù)海洋生態(tài)環(huán)境作為一項國家計劃。本文選取了歐盟最核心的兩個海洋生態(tài)環(huán)境保護政策：歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令（MSFD）及共同漁業(yè)政策（CFP），研究其制定的背景并分析實施中產(chǎn)生的問題，以期為我國實現(xiàn)更好的海洋治理提出一些建議。

1?歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令

1.1?制定背景

歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令（以下簡稱MSFD），是基于生態(tài)系統(tǒng)的方法來對人類活動進行管理，從而保護與海洋有關(guān)的經(jīng)濟和社會活動所依賴的資源基礎(chǔ)。MSFD將環(huán)保與可持續(xù)發(fā)展的概念進行了整合，首次嘗試將生態(tài)系統(tǒng)管理作為歐盟海洋管理的基礎(chǔ)，將對海洋生態(tài)環(huán)境造成影響的人類活動通過基于生態(tài)系統(tǒng)的管理方法進行立法。為歐盟成員國保護海洋提供總體的框架戰(zhàn)略。其要求歐盟各成員國根據(jù)其指令，建立適合自身情況的海洋戰(zhàn)略，并在此基礎(chǔ)上進一步實施總的框架指令。其總目標旨在到2020年實現(xiàn)歐盟海洋水域的良好環(huán)境狀況（GES）。MSFD的制定過程始于第六個歐共體環(huán)境行動計劃，而這個計劃將海洋環(huán)境保護作為優(yōu)先領(lǐng)域，尤其是保護海洋生物多樣性。

1.2?歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令的實施問題

由于MSFD的實施是由各國政府領(lǐng)導的，而不是作為一個區(qū)域或歐盟的統(tǒng)一方法，大量的私營部門作為利益相關(guān)方游說政府，并且模糊的科學證據(jù)和關(guān)于歐盟海洋生物多樣性的公共知識不足，使得制定指標以實現(xiàn)政策目標變得困難。成員國對于實現(xiàn)目標的不同解讀方式，導致他們在保護海洋環(huán)境上有著不同的野心，并且是混亂和缺乏可比性評估的，沒有足夠多的共同或相近的目標。這些差異在海洋區(qū)域之間增加，使協(xié)調(diào)行動和分析變得困難。并且“成員國制定的計劃應由歐盟根據(jù)現(xiàn)有金融工具共同資助”（MSFD第22條），然而事實上，成員國必須依靠其預算來執(zhí)行MSFD。在整個歐洲經(jīng)濟壓力的背景下，是否會為MSFD的實施提供一個充滿希望的未來還有待觀察。

雖然實現(xiàn)對海洋的可持續(xù)治理與生態(tài)環(huán)境保護的重要性是毋庸置疑的，但是歐盟成員國是否存在有效的手段來執(zhí)行MSFD仍是一個問題。就已經(jīng)實施的一些成員國來看，可以使用環(huán)境管理工具，并通過滿足MSFD要求所需的具體行動來闡明和補充這些工具。這些工具似乎足以滿足MSFD的大部分要求，只需要輔以一些具體行動。然而，這似乎與現(xiàn)實存在一些差距。

2?共同漁業(yè)政策

2.1?共同漁業(yè)政策的背景

共同漁業(yè)政策（Common?Fisheries?Policy，以下簡稱CFP）最初是在《羅馬條約》中制定的，起初與共同農(nóng)業(yè)政策聯(lián)系在一起。隨著時間的推移，它逐漸變得更加獨立。2002年修訂的CFP的主要目標是確保可持續(xù)漁業(yè)發(fā)展，保障漁民的收入和工作的穩(wěn)定?！独锼贡緱l約》中對CFP進行了幾項修改。2013年，歐盟理事會和議會就漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖活動的長期環(huán)境、經(jīng)濟和社會可持續(xù)性達成了一項新的CFP協(xié)議。其核心內(nèi)容是漁業(yè)資源養(yǎng)護和利用，即成員國漁民在12～200?nm的歐盟水域可進行平等捕撈，但需要持有捕撈配額。

CFP的目的是保護漁業(yè)資源，避免歐盟水域內(nèi)無魚可捕的現(xiàn)象發(fā)生。該政策主要內(nèi)容可歸結(jié)為?4?個方面，即養(yǎng)護政策、結(jié)構(gòu)政策、管制政策和共同市場組織。不過由于其制定與實施過程悠久，而現(xiàn)實情況是一直處于變化之中的，因此對于其內(nèi)容的研究、批判、更改、發(fā)展，一直在進行。

