憲法視野下我國農(nóng)村和城市郊區(qū)土地權(quán)利探究

摘要：為解決因城市土地供給量相對短缺制約鄉(xiāng)村振興等現(xiàn)實問題，學界曾出現(xiàn)以擴張私人土地權(quán)利范疇促進農(nóng)村土地進行入市場自由流通的聲音。但制度改革不應(yīng)以突破現(xiàn)有憲法價值為代價，本著“依法治國首先要依憲治國”的基本原則，一味支持私人土地權(quán)利的擴張，是對憲法區(qū)分生產(chǎn)資料和生活資料意圖的誤讀，也是對我國憲法中土地條款的突破。土地權(quán)利人對其權(quán)利的處置應(yīng)當尊重憲法文本的規(guī)定，在憲法未作修改之前，任何制度變革都要以憲法規(guī)范為邊界。憲法文本中對勞動集體所有制與土地所有權(quán)的分條規(guī)定不代表它們之間沒有邏輯關(guān)系，這種設(shè)計暗含了勞動群體掌握生產(chǎn)資料的用意，集體所有制與農(nóng)地使用限制是落實憲法土地分配的前提，農(nóng)地權(quán)利創(chuàng)新不應(yīng)與此背離。

關(guān)鍵詞：生產(chǎn)資料；土地所有制；三權(quán)分置；農(nóng)地農(nóng)用

中圖分類號：D921文獻標識碼：A

DOI：10.12186/2024.03.011

文章編號：2096-9864（2024）03-095-07

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的日益提高，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已經(jīng)成為我國社會主要矛盾，用地沖突就是其中之一。在城鎮(zhèn)化進程中，越來越多的農(nóng)民選擇進城務(wù)工和置業(yè)，這一現(xiàn)象導致了城市房價的上漲和部分農(nóng)村土地的閑置。一些經(jīng)濟學家認為，城市房價的上漲是城市土地在市場化配置中供不應(yīng)求的必然結(jié)果，要滿足城市居民的住房需求，就要加大對城市土地的供應(yīng)［1］。但城市的土地資源是有限的，想要提高城市土地的供給量只能通過改變農(nóng)村土地的性質(zhì)，使其取得進入城市建設(shè)用地市場的準入條件。而在我國的法律框架內(nèi)，多以兩種方式改變土地的法定性質(zhì)：一是將原本屬于集體所有的農(nóng)村土地征收為國有土地進行規(guī)劃建設(shè)；二是以調(diào)整土地所在行政區(qū)劃的方式使農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋?，再借由《憲法》第十條中“城市的土地屬于國家所有”使土地的所有權(quán)及其性質(zhì)自動發(fā)生變更。

顯然，這兩種方式都需要依靠政府的公權(quán)力才能取得改變土地性質(zhì)的效果。一些學者認為，如果對當前的土地制度進行改革，放開對農(nóng)村土地相關(guān)權(quán)利流轉(zhuǎn)的限制，就能夠?qū)⒐珯?quán)力排除在土地權(quán)益的交易之外。這不僅能將資源配置的問題交給市場解決，而且能夠杜絕行政權(quán)力在改變土地性質(zhì)的過程中滋生腐敗的可能［2］。然而，該思路或許能夠擺脫我國目前在制度上面臨的困境，但卻回避了部分農(nóng)村土地在憲法層面上屬于勞動群體而非市場主體這一事實。因此，如何在既有的憲法制度框架內(nèi)明晰農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地權(quán)利屬性，便成為解決我國城鎮(zhèn)化進程中用地沖突的關(guān)鍵問題。

一、土地的多元屬性

我國《憲法》第十條明確將城市土地的所有權(quán)與農(nóng)村和城市郊區(qū)土地的所有權(quán)分開表述，即“城市土地屬于國家所有”和“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地……屬于集體所有”。本文將該表述統(tǒng)稱為憲法中的“土地條款”。而理解該土地條款的內(nèi)涵離不開對土地這一客體的概念分析。對土地的開發(fā)和利用貫穿于整個人類文明，這使得土地在不同的社會關(guān)系中具有不同的含義。于私，土地既是私有財產(chǎn)也是生活空間的載體；于公，土地既是國家財產(chǎn)又是經(jīng)濟意義上的戰(zhàn)略物資。但土地資源不僅是被財產(chǎn)權(quán)保護的客觀實體，同時也是民族國家領(lǐng)土的一部分，具備遠超經(jīng)濟價值以外的社會意義。因此，如何認識土地所扮演的角色是理解土地條款的關(guān)鍵。

