主輔協(xié)作模式下城市社區(qū)治理精細(xì)化水平提升的實(shí)證研究

唐定雄

中共營(yíng)山縣委黨校

社區(qū)作為聯(lián)系居民群眾的最后一站，是國(guó)家治理體系中最基層的部分。新中國(guó)成立以來(lái)，在長(zhǎng)期的社區(qū)治理實(shí)踐中，由行政性力量、市場(chǎng)性力量以及社會(huì)性力量等多方協(xié)作過(guò)程中形成了具有中國(guó)特色的城市社區(qū)治理體制，即主輔協(xié)作的社區(qū)治理模式。這種模式是以發(fā)揮“紐帶”作用的社區(qū)基層組織為主導(dǎo)，輔之以社區(qū)治理的其他力量的協(xié)作，從而推動(dòng)社區(qū)治理形成互聯(lián)互通、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的運(yùn)行模式。{1}這種模式就目前的社區(qū)多元共治的實(shí)踐樣態(tài)而言，更好地適應(yīng)新時(shí)代城市化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等新形勢(shì)，適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化治理和人民對(duì)美好生活的期望。

一、主輔協(xié)作模式的形成依據(jù)及運(yùn)作邏輯

（一）主輔協(xié)作模式的形成依據(jù)

我國(guó)在新中國(guó)成立后逐步建立了城市基層社會(huì)管理體制，主要以“單位制”為基礎(chǔ)，輔以基層地區(qū)管理（“街居制”）。[2]國(guó)家通過(guò)單位這一組織形式管理職工，通過(guò)街居體系管理社會(huì)閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象等，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市全體社會(huì)成員的控制和整合，達(dá)到了社會(huì)穩(wěn)定和鞏固政權(quán)的目的。[3-9]但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型和變革，單位管理模式逐漸趨于無(wú)效，街居制也面臨著許多現(xiàn)實(shí)困難，原有的基層組織一元主導(dǎo)的格局不再存在，城市基層社會(huì)亟須一種新的組織形態(tài)和管理體制來(lái)解決社會(huì)中的問(wèn)題和各種矛盾。

在這種情況下，隨著社會(huì)組織、業(yè)主自治組織等社會(huì)性力量逐漸參與到社區(qū)治理中，加之城市管理重心下沉的現(xiàn)實(shí)需要，公安、城管、市場(chǎng)監(jiān)督等行政職能部門(mén)和街道辦事處開(kāi)始嵌入基層社會(huì)治理。街道、社區(qū)和行政職能部門(mén)是社會(huì)治理實(shí)踐中最重要的組成部分，它們擁有執(zhí)法權(quán)限，是社區(qū)中行使國(guó)家公權(quán)力的合法主體。這些基層組織承擔(dān)著基礎(chǔ)性的社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)，涉及到社區(qū)居民群眾生活的各個(gè)方面，因此需要與社區(qū)治理體系中的其他主體進(jìn)行協(xié)同配合，共同支持資源、權(quán)力和規(guī)則的供給，以更好地管理社區(qū)。近年來(lái)，通過(guò)基層黨建制度與基層治理機(jī)制的有機(jī)銜接和良性互動(dòng)，在加強(qiáng)和優(yōu)化基層社會(huì)治理方面取得了顯著成效。基層黨組織具備的組織優(yōu)勢(shì)，使其在獲取社區(qū)需求，了解群眾訴求方面更及時(shí)、更準(zhǔn)確、更有效，也能夠有效協(xié)調(diào)主輔之間的協(xié)作，從而提高治理體系響應(yīng)能力。這是提升基層黨組織政治領(lǐng)導(dǎo)力的必要要求。