2.2?共同漁業(yè)政策的實施問題

隨著CFP在幾十年間的實踐，這項政策在一些方面面臨著嚴峻的實際挑戰(zhàn)。CFP的改革正把注意力集中在遠洋捕魚活動上，包括與發(fā)展中沿海國家簽署的協(xié)定。有學者對歐盟與馬達加斯加的漁業(yè)協(xié)定進行了審查。結(jié)果表明，自1986年以來，歐盟配額增加了30%，而歐盟支付的費用減少了20%。然而，馬達加斯加從這些協(xié)議中獲得的國庫收入減少了90%。這表明，歐盟與馬達加斯加的協(xié)定直接違背了CFP提出的目標，該目標指出，協(xié)定的利益應針對發(fā)展中國家，而不是歐盟的私營實體。這提出了CFP改革必須解決的深刻的倫理問題。提出了一個新的框架，優(yōu)先考慮漁業(yè)可持續(xù)性和公平的利益分享，其中設(shè)定合理的配額，費用與漁獲物的上岸價值掛鉤，協(xié)議的所有費用由受益行業(yè)直接承擔。歐盟的發(fā)展援助應與這些協(xié)定脫鉤，并應側(cè)重于加強東道國的監(jiān)測和執(zhí)行能力。這一新框架將增加馬達加斯加的利益，同時降低歐盟納稅人的成本。

目前，CFP面臨的問題主要有其自身面對漁業(yè)資源，這種流動性的變化較大的資源時的制度滯后性，以及在對于國外發(fā)展中國家的所謂合作漁業(yè)資源開發(fā)中所表現(xiàn)出的兩面性。多年來，歐盟對外漁業(yè)政策的一個關(guān)鍵目標是確保歐盟船隊有更多機會在歐盟水域以外捕魚。在這方面，歐盟經(jīng)常被指責采取不負責任的捕撈做法，將社會經(jīng)濟目標置于可持續(xù)性之上。隨著時間的推移，歐盟在這方面的記錄可以說有所改善。CFP的連續(xù)改革和綜合海洋政策的出現(xiàn)——該政策尋求在經(jīng)濟和環(huán)境目標之間實現(xiàn)更好的平衡——導致歐盟水域內(nèi)魚類資源狀況的改善。但是，歐盟在推行其對外漁業(yè)政策方面仍然面臨挑戰(zhàn)。在某種程度上，這些挑戰(zhàn)只是反映了由于漁業(yè)科學的不確定性和各種漁業(yè)實體相互沖突的需求，在漁業(yè)問題上實現(xiàn)國際合作的困難。隨著氣候變化對海洋的影響，這種沖突只會增加。同時，歐盟作為國際行為者的性質(zhì)帶來了獨特的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)來自歐盟機構(gòu)之間復雜的權(quán)力分配和限制歐盟作為國際行為者行動自由的規(guī)則。

3?中國海洋生態(tài)環(huán)境及政策現(xiàn)狀

中國擁有18000多公里的大陸岸線，按照1982年《聯(lián)合國海洋法公約》中規(guī)定的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架制度，中國可擁有約300萬平方公里的管轄海域；沿海島嶼6500多個；4億多人生活在沿海地區(qū)；沿海地區(qū)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國總產(chǎn)值的60%左右。作為一個發(fā)展中的沿海國家，中國一直高度重視海洋的開發(fā)和保護。努力強化海洋綜合管理、完善海洋環(huán)境保護的法律法規(guī)、促進沿海地區(qū)社會經(jīng)濟與海岸帶和海洋環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展是政府的重要任務(wù)。近幾年，雖然我國海洋環(huán)境惡化的傾向得到了一定程度的控制，但局部海域生態(tài)環(huán)境仍未得到有效改善。海洋需要承受各種陸地污染，例如廢棄物填埋、農(nóng)業(yè)和工業(yè)污染等。加上海岸帶過度開發(fā)、漁業(yè)過度捕撈、全球氣候變化所帶來的海洋環(huán)境變化，海洋生態(tài)系統(tǒng)變得更加脆弱。因此，海洋環(huán)境保護任務(wù)十分艱巨。