1.作為私有財產(chǎn)的土地

私有財產(chǎn)論認為，人對土地的占有是上天賦予的權(quán)利，因而土地的財產(chǎn)屬性應(yīng)當被政府優(yōu)先保證。洛克在《政府論》中提出私人財產(chǎn)神圣不可侵犯，其進步意義在于否定了神將世界萬物授予亞當及其子孫并且可以排他地享用世間一切自然物的觀點，主張人人都能夠憑借自己對土地投入的勞動而獲得排除他人侵犯的財產(chǎn)權(quán)利，因為 “上帝‘把地給了世人”［3］。個人對某物取得排他性的所有權(quán)或財產(chǎn)權(quán)，是因為這個物品是經(jīng)過其本人付出了勞動而得來的。洛克還認為，既然土地是這樣廣袤，足以為每一個人提供一片未墾之地作為他們的生產(chǎn)資料，那么每個人都能夠通過自己的勞動積累起私人財產(chǎn)，而不必去侵占已被他人占有的土地和財物來維系自身的生存［3］。因此，土地被認為是取之不盡、任人開發(fā)的財富之源。

盧梭則認為，人的自由先于政府的形成而存在，“只有看到有利可圖時，才把他們的自由主動交出去”，想讓人們達成“公意”，“公意”就要對個人產(chǎn)生好處［4］。自由的個體之所以選擇進入社會狀態(tài)，是因為私人能從社會狀態(tài)中獲取到更重要的利益。即便進入社會狀態(tài)意味著個人將自身與其財富都獻于集體，但同時也代表這份財富成了集體主權(quán)的一部分，因此獲得了集體力量的保護。集體的保護幫助個體排除了財富被外人侵犯的風險，個體又因自身財產(chǎn)的安全被集體保障而選擇歸順，“公意”與“私利”由此取得統(tǒng)一。因此，盡管集體同時擁有公民和公民的土地，“社會的成員應(yīng)當把他們的財產(chǎn)用來維持社會的存在”，但憑借以財產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會公約，“每個人都應(yīng)當安然享受屬于他的東西”［5］。所以，在盧梭的語境中，由于財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵不再絕對地排他，土地這一客觀物體就復合了兩種屬性，即既是國家所有的土地，又是私人財產(chǎn)的組成部分。顯然，盧梭比洛克對于土地性質(zhì)的理解更進一步，這與其所處的環(huán)境有關(guān)。在思想啟蒙時期，無論是人口數(shù)量的增加，還是生產(chǎn)方式的進步，有限的土地都已不再像洛克所設(shè)想的那樣承受得起無盡的開發(fā)，堅守個人財產(chǎn)的排他性就會使“私利”與“公意”的矛盾暴露出來。

然而，自由價值孕育出的財產(chǎn)權(quán)觀念至今影響深遠。有些學者在分析我國當代的財產(chǎn)制度時依然堅持用誕生于古代歐洲的權(quán)利天賦理論，并仍將個人財產(chǎn)與國家財產(chǎn)對立看待［6］。在分析我國的征地現(xiàn)象時，基于土地的財產(chǎn)權(quán)視角，一些學者支持法律應(yīng)當首要保護權(quán)利人自由意志的觀點［2］。而針對公共利益與私人權(quán)利的沖突，學界也提出了“兼顧說”，即認可財產(chǎn)權(quán)有兼顧公共性的義務(wù)，這種義務(wù)正是源于個人利益與社會福祉相一致的觀念，并將政府有權(quán)征稅作為公民犧牲部分財產(chǎn)權(quán)來承擔社會義務(wù)的例證［7］。還有學者進一步通過財產(chǎn)權(quán)的排他性反向得出財產(chǎn)的所有者有承擔社會保障義務(wù)的責任，既然國家享有土地所有權(quán)，那么在處分財產(chǎn)時就要注重保障私人的財產(chǎn)權(quán)，不能因為所有權(quán)的排他性而忽略財產(chǎn)權(quán)包含的社會保障內(nèi)涵［8］。也有學者從產(chǎn)權(quán)界定入手，希望通過產(chǎn)權(quán)改革來協(xié)調(diào)現(xiàn)實中的用地問題［9］。不過，需要注意的是，即使由兼顧說能夠推導出財產(chǎn)權(quán)可以服務(wù)于社會保障這一結(jié)論，這些觀點也未跳出以私有財產(chǎn)定義土地功能的范疇。而以私有財產(chǎn)為中心解釋我國的土地制度，就不可避免地模糊土地所有制的存在，從而以“曲線救國”的方式為公權(quán)力的介入提供正當性基礎(chǔ)。這恰恰忽略了應(yīng)以現(xiàn)行憲法解釋當下土地制度這一根本的邏輯起點。

