規(guī)劃引領(lǐng)城市高質(zhì)量發(fā)展的“永城探索”

徐少修

近年來(lái)，按照河南省委“支持永城

發(fā)展成為中等城市”決策部署和實(shí)現(xiàn)“三個(gè)走在前”戰(zhàn)略定位，永城市在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、國(guó)土空間總體規(guī)劃為引領(lǐng)，抓綱帶目、開(kāi)枝散葉，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城鄉(xiāng)面貌持續(xù)改善，城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得顯著成效，構(gòu)建了“區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城區(qū)引領(lǐng)”，且具有永城地方特色、以人為核心的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃發(fā)展格局。

永城市基本概況

永城市位于河南省最東部，是距離出?？谧罱囊蛔鞘?，縣域面積2020平方公里，居全省第19位；人口168萬(wàn)，居全省第3位；城區(qū)面積近70

平方公里，人口56萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率51.3%。

轄25個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、6個(gè)街道辦事處、770個(gè)行政村（社區(qū)）。近年來(lái)，打造并擁有了“漢興之地、能源之都、面粉之城、生態(tài)之市、長(zhǎng)壽之鄉(xiāng)”五張城市名片，先后榮獲全國(guó)文明城市、國(guó)家衛(wèi)生城市、國(guó)家園林城、全國(guó)雙擁模范城等20多項(xiàng)榮譽(yù)；爭(zhēng)取國(guó)家級(jí)試點(diǎn)11個(gè)、省級(jí)試點(diǎn)16個(gè)，獲評(píng)全省第一批縣域治理“三起來(lái)”示范縣（市）。

2000年之前，在城市建設(shè)初期，永城市規(guī)劃意識(shí)薄弱，新城區(qū)編制了第一版《永城總體規(guī)劃（1989—2010年）》，規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)帶動(dòng)、影響較小，城市建設(shè)發(fā)展緩慢，規(guī)劃建設(shè)品位不高，基本處于“城市農(nóng)村”的狀態(tài)。

2000年至2010年，永城市處于城市建設(shè)高峰期，城市規(guī)劃意識(shí)逐步增強(qiáng)。2007年，專門成立城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，啟動(dòng)編制《永城市城市總體規(guī)劃（2009—2020年）》。這一時(shí)期，城市人口快速集聚，城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施逐步完善。但對(duì)城市規(guī)劃認(rèn)知較淺，城市建設(shè)走了不少?gòu)澛?，城市交通、醫(yī)療、教育等配置不均衡導(dǎo)致公共資源緊張，隨之而來(lái)的各類社會(huì)問(wèn)題明顯增加。

2010年以來(lái)，永城市積極總結(jié)上輪城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步完善城市各類規(guī)劃編制，規(guī)劃得到重視，自上而下學(xué)規(guī)劃、懂規(guī)劃、守規(guī)劃，城市建設(shè)逐步規(guī)范。2017年，《永城市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2015—2035年）》修訂完成，城市建設(shè)向著精細(xì)化和人性化穩(wěn)步邁進(jìn)。

2020年以來(lái)，永城市按照“多規(guī)合一”要求，緊緊圍繞“打造中等城市，建設(shè)商丘副中心城市”發(fā)展定位，編制完成《永城市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》，規(guī)劃的引領(lǐng)調(diào)控作用得到充分發(fā)揮，城市內(nèi)涵品質(zhì)全面提高，城區(qū)承載力顯著增強(qiáng)，并成功創(chuàng)建了全國(guó)文明城市，規(guī)劃成為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要“生產(chǎn)力”。

探索與成效

在國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中，永城市綜合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、科技等內(nèi)在因素，對(duì)發(fā)展規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)做出正確的分析，進(jìn)而提出合理的引導(dǎo)、調(diào)控的策略和手段，形成更具體、更全面、更科學(xué)的規(guī)劃體系。

區(qū)域結(jié)對(duì)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，協(xié)同發(fā)展。加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究，推動(dòng)永城市對(duì)外交通無(wú)縫銜接，強(qiáng)化鄭徐高鐵、連霍高速、德上高速等對(duì)外通道聯(lián)系，規(guī)劃提升G311、G343道路等級(jí)，全面接軌徐州都市圈交通網(wǎng)絡(luò)，融入徐州都市圈。