目前國內(nèi)學者從中國海洋生態(tài)環(huán)境與政策現(xiàn)狀；具體實踐中的經(jīng)驗；機遇與挑戰(zhàn)等方面，有著一系列的研究。關(guān)道明等回顧了我國海洋生態(tài)環(huán)境保護管理體系從無到有、從薄弱到壯大的發(fā)展歷程，系統(tǒng)梳理了當前海洋生態(tài)環(huán)境保護工作面臨的機遇和挑戰(zhàn)，從工作定位、體制機制建設(shè)、政策導向和工作格局轉(zhuǎn)變等方面提出了海洋生態(tài)環(huán)境保護工作發(fā)展的建議。表示在未來，我們需進一步明確海洋生態(tài)環(huán)境保護工作的基本定位；加快健全完善海洋生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)和制度體系；強化從嚴從緊的政策導向；陳克亮等通過系統(tǒng)梳理并分析了近年來國家和沿海地方在制訂和實施海洋生態(tài)修復政策的現(xiàn)狀和實施概況，從管理政策、技術(shù)政策和經(jīng)濟政策三個方面進行研究分析認為：?目前海洋生態(tài)修復的政策大多分散在岸線保護、濱海濕地保護、圍填海管控修復的單項法律法規(guī)、政策文件、相關(guān)規(guī)劃或標準中，國家和地方層面對于系統(tǒng)開展海洋生態(tài)修復工程尚缺少針對性和系統(tǒng)性的法律法規(guī)、整體規(guī)劃、標準體系、資金保障等政策上的頂層設(shè)計;?從管理需求、技術(shù)支撐和經(jīng)濟保障的角度，在國家層面提出完善海洋生態(tài)修復立法，編制全國海洋生態(tài)修復規(guī)劃，建立海洋生態(tài)修復標準體系，統(tǒng)一動態(tài)監(jiān)測與評估方法，拓展多元化資金籌措，加強廣泛的社會參與等方面的建議，系統(tǒng)性地建立海洋生態(tài)修復相關(guān)制度和政策，為保障海洋生態(tài)修復工作的順利實施和可持續(xù)性提供參考。

在法律與政策層面，從作為海洋環(huán)境保護中央立法的《憲法》《海洋環(huán)境保護法》《漁業(yè)法》等，例如《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》的行政法規(guī)，再到數(shù)量眾多的部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件及地方規(guī)范性文件等，可見從1982年我國通過了第一部真正意義上專門的海洋環(huán)境保護法律《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》以來這近四十年的時間里，我國關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境保護與治理的法律與政策一直在不斷完善中，為我國海洋治理提供了具有充分指導性的上層建筑。

4?歐盟政策經(jīng)驗對我國政策完善的啟示

通過前文對歐盟海洋生態(tài)環(huán)境保護核心政策的分析，我們可以看出：即便是歐盟這樣先進的海洋大國，在政策的制定預期與實際執(zhí)行效果之間，仍然存在著一系列的問題與挑戰(zhàn)。因此，我們應在立足自身實際國情的情況下，不但要吸取歐盟先進經(jīng)驗，同樣要總結(jié)其問題，并在自身進行政策完善時予以考慮。在此，對我國海洋生態(tài)環(huán)境保護政策完善，提出以下幾點建議。

4.1?完善相關(guān)法律體系及加強執(zhí)法力量的建設(shè)

在影響海洋生態(tài)環(huán)境保護的諸多要素中，法治是基礎(chǔ)性及關(guān)鍵性要素?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護法》對我國的海洋保護活動有著指導性的作用，是一部根本大法。從1982年頒布以來歷經(jīng)數(shù)次修訂。在社會經(jīng)濟飛速發(fā)展的時代背景所帶來的層出不窮的新問題、新情況、新考驗的條件下，要不斷根據(jù)現(xiàn)實情況，對這部核心法律進行完善。同時，加強海洋生態(tài)環(huán)境保護部門執(zhí)法力量的建設(shè)。例如加強漁業(yè)漁政執(zhí)法隊伍的建設(shè)投入、加大相關(guān)人才培養(yǎng)力度，從而不斷提升一線海洋生態(tài)環(huán)境保護力量的治理能力與水平。

4.2?積極開展國際合作走向國際舞臺

我國同歐盟在海洋領(lǐng)域一直保持著良好的合作關(guān)系，歐盟也表示希望在海洋保護與政策制定、防災減災等多領(lǐng)域、全方位的同我國開展有建設(shè)性的合作。當下，伴隨著中歐藍色伙伴關(guān)系等一系列協(xié)定與合作平臺的構(gòu)建，我們要進一步加深國際合作，同時讓國際社會更加了解我國在海洋生態(tài)環(huán)境保護方面的努力與成效，走向國際舞臺。