2.作為社會主義國家的生產(chǎn)資料

在提及城市土地和農(nóng)村土地所有制變革所實現(xiàn)的經(jīng)濟意義時，有觀點認為，既然僅僅作為國家領(lǐng)土的土地不能被視為資本，那就無法為國家提供源源不斷的信用。故而，我國改革開放以來所創(chuàng)造的經(jīng)濟奇跡是建立在保護私人收益的土地財產(chǎn)權(quán)制度之上的。政府對于以個人為單位取得土地權(quán)益的認定，使土地重新具備了資產(chǎn)和資本的性質(zhì)。新的制度令消費者對土地使用權(quán)及其衍生權(quán)利產(chǎn)生信任，這種信任繼而為陌生人之間的市場化交易提供了信用擔保。因此，在處理農(nóng)村的土地問題時，還應(yīng)借鑒重構(gòu)財產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)驗，鼓勵擴大農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵以助力鄉(xiāng)村振興［10］。

這一觀點有其獨到之處，它點明了土地作為財產(chǎn)之外的另一層身份——國家的領(lǐng)土，同時也對我國土地制度與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系進行了深入分析。但遺憾的是，其對土地的認知僅僅停留在作為國家領(lǐng)土的層面，忽略了我國是一個以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的社會主義國家，建立國家的目的不是在短時間內(nèi)取得最高的經(jīng)濟效益，而是“代表勞動人民的利益掌握國家政權(quán)”［11］。如果僅僅以增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入為出發(fā)點，極易陷入以擴張排他性的權(quán)利去鼓勵人性逐利的短期發(fā)展陷阱之中，這顯然與我國《憲法》中“消滅人剝削人”的制度追求相悖。

更何況，利用人性對財產(chǎn)的占有欲去促進資源配置，雖然能夠提高配置效率，但能否反映土地的真正價值令人生疑。按照鼓勵通過市場行為配置土地的基本邏輯，如果土地只能用來耕種，在自由市場上其交換價值就完全依賴于農(nóng)作物產(chǎn)出；相反，如果土地既能耕種又能被開發(fā)為其他用途，其交換價值就變得多元化，在自由市場上就有換取更多貨幣的機會。誠然，已經(jīng)取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)民可以采用出租該權(quán)利的方式增加自己的財產(chǎn)性收入，政府也能從土地財產(chǎn)性權(quán)益的流轉(zhuǎn)中獲取更多的稅收，自然也就能將這些稅收以財政支出的方式再分配給需要社會保障的公民。但這只是社會保障，并非共同富裕，救濟金能夠保障他們的基本生活，但救濟金越多越意味著更多的人失去自食其力的機會。只用市場和貨幣衡量生產(chǎn)資料的價值，本質(zhì)上是經(jīng)濟效益對無法被市場化、貨幣化的制度價值的碾壓，而這種制度保護著每一位共和國公民成為勞動者的機會和作為勞動者所應(yīng)有的尊嚴。