在社區(qū)治理實(shí)踐中，社區(qū)居民參加社區(qū)治理的積極性不高，不是所有社區(qū)居民都能積極參與到社區(qū)社會(huì)治理中來(lái)，只有部分積極參與者才具有參與社區(qū)公共事務(wù)的意愿和能力，社區(qū)居民的利益訴求也往往經(jīng)常是由這些積極參與者代表而不是由大多數(shù)普通民眾直接表達(dá)的。這些社區(qū)治理的積極參與者并不一定是社區(qū)中那些文化層次高、有一定社會(huì)地位的人，而可能只是社區(qū)居民中那些有熱情、有時(shí)間，但還是有一定社會(huì)協(xié)調(diào)能力、有一定威望的普通人。雖然這部分社區(qū)治理的積極參與者不一定是社會(huì)的精英，但他們的作用仍然是不可替代的，比起其他社會(huì)力量來(lái)說(shuō)更為重要。

社區(qū)治理中的另一支力量就是社會(huì)組織。雖然社會(huì)組織在當(dāng)前社區(qū)治理與服務(wù)領(lǐng)域備受政府、居民的期待，對(duì)其作用也給予了高度的肯定，但在實(shí)踐中它們的作用至少目前仍然是輔助性的，不能成為主導(dǎo)性的力量。而隨著小區(qū)物業(yè)管理的普及，市場(chǎng)化的物業(yè)公司成為了社區(qū)治理中的重要參與者。

（二）主輔協(xié)作模式的運(yùn)作邏輯

在主輔協(xié)作的社區(qū)治理模式中，主導(dǎo)力量社區(qū)基層組織和作為輔助力量的社會(huì)組織、社區(qū)居民中的積極參與者、物業(yè)公司、街道和其他行政職能部門(mén)之間的協(xié)作的方式和運(yùn)作的模式是不完全相同的。

一是主導(dǎo)——參與模式。這是社區(qū)基層組織與社區(qū)居民中積極參與者和社會(huì)組織等社會(huì)性力量之間的協(xié)作治理模式，旨在爭(zhēng)取更多的積極力量，增強(qiáng)社區(qū)基層組織與社區(qū)居民積極參與者、社會(huì)組織等社會(huì)力量之間的有效合作，共同創(chuàng)造社區(qū)的和諧，促進(jìn)社區(qū)的穩(wěn)定。在這對(duì)關(guān)系中，社區(qū)基層組織處于當(dāng)然的主導(dǎo)地位，社區(qū)居民積極參與者、社會(huì)組織圍繞基層組織的中心工作和要求輔助社區(qū)基層組織進(jìn)行社區(qū)治理，從事一些包括動(dòng)員群眾、教育群眾、宣傳群眾等在內(nèi)的輔助工作，擔(dān)任基層組織與普通居民之間的傳遞員、協(xié)調(diào)員、溝通員?！爸鲗?dǎo)——參與”這種模式恰好彌補(bǔ)了緊急事件中群眾自治失靈的短板，既能夠確保群眾正常生活秩序不陷入混亂，也可以防止社區(qū)事務(wù)擴(kuò)大化，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。

二是支持——協(xié)調(diào)模式。這是社區(qū)基層組織與街道辦和其他行政職能部門(mén)等力量之間的協(xié)作治理模式，旨在社區(qū)中形成一個(gè)公平正義的氛圍。在基本公共服務(wù)方面，主要依靠街道辦和其他行政職能部門(mén)對(duì)社區(qū)的支持，實(shí)施一些基本公共服務(wù)，如社保、醫(yī)保等項(xiàng)目，建設(shè)一些便民、休閑、健身、養(yǎng)老等公共設(shè)施，購(gòu)買(mǎi)一些殘疾人服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)等社會(huì)服務(wù)等等。在這里，社區(qū)主要承擔(dān)一些，如材料受理、基礎(chǔ)信息甄別等基礎(chǔ)性流程，協(xié)調(diào)全體居民保證服務(wù)建設(shè)順利實(shí)施，而專(zhuān)業(yè)性、規(guī)范性、審批性流程則由行政職能部門(mén)主導(dǎo)完成。在社會(huì)管理方面，通過(guò)基層干部入戶(hù)做思想工作、解決現(xiàn)實(shí)困難等方式協(xié)調(diào)解決行政職能部門(mén)在履行職責(zé)時(shí)所遇到困難和矛盾，特別是因?yàn)樯鐓^(qū)居民對(duì)政策不理解、認(rèn)識(shí)不到位而產(chǎn)生的誤解和抵觸。在促使社區(qū)居民使用公共規(guī)則進(jìn)行居民自治的過(guò)程中，不僅可以向積極分子提供陌生社會(huì)稀缺的正向社會(huì)激勵(lì)，同時(shí)約束和制裁消極分子或破壞分子的行為。