4.3?調(diào)動民眾與相關(guān)行業(yè)主體的參與性

在歐盟整個海洋政策制定中都貫穿著民眾參與制度。在政策研究中讓廣大民眾以及相關(guān)行業(yè)的利益相關(guān)者參與進來，不僅能更加了解實際情況與現(xiàn)實需求，也能夠?qū)嫦嚓P(guān)方進行更恰當?shù)钠胶猓惨虼?，我國可考慮在政策的制定過程中，擴寬基層民眾的參與渠道，不斷加大日常中關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境保護的政策宣傳、教育科普力度，并將相關(guān)行業(yè)主體的想法進行均衡考量，使得政策可以覆蓋的受眾群體更加廣泛。

4.4?提高科研投入并遵循科學依據(jù)

2021年，歐洲議會壓倒性贊同歐盟在2021-2027長期預算框架下長期預算框架下建立歐洲海洋、漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖基金（EMFAF），總預算為61億歐元，以促進歐盟海洋生態(tài)環(huán)境治理等方面的發(fā)展。同樣地，我國也應考慮在官方政策制定上面，不斷提高海洋生態(tài)環(huán)境檢測、保護技術(shù)等方面的科研投入，從而得出更加可靠的數(shù)據(jù)，從而對政策的完善提供更為科學的參考。

4.5?堅持從自身實際國情出發(fā)

在黨的二十大報告中明確指出，我國要“樹立大食物觀，構(gòu)建多元化食物供給體系”。作為“藍色糧倉”的海洋在這其中擔負著重要作用。因此，我們既要堅持海洋生態(tài)環(huán)境保護不松懈，同時也要用發(fā)展的眼光去看待問題，從符合我國實際情況的基礎(chǔ)上進行政策的制定，從而實現(xiàn)科學的保護、發(fā)展、利用相統(tǒng)一。

5?結(jié)論

在2021年最新出臺的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標》文件中，設(shè)立了“積極拓展海洋經(jīng)濟發(fā)展空間”的一個獨立章節(jié)，并明確要求“打造可持續(xù)海洋生態(tài)環(huán)境”。由此可見，我國海洋生態(tài)環(huán)境保護將發(fā)展到一個全新的高度，相關(guān)政策也將從多角度不斷地得到完善。在未來的發(fā)展進程中，我們應多角度、多方位的考慮問題、分析問題。在總結(jié)階段性成果的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，更加精確地制定與實施符合現(xiàn)實國情的、科學的海洋生態(tài)環(huán)境保護政策，推進國家海洋治理取得更好的成效。

參考文獻

［1］Xenia?I.?Loizidou，Michael?I.?Loizides，Demetra?L.Orthodoxou.?Marine?strategy?framework?directive：Defining?joint?monitoring?opportunities?for?the?Eastern?Mediterranean?and?the?Black?Sea，through?dedicated?decision?making?workshops?and?innovative?policy?tools[J].Marine?Policy，2016，（67）：7682.

[2]European?Commission.Commission?Decision?of?1?September?2010?on?criteria?and?methodological?standards?on?good?environmental?status?of?marine?waters[J].2010/477/EU，Off.?J.?Eur.?Union?L，2010，（232）：14–24.

[3]Gago?J.，Vias?L.，Besada?V，et?al.The?link?between?descriptors?8?and?9?of?the?Marine?Strategy?Framework?Directive：?lessons?learnt?in?Spain[J].?Environ?Sci?Pollut?Res，2014（21）：1366413671.

[4]Torsten?Berg，Karin?Fürhaupter，Heliana?Teixeira，et?al.The?Marine?Strategy?Framework?Directive?and?the?ecosystembased?approach-pitfalls?and?solutions[J].?Marine?Pollution?Bulletin，2015，（96）：1828.

[5]Frédéric?Le?Manach，Mialy?Andriamahefazafy，Sarah?Harper，et?al.Who?gets?what?？?Developing?a?more?equitable?framework?for?EU?fishing?agreements[J].?Marine?Policy，2013，（38）：257266.

[6]Alistair?McIlgorm，Susan?Hanna.How?will?climate?change?alter?fishery?governance？?Insights?from?seven?international?case?studies[J].?Marine?Policy，2010，（34）：170177.

[7]中國海洋21世紀議程（前言部分）[Z].1996.

[8]關(guān)道明，梁斌，張志鋒，等.我國海洋生態(tài)環(huán)境保護：歷史、現(xiàn)狀與未來[J].環(huán)境保護，2019，47（17）：2731.

[9]陳克亮，吳侃侃，黃海萍，等.我國海洋生態(tài)修復政策現(xiàn)狀、問題及建議[J].應用海洋學學報，2021，40（01）：170178.