另一種觀點從分析“八二憲法”條文之間的聯(lián)系出發(fā)，認為我國二元化的財產(chǎn)體制是“八二憲法”圍繞著第十二條和第十三條中的“公有財產(chǎn)”和“私有財產(chǎn)”構(gòu)造出來的，體現(xiàn)了修憲者既想擺脫純粹公有制的邏輯，又想杜絕中國被和平演變?yōu)榧兇庾杂芍髁x國家的可能［12］。實際上，這種說法有其道理。我國之所以在20世紀90年代實行社會主義市場經(jīng)濟體制改革，就是因為發(fā)現(xiàn)原有的經(jīng)濟體制模式已經(jīng)遠遠適應(yīng)不了新形勢下社會發(fā)展的需要。

順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，我國進行經(jīng)濟體制改革，默許了農(nóng)民創(chuàng)新土地經(jīng)營模式。換句話說，對土地經(jīng)營方式的改革在本質(zhì)上就是對舊有經(jīng)濟體制的變革，而這一土地改革的成功不僅使其取得了自身的合法性，也使改革者們在復雜多變的國際局勢中決定對外開放。經(jīng)濟體制改革的目的就是促使中國融入世界市場，利用外部資源發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟。而所有的經(jīng)濟改革本質(zhì)上都是為了給我國堅持自己的政治制度提供經(jīng)濟保障［13］197。既然把經(jīng)濟搞活是保證我國走中國特色社會主義道路的一種手段，那么僅以宏觀制度是否促進了微觀層面上的經(jīng)濟發(fā)展作為單一的衡量標準，會導致學界對土地價值的認識產(chǎn)生偏差。

盡管現(xiàn)行憲法歷經(jīng)五次修訂，但土地條款仍保持原狀。這表明，土地條款是當前我國土地制度運行和改革的重要規(guī)范依據(jù)。因此，以規(guī)避討論土地所有制的方式來探討我國憲法“財產(chǎn)權(quán)”的內(nèi)涵是一條非常勉強的論證路徑，土地不能被僅僅視作由私人受益的不動產(chǎn)。歷史經(jīng)驗表明，土地制度與國家體制有著密切聯(lián)系?；诖耍挥性诶斫馕覈恋厮兄圃O(shè)計用意的基礎(chǔ)上對憲法中的土地條款進行解讀，才能保證土地制度改革符合憲法精神。

二、土地權(quán)利體系的內(nèi)部矛盾

在我國現(xiàn)有的憲法規(guī)范框架內(nèi)，以土地條款和私有財產(chǎn)條款為依據(jù)，存在兩種土地配置邏輯，并由此引發(fā)了土地權(quán)利體系的內(nèi)部矛盾。

1.兩種土地配置邏輯

憲法作為“國家主權(quán)在法律上的最高表現(xiàn)形式”，其確立的規(guī)則奠定了土地規(guī)則的總基調(diào)。事實上，除土地條款外，憲法中的私有財產(chǎn)條款是另一影響土地資源如何被分配利用的條文。我國的土地配置秩序由土地條款與財產(chǎn)保護原則共同塑造。這樣一來，土地承擔的各項角色便能因制度設(shè)計而發(fā)揮不同的價值來實現(xiàn)制度目的。

其一，為資本市場適配土地規(guī)則。為適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展的需要和建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制，2004年我國將“合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”寫入憲法，這一條文的增設(shè)令我國所有具備私有財產(chǎn)性質(zhì)的物質(zhì)資源都受到了憲法保護，其中自然包括以土地占有和利用規(guī)則所衍生出的各項權(quán)利。毫無疑問，這些權(quán)利因其能夠為權(quán)利人帶來排他性的收益與可繼承的物質(zhì)資源等特點為土地進入資本市場進行交易奠定了基礎(chǔ)。以資本市場需求所設(shè)立的相關(guān)財產(chǎn)性土地權(quán)利遵循的便是以私有財產(chǎn)保護為優(yōu)先價值的配置邏輯。