三是介入——居間模式。這是基層組織與小區(qū)物業(yè)公司等經(jīng)營(yíng)性力量之間的協(xié)作治理新模式，旨在化解社區(qū)居民之間、社區(qū)居民和小區(qū)物業(yè)之間的糾紛、矛盾，從而維護(hù)社區(qū)居民的安居樂(lè)業(yè)和和諧穩(wěn)定。在社區(qū)治理實(shí)踐中，基層組織并不愿意介入封閉管理的小區(qū)內(nèi)部與物業(yè)公司管理等直接相關(guān)的事務(wù)。但是，在小區(qū)居民之間、物業(yè)公司和居民之間矛盾糾紛無(wú)法化解時(shí)，應(yīng)小區(qū)物業(yè)公司和社區(qū)居民的要求，基層組織就可介入處理?；鶎咏M織這時(shí)就可利用其與矛盾雙方均無(wú)利益牽扯的中立立場(chǎng)，為各方搭建利益溝通和協(xié)商平臺(tái)，居間調(diào)解雙方的矛盾。[4]

當(dāng)然，因?yàn)樯鐓^(qū)治理過(guò)程具有靈活性和策略性，社區(qū)治理實(shí)踐中各主體行動(dòng)的邊界也不一定是那么明確。換而言之，這并不意味著在社會(huì)治理實(shí)踐中簡(jiǎn)單粗暴地以弱化輔助性力量的方式壯大主導(dǎo)性力量，而是既要通過(guò)發(fā)展更多內(nèi)生型社會(huì)組織將分散的居民組織起來(lái)，更需要領(lǐng)導(dǎo)力和協(xié)調(diào)性俱佳的基層組織建設(shè)，才能達(dá)到主輔協(xié)作的長(zhǎng)效發(fā)展。

二、YS 縣城三個(gè)社區(qū)精細(xì)化治理的實(shí)踐探索

近年來(lái)，YS 縣創(chuàng)新實(shí)施“黨建引領(lǐng)小區(qū)治理”模式，構(gòu)建“五級(jí)共治”模式：街道黨工委、社區(qū)黨委、網(wǎng)格小區(qū)黨組織、院落黨小組和樓棟黨員中心戶(hù)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理，整合基層服務(wù)管理資源，促進(jìn)基層組織治理新格局的共建、共治和共享。

美國(guó)心理學(xué)家馬斯洛認(rèn)為，在基本心理需求滿(mǎn)足后，人人都有追求自我實(shí)現(xiàn)的心理需求，都希望自我的潛能可以得到最大限度地發(fā)揮，甚至說(shuō)自我實(shí)現(xiàn)是人生發(fā)展的最高境界。要幫助群眾挖掘潛能，就必須創(chuàng)造良好的環(huán)境，培養(yǎng)廣大群眾的歸屬感，讓每一名員工感受到家一般的溫暖。對(duì)于基層員工，特別是新生代員工，他們受教育程度高，思想活躍，對(duì)物質(zhì)和精神的要求都很高，在生活方式和文化訴求方面，都有著全新的追求，各單位就要積極為員工辦實(shí)事、辦好事，創(chuàng)造溫馨、舒適的工作和生活環(huán)境。