圍繞資源城市轉(zhuǎn)型、塌陷區(qū)治理和生態(tài)修復(fù)，加強(qiáng)與徐州市、淮北市、宿州市、亳州市協(xié)作，共同探索資源城市轉(zhuǎn)型的路徑模式、塌陷區(qū)治理和生態(tài)修復(fù)的措施路徑，加強(qiáng)多領(lǐng)域協(xié)作，共同爭(zhēng)取國(guó)家相關(guān)政策，協(xié)同打造淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)永宿徐淮生態(tài)轉(zhuǎn)型核心示范區(qū)。

面向長(zhǎng)三角，對(duì)接蘇滬杭，承接轉(zhuǎn)移輻射。以經(jīng)開(kāi)區(qū)創(chuàng)建國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)為目標(biāo)，建設(shè)重要樞紐和高端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的優(yōu)勢(shì)承接地。不斷優(yōu)化經(jīng)開(kāi)區(qū)、商務(wù)中心區(qū)產(chǎn)業(yè)和空間布局，向綠色化、循環(huán)化、一體化、高端化方向發(fā)展大產(chǎn)業(yè)。

城鄉(xiāng)共建，資源共享，統(tǒng)籌發(fā)展。以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為規(guī)劃理念，市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村莊統(tǒng)籌布局，市域城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施全覆蓋，全面開(kāi)展規(guī)劃、公交、環(huán)衛(wèi)等12個(gè)一體化戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。

加快實(shí)施重點(diǎn)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工程，積極推進(jìn)陳官莊紅色旅游小鎮(zhèn)、李寨紅色教育小鎮(zhèn)、酂城法律研學(xué)小鎮(zhèn)、高莊花卉小鎮(zhèn)、苗橋水產(chǎn)小鎮(zhèn)、陳集鋼鐵小鎮(zhèn)、十八里新能源小鎮(zhèn)、茴村書法小鎮(zhèn)等8個(gè)重點(diǎn)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，打造縣域發(fā)展的次級(jí)支撐，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

堅(jiān)持以縣域?yàn)檩d體，以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)為支撐，實(shí)施“四大革命”，推進(jìn)“四大提升”，形成抓綱帶目、綱舉目張的鄉(xiāng)村振興發(fā)展新格局?！氨嵏锩毙纬汕鍜呤占D(zhuǎn)運(yùn)處理良性運(yùn)行機(jī)制，“廁所革命”實(shí)現(xiàn)常住戶無(wú)害化衛(wèi)生廁所全覆蓋，“鄉(xiāng)風(fēng)革命”形成敬老尚儉、移風(fēng)易俗主流價(jià)值引領(lǐng)新格局，“道路革命”實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村硬化道路莊莊通戶戶通。

城區(qū)帶動(dòng)，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，引領(lǐng)發(fā)展。按照“低密度、大空間、大綠化、大視

野”城市規(guī)劃理念，在宏觀上，體現(xiàn)品貌。引導(dǎo)城鎮(zhèn)空間布局與開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、發(fā)展需求相適應(yīng)，既堅(jiān)持節(jié)約集約發(fā)展，又為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展留足空間。在微觀上，體現(xiàn)品質(zhì)。統(tǒng)籌抓好城市詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃編制，強(qiáng)化對(duì)城市空間立體性、平面協(xié)調(diào)性的管控，讓城市建設(shè)與文化文脈傳承相得益彰。

緊緊圍繞“有品位、有活力、有競(jìng)爭(zhēng)力、有特點(diǎn)”的老城區(qū)復(fù)興目標(biāo)，堅(jiān)持歷史文化保護(hù)、群眾居住條件改善與旅游文化、商業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，以歷史文化景點(diǎn)、日月湖城市會(huì)客廳為依托，以“修舊如舊”高品位推進(jìn)規(guī)劃改造，不斷發(fā)展壯大旅游商貿(mào)，切實(shí)讓老城區(qū)煥發(fā)新的生機(jī)和活力。

加快芒山鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)辦步伐，支持芒山依托城市副中心、高鐵高速樞紐和5A景區(qū)優(yōu)勢(shì)，加快完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，加快謀劃推進(jìn)高鐵商貿(mào)、文旅產(chǎn)業(yè)、溫泉度假、會(huì)展中心等重點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)。把芒碭山景區(qū)打造成為四省交界地區(qū)的旅游中心、休閑度假中心、漢文化體驗(yàn)中心和綜合型研學(xué)游中心。