通常來講，以保障自由權(quán)為最高價值追求的經(jīng)濟制度與法制體系都是以“私有財產(chǎn)不可侵犯”“契約自由”“風險自擔”等市場經(jīng)濟原則作為基本原則而建立起來的［14］，這種制度強調(diào)私有財產(chǎn)與個體自由的正相關(guān)性，如哈耶克所說：“自由不過是權(quán)力和財富的代名詞?！保?5］時至今日，主流的自由主義經(jīng)濟理論及其配套制度仍是以追逐個人利益的“理性人”為分析對象，認同自由市場可以為資源帶來最公平的配置結(jié)果。在以優(yōu)先保護私有財產(chǎn)為核心構(gòu)建的法律理論中，私有財產(chǎn)代表著一個人對可支配資源的占有和調(diào)動，也代表了個體因占有物資而獲得了免于依附于他人的自由，私有財產(chǎn)因此成為保證個體人身與意志自由的關(guān)鍵。但是，個人的自由意志卻無法改變物質(zhì)資源的有限性這一事實。馬克思曾評價：“在自由競爭中自由的并不是個人，而是資本?！保?6］物質(zhì)的有限性限制著龐大人口的占有需求，個體對財物占有越多，其他人便得到得越少，完全以這樣的邏輯構(gòu)建土地權(quán)利，則會出現(xiàn) “贏家通吃”的現(xiàn)象。持有更多資本的人獲得更多排他性物質(zhì)權(quán)利，這些物質(zhì)優(yōu)勢更能令他們?nèi)〉媒粨Q優(yōu)勢，如此一來，土地資源或能夠獲得的土地權(quán)利便會像普通商品一樣流動在不同需求、不同利用目的的群體當中。

其二，為勞動群體配置土地權(quán)利。從土地條款不難看出，其設(shè)置更加突出農(nóng)地農(nóng)用的制度目的?！稗r(nóng)村和城郊的土地屬于集體所有”是一條強制性規(guī)范［17］，與它同出一條、結(jié)構(gòu)相同，且位于更靠前位置的“城市的土地屬于國家所有”也具有同樣的性質(zhì)。由于土地條款明確將土地以“城市”與“農(nóng)村和城郊”作區(qū)分，并把它們的所有權(quán)分置給兩個不同的集體，那么在解釋土地條款的規(guī)范內(nèi)涵時，就應(yīng)該承認憲法文本確實表達了主權(quán)者對其管轄土地的處置。

雖然這一點在《憲法》第十條中有所體現(xiàn)，但必須結(jié)合《憲法》第六條一起理解才能完整展現(xiàn)其內(nèi)涵。第六條共兩款，第一款既描述了我國的經(jīng)濟制度建立在生產(chǎn)資料公有制之上，又表明我國是一個以按勞分配為主要分配制度的國家。第二款作為第一款的補充，是在1999年修憲時增設(shè)的［18］，其內(nèi)容則是為了說明多種所有制與多種分配方式在堅持公有制與按勞分配為主體的前提下可以同時發(fā)展。20世紀末，我國的經(jīng)濟建設(shè)初見成效，但產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性不平衡問題已經(jīng)出現(xiàn)參見《中華人民共和國1999年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

，因公有制與私有制建立在不同的邏輯之上，具備不同的社會功能，追求不一樣的社會目標［12］，將市場經(jīng)濟引入單一的經(jīng)濟制度中，有助于提高資源配置效率，加快經(jīng)濟發(fā)展的速度。

不過在憲法上，對多種經(jīng)濟形式的認可仍需以公有制為主作為前提，公有制仍為我國的基本經(jīng)濟制度，這也是《憲法》第六條第一款保留了“社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”的原因。盡管我國尚處于社會主義初級階段，占有全部生產(chǎn)資料的條件還不成熟［19］，但結(jié)合《憲法》第十條的內(nèi)容對土地資源的所有權(quán)進行解讀就會發(fā)現(xiàn)，我國的土地配給正是完全以公有制而非私有制的邏輯設(shè)計的。從前后順序上來看，如果沒有《憲法》第十條，那么第六條第一款中的生產(chǎn)資料就必然包括所有土地資源。然而，將第十條第一、第二款與第六條第一款中的所有制進行對比可以發(fā)現(xiàn)，如果將“全民所有制”等同于“國家所有”，那么城市土地就應(yīng)屬于全民所有的生產(chǎn)資料，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于當?shù)貏趧尤嗣窦w所有的生產(chǎn)資料。