范例一：開(kāi)展城鄉(xiāng)基層治理示范試點(diǎn)建設(shè)——支部建在小區(qū)內(nèi)（Y 社區(qū)）

在Y 社區(qū)，由黨員組成的片（?。﹨^(qū)黨支部有5 個(gè)，下設(shè)社區(qū)服務(wù)小分隊(duì)，對(duì)小區(qū)進(jìn)行義務(wù)巡邏，收集矛盾糾紛線(xiàn)索，建立矛盾糾紛處理臺(tái)賬，對(duì)黨支部、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司在小區(qū)共治中的矛盾進(jìn)行調(diào)處。近年來(lái)，企（事）業(yè)單位退休職工實(shí)行社會(huì)化管理，大量退休黨員轉(zhuǎn)入社區(qū)，很多社區(qū)黨員人數(shù)達(dá)到一兩百人，社區(qū)黨群活動(dòng)中心用房面積就嚴(yán)重不足，黨務(wù)工作者也嚴(yán)重不足，從而導(dǎo)致黨員的集中學(xué)習(xí)和“三會(huì)一課”等基本的黨內(nèi)活動(dòng)要舉行都還存在一定的困難。

2019 年底，YS 縣在全市率先成立城鄉(xiāng)基層治理委員會(huì)和城鄉(xiāng)基層治理工作機(jī)構(gòu)，開(kāi)展城鄉(xiāng)基層治理示范試點(diǎn)建設(shè)，共建立片（?。﹨^(qū)黨支部46 個(gè)。同時(shí)，積極爭(zhēng)取社區(qū)共建單位、轄區(qū)單位、小區(qū)開(kāi)發(fā)商的支持，落實(shí)解決小區(qū)黨支部的活動(dòng)場(chǎng)所問(wèn)題，小區(qū)黨員過(guò)上了正常的組織生活。此外，這個(gè)縣還鼓勵(lì)黨員積極展示身份，選出優(yōu)秀黨員和黨員家庭作為黨員中心戶(hù)，發(fā)揮他們?cè)邳h內(nèi)的模范帶頭作用。目前，全縣實(shí)現(xiàn)了黨的工作在小區(qū)全覆蓋。

范例二：組建小區(qū)管理服務(wù)隊(duì)伍——“紅色管家”貼心服務(wù)（B 社區(qū)）

據(jù)了解，2019 年11 月，B社區(qū)黨委通過(guò)調(diào)研和摸底后，在D 小區(qū)成立了小區(qū)黨支部，并指派了1 名社區(qū)黨委副書(shū)記負(fù)責(zé)指導(dǎo)和督導(dǎo)D 小區(qū)支部的各項(xiàng)工作，搭建起了“社區(qū)黨委+小區(qū)黨支部+業(yè)委會(huì)+物業(yè)公司+樓棟小組”的“紅色管家”組織架構(gòu)，通過(guò)開(kāi)展黨員摸排“亮身份”、管家培訓(xùn)“強(qiáng)素質(zhì)”、志愿服務(wù)“樹(shù)形象”、疫情防控“當(dāng)先鋒”等行動(dòng)，充分發(fā)揮了紅色堡壘作用，提升了支部的凝聚力和示范引領(lǐng)作用。“紅色管家”廣泛收集小區(qū)居民需求，建立“需求清單”，成立了“紅色便民服務(wù)站”，設(shè)置了醫(yī)藥包、針線(xiàn)包、長(zhǎng)梯、氣槍等生活用品以備業(yè)主不時(shí)之需，并組建便民服務(wù)隊(duì)，將保姆、家政、水電工、開(kāi)鎖、管道疏通等服務(wù)項(xiàng)目人員及聯(lián)系方式掛上墻，為業(yè)主提供方便。同時(shí)，利用“四城同建”的契機(jī)，組建小區(qū)志愿服務(wù)隊(duì)，充分發(fā)揮志愿者的先鋒作用，利用雙休日和節(jié)假日免費(fèi)提供便民理發(fā)、磨刀、文藝表演等服務(wù)。