近年來(lái)，通過(guò)規(guī)劃引領(lǐng)，永城市城市功能完善，人口集聚、人力集聚、人才集聚效應(yīng)顯現(xiàn)，綜合承載力明顯增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力明顯提升，強(qiáng)大吸納力逐步形成。2022年，永城市生產(chǎn)總值完成800.11億元、增長(zhǎng)6.2%，增速居全省前30名、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣第1位、省直管縣第1位。一般公共預(yù)算收入完成53.87億元、增長(zhǎng)6.5%，總量居省直管縣第1位。連續(xù)14年跨入全國(guó)經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)縣（市）行列，2022年位居第59位、提升了3個(gè)位次，位居中國(guó)縣域發(fā)展投資潛力百?gòu)?qiáng)縣（市）第28位、提升了2個(gè)位次。

經(jīng)驗(yàn)啟示

實(shí)踐證明，永城市構(gòu)建“區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城區(qū)引領(lǐng)”國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展構(gòu)架是縣域建設(shè)的有效載體和有益探索，是一條新時(shí)代以人為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的成功路徑。

城市高質(zhì)量發(fā)展，必須堅(jiān)持前瞻性謀劃。高水平規(guī)劃護(hù)航高質(zhì)量發(fā)展。永城市提出“力爭(zhēng)在‘十四五’實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)面積達(dá)到100平方公里、城鎮(zhèn)人口突破100萬(wàn)、GDP突破1000億的‘三個(gè)一’發(fā)展目標(biāo)”，與河南省委和商丘市委殷切期望高度契合。永城市堅(jiān)持引進(jìn)科學(xué)的規(guī)劃理念和全國(guó)一流的規(guī)劃隊(duì)伍高起點(diǎn)做好各類規(guī)劃，以戰(zhàn)略眼光高起點(diǎn)、大手筆搞好城市規(guī)劃。同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)劃實(shí)施管理，突出規(guī)劃的戰(zhàn)略性、長(zhǎng)期性、連續(xù)性，真正把規(guī)劃作為“城市發(fā)展的戰(zhàn)略、城市建設(shè)的綱領(lǐng)、城市管理的依據(jù)”，切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃在城市建設(shè)發(fā)展中的“龍頭”作用。

城市高質(zhì)量發(fā)展，必須堅(jiān)持系統(tǒng)性布局?！岸嘁?guī)合一”繪制一張規(guī)劃藍(lán)

圖，完善由國(guó)土空間總體規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)與控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃、村莊布局規(guī)劃構(gòu)成的規(guī)劃體系。圍繞實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)面積100平方公里目標(biāo)，推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多規(guī)融合、有機(jī)銜接，全面提升城市承載力、輻射力、帶動(dòng)力；圍繞實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)人口100萬(wàn)人目標(biāo)，實(shí)施以城市為龍頭、重點(diǎn)鎮(zhèn)為支撐、覆蓋全域的鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃。加快8個(gè)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，提升特色小城鎮(zhèn)吸納就業(yè)和人口聚集能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民及農(nóng)民工就地就近城鎮(zhèn)化。

城市高質(zhì)量發(fā)展，必須堅(jiān)持務(wù)實(shí)性推進(jìn)。沒(méi)有調(diào)查，就沒(méi)有發(fā)言權(quán)，更沒(méi)有決策權(quán)。不接地氣，就難以有底氣，更難以有人氣。完善公共決策機(jī)制，賦予專家和公眾更多發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)，用政府、專家和公眾的三方協(xié)同合作，提升規(guī)劃科學(xué)性，做到“聚眾智編規(guī)劃、匯眾力建家園”，使規(guī)劃編制既站位高遠(yuǎn)又務(wù)實(shí)管用。同時(shí)，將“開(kāi)門編規(guī)劃”與貫徹落實(shí)黨中央大興調(diào)查研究之風(fēng)、主題教育等工作結(jié)合起來(lái)，真正將開(kāi)門編制規(guī)劃的過(guò)程打造成“提能力、轉(zhuǎn)作風(fēng)、求實(shí)效、走在前”的過(guò)程，讓群眾看到政府的誠(chéng)意，感受到黨和政府的大有作為、大有可為。（作者單位：永城市國(guó)土空間規(guī)劃編制研究中心）