2.權(quán)利體系內(nèi)部的矛盾

雖然我國現(xiàn)行憲法通過土地條款確立了土地公有制原則，但在土地利益的相關(guān)方出現(xiàn)糾紛時，首先適用的是以《民法典》為代表的私法規(guī)則，個體間仍是以排他性的私有財產(chǎn)規(guī)則開展對土地資源的利用與收益等活動。換言之，盡管憲法構(gòu)造了以公平分配為價值導向的宏觀原則，但當土地相關(guān)權(quán)益落入具體的微觀法律權(quán)利中時則是遵循著另一套價值評價體系。兩種價值評價的矛盾是當下土地權(quán)屬配置需要革新的根源所在。一方面，完全將土地當作一種私有財產(chǎn)來配置只會導致土地規(guī)則成為服務(wù)資本積累的配套制度，無助于實現(xiàn)勞動公平；另一方面，完全按照社會主義理想對土地資源進行平均分配則不符合我國尚處于社會主義初級階段的現(xiàn)實，無助于對土地功能的拆解及其最大化利用。

2021年第七次全國人口普查公報顯示，我國尚有5億農(nóng)村人口 ，但2022年我國農(nóng)業(yè)種植面積僅有1.8億公頃 ，人均面積約0.36公頃。20世紀50年代，我國曾以小農(nóng)經(jīng)濟為重工業(yè)提供發(fā)展資本［13］45，雖然收獲頗豐，但也付出了極大的代價。自20世紀80年代包產(chǎn)到戶以來，政策鼓勵了人們的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)民可以不顧邊際效益向農(nóng)業(yè)投入個體能夠提供的最多資源［20］。如今面對規(guī)?；?、現(xiàn)代化農(nóng)耕的時代需求，過分強調(diào)保障個體土地利益對經(jīng)濟的正向作用極易導致國家錯失農(nóng)業(yè)發(fā)展的契機。因此，設(shè)計出一套可以同時包容保障個體土地利益與兼顧國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的權(quán)利體系，以權(quán)利重構(gòu)、法律解釋等多種方法化解土地所有權(quán)與土地財產(chǎn)性權(quán)益之間的內(nèi)部價值矛盾將成為土地權(quán)利改革的關(guān)鍵。

三、農(nóng)地權(quán)利分置與憲法限制

為了解決個體農(nóng)地權(quán)益保障與規(guī)模化耕種之間的矛盾，我國采取功能主義的立法原則，在確定所有權(quán)遵循憲法規(guī)范的前提下，農(nóng)地上的相關(guān)利益以“三權(quán)分置”的方式配置給不同的需求者，這樣既能保證土地資源的經(jīng)濟性，也能保證土地經(jīng)濟最終服務(wù)于我國的社會主義建設(shè)。盡管這種多層級的權(quán)利體系設(shè)計在面臨復雜的權(quán)益分配問題時會因價值矛盾而引發(fā)沖突，但在大多數(shù)情形下，所有權(quán)與承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離確實遵守了我國既定的憲法規(guī)范，并在事實上為提升土地利用的靈活性作出了貢獻。

因此，在對這些新興的土地權(quán)利進行解讀時不能陷入單向價值評價的誤區(qū)。有學者支持以私法邏輯建立“三權(quán)分置”體系，以私人財產(chǎn)權(quán)的構(gòu)建服務(wù)土地融資［21］。不過，從私法的技術(shù)角度審視土地權(quán)利的配置，不能從根本上消解土地權(quán)利體系內(nèi)部的價值沖突，只有從憲法價值出發(fā)才能構(gòu)建出一套內(nèi)部邏輯融洽的私法權(quán)利體系。因而，理解“三權(quán)分置”必須立足于憲法規(guī)范，遵守憲法對土地權(quán)利創(chuàng)新的限制。