范例三：堅(jiān)持“人民城市人民管”理念——老舊小區(qū)實(shí)現(xiàn)共建共管共享（H 社區(qū)）

位于YS 縣城希望巷的F 小區(qū)建成于2000 年，共3 棟、36戶(hù)居民。就是這樣一個(gè)背街小巷的老舊小區(qū)，卻在2019 年評(píng)為YS 縣環(huán)境優(yōu)美示范小區(qū)。2016年，F(xiàn) 小區(qū)推行新的治理模式：實(shí)行“黨支部+院管委”一體組建。為做好小區(qū)老舊院落改造，社區(qū)黨委堅(jiān)持“先建立院管組織，再啟動(dòng)改造實(shí)施”的原則，先在F 小區(qū)成立黨支部和院管委，再通過(guò)做好調(diào)查摸底、宣傳發(fā)動(dòng)、征集意見(jiàn)等前期工作，全程邀請(qǐng)居民代表參與改造項(xiàng)目的選擇和制定改造方案，確保工作細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)。一個(gè)是“地上+地下”一體轉(zhuǎn)型。根據(jù)先處理隱蔽工程后處理外觀工程的原則，對(duì)雨污管網(wǎng)進(jìn)行了400 米改造和建造了2 座化糞池。在小區(qū)內(nèi)，對(duì)4700 平方米的道路進(jìn)行硬化處理，同時(shí)新增650 平方米的綠化面積，并施劃出28 個(gè)停車(chē)位，以達(dá)到地上地下通暢無(wú)擁堵無(wú)混亂的效果，同時(shí)營(yíng)造清爽舒適的環(huán)境。二是“院內(nèi)+院外”一體管理。將小區(qū)與周邊樓房整體規(guī)劃設(shè)計(jì)，完善配套功能，提振風(fēng)貌特色。把智慧門(mén)禁系統(tǒng)連入縣公安局綜治中心，聘請(qǐng)3 名工作人員提供物業(yè)服務(wù)，把小區(qū)納入社區(qū)網(wǎng)格化管理，推行城管力量進(jìn)社區(qū)，實(shí)現(xiàn)院內(nèi)院外聯(lián)管聯(lián)治，日常管理放心；三是“住戶(hù)+商戶(hù)”一體融合。大力推進(jìn)資源共享，小區(qū)籃球場(chǎng)、健身設(shè)施、充電設(shè)備、停車(chē)位對(duì)外開(kāi)放，引導(dǎo)住戶(hù)商戶(hù)共同參與平安建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)，實(shí)現(xiàn)住戶(hù)商戶(hù)共享共融，鄰里和諧稱(chēng)心。過(guò)去，老舊小區(qū)改造管理一直是政府主動(dòng)、群眾被動(dòng)，久而久之，成了“政府包干、群眾不干”，不僅增加政府管理成本，更影響管理效能提升。如今，YS 縣秉持“人民城市人民管”的理念，引導(dǎo)群眾當(dāng)好“主人翁”，打好“政府+群眾”組合拳，政府從“獨(dú)唱”變“領(lǐng)唱”，實(shí)現(xiàn)了從“靠政府”向“靠大家”的轉(zhuǎn)變，老舊小區(qū)治理實(shí)現(xiàn)共建共管共享。

三、主輔協(xié)作：城市社區(qū)治理精細(xì)化水平的提升進(jìn)路

（一）黨建引領(lǐng)精細(xì)化，精細(xì)統(tǒng)籌謀劃城市社區(qū)治理工作

社區(qū)黨組織是社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，需要負(fù)起實(shí)實(shí)在在的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任來(lái)，主動(dòng)謀劃，進(jìn)一步通過(guò)黨建引領(lǐng)，整合黨建資源，鞏固黨建根基，不斷夯實(shí)社區(qū)治理的基礎(chǔ)和能力。第一，構(gòu)建“黨建+服務(wù)”模式助推社區(qū)治理?；鶎狱h組織不但要領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理，而且還要參與到具體的基層社會(huì)治理中，并通過(guò)堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)和全方位的服務(wù)，帶動(dòng)社區(qū)居民、社會(huì)組織積極參與到社區(qū)治理中去。[5-10]第二，構(gòu)建“黨建+文化”模式引領(lǐng)社區(qū)治理。即在社區(qū)治理中，嵌入群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)、健康向上的文化和藝術(shù)元素，并與社區(qū)治理相融合，引導(dǎo)社區(qū)居民走出家門(mén)，以文化為載體，積極參與到社區(qū)治理中。第三，構(gòu)建“黨建+共建”模式合力治理社區(qū)。即激發(fā)多元主體活力，盤(pán)活社區(qū)有效資源，充分整合社區(qū)各方面資源，實(shí)現(xiàn)合力共建、成果共享。第四，構(gòu)建“黨建+環(huán)境”綜合式治理模式。在社區(qū)黨組織的引領(lǐng)下，有效整治社區(qū)人居環(huán)境，讓居民看到黨員為民服務(wù)的一言一行，將“紅色血液”注入社區(qū)治理的各個(gè)方面。

（二）信息獲取精細(xì)化，精準(zhǔn)對(duì)接社區(qū)居民的服務(wù)需求

當(dāng)今大數(shù)據(jù)時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)的作用越來(lái)越重要，越來(lái)越融入了公眾的生產(chǎn)、生活中。如果能將互聯(lián)網(wǎng)與社區(qū)治理有機(jī)融合，既可以把社區(qū)各種力量匯聚起來(lái)形成治理合力，又可以有效整合社區(qū)各種資源，還可以高效處理復(fù)雜社區(qū)治理問(wèn)題。可見(jiàn)，在社區(qū)治理中，引入互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，讓社區(qū)治理更智能、更專(zhuān)業(yè)、更高效是推進(jìn)基層社會(huì)治理的必然選擇。[6]一方面，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，搭建網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)，高效匯集民意。居民可以在網(wǎng)上發(fā)布“需求”，而有權(quán)限的黨組織或已注冊(cè)的黨員、志愿者、群眾可以主動(dòng)認(rèn)領(lǐng)，對(duì)收集到的需求進(jìn)行分析，精準(zhǔn)對(duì)接，精準(zhǔn)施策，協(xié)助解決相關(guān)問(wèn)題。另一方面，利用信息技術(shù)，搭建網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，高效服務(wù)居民。基層組織通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)為民眾提供及時(shí)、便宜、全面、專(zhuān)業(yè)的服務(wù)，建立滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)系統(tǒng)，暢通熱線(xiàn)、窗口受理渠道，實(shí)現(xiàn)線(xiàn)上線(xiàn)下高效互動(dòng)，讓居民自己評(píng)價(jià)對(duì)所辦事項(xiàng)的滿(mǎn)意度，以供社區(qū)工作人員參考改進(jìn)。

（三）民眾參與精細(xì)化，激發(fā)強(qiáng)大的社會(huì)協(xié)同能動(dòng)力

調(diào)動(dòng)社區(qū)居民、社會(huì)組織積極參與社區(qū)治理，是社區(qū)治理水平提升的重要途徑。在社區(qū)基層組織作為主導(dǎo)力量的社區(qū)治理中，必須將全體居民參與作為社區(qū)治理的一項(xiàng)前置條件，并在社區(qū)治理中發(fā)揮居民的作用。而社會(huì)組織的力量在基層社會(huì)協(xié)同治理中的作用也越來(lái)越被人們認(rèn)識(shí)和利用。 黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》就明確指出：“在適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)由社會(huì)組織依法提供和管理?！盵7]因?yàn)樵谏鐣?huì)治理過(guò)程中，各類(lèi)社會(huì)組織、志愿組織通過(guò)其專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，可以在政府管不了、不好管、管不好的領(lǐng)域，發(fā)揮拾遺補(bǔ)闕的協(xié)同功能。[8]當(dāng)前，需要做的就是做好社會(huì)組織參與社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)化管理，提高他們的社會(huì)信任度，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)基層組織與社會(huì)組織力量在社區(qū)治理中的協(xié)同化。