其一，嚴格保障集體所有權(quán)，為實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)出、促進共同富裕打牢基礎(chǔ)。規(guī)?；姆N植模式對土地耕種面積有所要求，集體所有土地能夠最大程度保證同地區(qū)的務(wù)農(nóng)人員通力合作，促進當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展。若是為了短期的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益而突破土地條款這一底線，將土地所有權(quán)私有化，必然導致土地買賣的出現(xiàn)，農(nóng)民也極易因現(xiàn)實壓力喪失自有土地。而土地所有權(quán)的流動并不必然代表著資本入局可以為鄉(xiāng)村振興提供幫助，“在土地流轉(zhuǎn)的實踐中……特別要防止一些工商資本到農(nóng)村接入土地流轉(zhuǎn)后去搞非農(nóng)建設(shè)，影響耕地保護和糧食生產(chǎn)等問題……要真正激發(fā)農(nóng)民搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)的積極性”［22］。因此，只有遵循憲法中對土地所有權(quán)的規(guī)定，嚴格限制所有權(quán)在私人間的轉(zhuǎn)移，才能保證農(nóng)村集體成員獲得土地利用的最大收益。即使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進展不佳，土地仍因其耕地用途而有所產(chǎn)出，集體成員仍能獲得生活保障。

其二，正確理解憲法中對農(nóng)地利用方式與利用人群的限制，保證農(nóng)地功能的實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，不僅是國家經(jīng)濟的重要組成部分，也是確保國家糧食安全、保證國家主權(quán)獨立的重要產(chǎn)業(yè)。為了保證土地資源能夠被用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，除嚴格規(guī)范農(nóng)地用途外，對土地相關(guān)權(quán)利的設(shè)計也應(yīng)為助力農(nóng)業(yè)發(fā)展提供便利。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，學界出現(xiàn)了集體土地直接進入市場、流轉(zhuǎn)其使用權(quán)使集體成員獲得更高經(jīng)濟收益的聲音［6］。實際上，有些農(nóng)村的土地之所以在城鎮(zhèn)化進程中還未被城市吸納，可能正是因為它本來就缺乏一些便于開發(fā)為其他產(chǎn)業(yè)的特質(zhì)［23］。自然環(huán)境、氣候影響都可能使某一地塊不適合發(fā)展工業(yè)或商業(yè)，如果本地的居民選擇留下參與農(nóng)事，那么即使放開所有權(quán)或使用權(quán)限制，也大概率吸引不到有價值的市場投資。最重要的是，經(jīng)過轟轟烈烈數(shù)十年的城鎮(zhèn)化發(fā)展，城市范圍的擴大已經(jīng)對我國耕地環(huán)境產(chǎn)生了負面影響。面對各種用地亂象和耕地資源稀缺的現(xiàn)實，盲目追求短期經(jīng)濟效益的改革成本顯然太高。

保護耕地對于國家來講不僅是一項政治事業(yè)，還背負著解決14億人民吃飯問題的重大使命。土地不但是人民居住的場所、國家主權(quán)管轄的土地，還是保證國民口糧的保障。對于一個人口大國來說，糧食安全是國家不懼世界經(jīng)濟環(huán)境變化的底氣。因此，農(nóng)地權(quán)利分置改革的設(shè)計必須堅守農(nóng)地農(nóng)用的憲法精神，將農(nóng)地配置給農(nóng)業(yè)群體，唯有如此，才能使勞動和資本的價格在農(nóng)業(yè)市場上獲得一定的平衡，進而保障國家的糧食安全。

四、結(jié)論

自古以來，我國就重視土地，歷史上大大小小的變法大多都以土地制度改革為對象。當下，土地供給端需求的增加和土地財政使得地產(chǎn)行業(yè)一度成為經(jīng)濟發(fā)展的重要增長點之一。即便如此，國家仍應(yīng)將農(nóng)地農(nóng)用原則作為農(nóng)村土地制度改革的底線。面對當前的農(nóng)地矛盾問題，不能簡單依靠權(quán)利話語激勵農(nóng)民流轉(zhuǎn)其使用權(quán)，如此做法很可能是在鼓勵資本、金融和土地投機商進場。從事農(nóng)業(yè)勞作的人對土地的感情要比掘金者們更深，只有將土地交到真正靠農(nóng)業(yè)吃飯的人手上，糧食安全才能獲得真正意義上的保護。

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［責任編輯：毛麗娜 吳永輝］

收稿日期：2023-12-19

作者簡介：李天驕（1995—），女，河南省鄭州市人，中國政法大學博士研究生，主要研究方向：憲法學與行政法學。