生態(tài)環(huán)境保護(hù)視域下國土空間規(guī)劃體系建設(shè)研究

邢 雯

（河北省國土空間規(guī)劃協(xié)會(huì)，河北 石家莊 050000）

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們的環(huán)保意識(shí)越來越強(qiáng)。從自然資源部成立以來，國家一直高度重視全面推進(jìn)國土空間規(guī)劃體系改革，以期可以實(shí)現(xiàn)“山水林田湖草”整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（簡(jiǎn)稱《若干意見》）的發(fā)布，是國家規(guī)劃體系發(fā)展歷程中的重大事件。文件進(jìn)一步明確了“國土空間規(guī)劃”是國土空間開發(fā)保護(hù)制度的基本載體、是生態(tài)文明制度體系的重要支撐、是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方式和途徑[1]。生態(tài)環(huán)境保護(hù)視域下，通過加強(qiáng)國土空間規(guī)劃體系建設(shè)可以有效地解決資源不平衡造成的突出問題，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)，對(duì)構(gòu)建人與自然生命共同體、開拓國土空間開發(fā)新格局具有重要意義。

1 國土空間規(guī)劃體系的概念及特征闡釋

國土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。國土空間規(guī)劃體系是建立多級(jí)多類、市縣綜合、條塊整合、時(shí)空結(jié)合的規(guī)劃體系。其中，多級(jí)是指劃分為國家、省、市縣三大層級(jí)，而市縣根據(jù)實(shí)際需要可以進(jìn)一步衍生鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)。多強(qiáng)調(diào)規(guī)劃大綱劃分為分區(qū)規(guī)劃、行動(dòng)規(guī)劃以及專項(xiàng)規(guī)劃三大類型。市縣綜合是指以市縣為規(guī)劃落地的基層層級(jí)。條塊整合主要強(qiáng)調(diào)了依據(jù)規(guī)劃整合主體功能區(qū)，各類控制線等空間性規(guī)劃管控要求以及專項(xiàng)規(guī)劃空間布局內(nèi)容等。時(shí)空結(jié)合強(qiáng)調(diào)了要充分地結(jié)合不同時(shí)期的重點(diǎn)，將國土空間規(guī)劃與國家發(fā)展規(guī)劃有機(jī)對(duì)接[2]。國土空間規(guī)劃體系特征主要體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)真正的“多規(guī)合一”、貫穿宏觀和微觀領(lǐng)域、重視規(guī)劃編制和監(jiān)督實(shí)施、落實(shí)“放管服”改革以及以先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)為支撐等方面。

2 國土空間規(guī)劃體系建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的聯(lián)系

國土空間規(guī)劃是踐行生態(tài)文明建設(shè)理念，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵途徑。通過國土空間規(guī)劃可以從對(duì)生態(tài)環(huán)境予以保護(hù)的視角出發(fā)，從主體功能區(qū)、土地利用及城鄉(xiāng)等方面對(duì)土地空間進(jìn)行合理地規(guī)劃，從而有效地協(xié)調(diào)人地之間存在的矛盾，實(shí)現(xiàn)土地合理利用、資源有效開放、生態(tài)保護(hù)工作穩(wěn)步有序推進(jìn)。而通過科學(xué)地進(jìn)行國土空間規(guī)劃則可以保證資源的可持續(xù)性，為實(shí)現(xiàn)資源代際公平提供保障。國土空間規(guī)劃體系建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系主要體現(xiàn)在：

第一，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的合理利用，最大程度地提升土地資源的利用率和附加值。國土空間規(guī)劃不能盲目進(jìn)行，要提前進(jìn)行充分的調(diào)研活動(dòng)，了解土地資源利用率，以充分利用土地、有序調(diào)整空間結(jié)構(gòu)為目的對(duì)國土空間進(jìn)行規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及生態(tài)效益并重，為各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)提供基本依據(jù)，描述宏偉的可持續(xù)發(fā)展藍(lán)圖。提高土地資源附加值，最大化提高利用率，這是國土空間規(guī)劃的終極目標(biāo)之一，需要優(yōu)先發(fā)展生態(tài)環(huán)境，加大保護(hù)力度。為此，要理性審視經(jīng)濟(jì)建設(shè)與土地資源利用之間的關(guān)系，把國土空間規(guī)劃與生態(tài)文明進(jìn)行對(duì)照，在規(guī)劃中指定核心任務(wù)，把人類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)控制到合理范圍內(nèi)，減弱對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的影響，使有限的土地資源帶來更高的價(jià)值。

第二，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的合理規(guī)劃。土地是一種寶貴的資源，我國在近年來的發(fā)展中明顯感受到土地資源的匱乏與緊張，與其他國家相比，更應(yīng)該對(duì)土地資源規(guī)劃這項(xiàng)工作表示重視，提高合理性，遵循節(jié)能、環(huán)保、可持續(xù)等原則，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)做好準(zhǔn)備[3]。我國經(jīng)濟(jì)當(dāng)前不斷提高發(fā)展質(zhì)量，發(fā)展方式有了明顯糴，需要改變對(duì)土地的依賴，建立新的發(fā)展模式，對(duì)國土空間進(jìn)行配置與管控，倒逼發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更好地維護(hù)生態(tài)平衡[4]。由于人口基數(shù)大，人均土地?fù)碛辛枯^少，更應(yīng)該對(duì)土地資源進(jìn)行合理規(guī)劃，落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，利用好土地分類技術(shù)對(duì)國土資源用途進(jìn)行管制，助推經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。在以往的國土空間規(guī)劃中存在一些問題，引發(fā)一系列矛盾與沖突，要及時(shí)應(yīng)對(duì)，遵循節(jié)能、環(huán)保、綠色等原則，在管理好生態(tài)環(huán)境的同時(shí)提高國土空間資源分配合理性，發(fā)揮出上位規(guī)劃的調(diào)控與約束作用。

第三，可以有力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開展。在我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，黨中央起到把控、引領(lǐng)、協(xié)調(diào)的作用，把滿足群眾需求當(dāng)成核心內(nèi)容，在人本思想的引領(lǐng)下合理地對(duì)國土空間進(jìn)行規(guī)劃，將保護(hù)生態(tài)環(huán)境置于首位，為國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做好準(zhǔn)備。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，要以有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提，生態(tài)環(huán)境惡化嚴(yán)重困擾著各級(jí)政府與各個(gè)部門，在國土空間規(guī)劃中要調(diào)整重心，從根源上解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞問題，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)保的有效性。在對(duì)國土空間進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，地方政府要對(duì)轄區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)情況、土地資源擁有量等產(chǎn)生必要了解，為制定合理的規(guī)劃做好準(zhǔn)備，以城市空間規(guī)劃為依據(jù)調(diào)整人力、物力、財(cái)力投入量，協(xié)調(diào)好環(huán)境發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、人口增長(zhǎng)等問題，應(yīng)對(duì)國內(nèi)外形勢(shì)的復(fù)雜變化。當(dāng)代人對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)予以重視，在對(duì)國土空間進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，要把保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明當(dāng)成重點(diǎn)，建立正確認(rèn)知并精準(zhǔn)出擊，把環(huán)保當(dāng)成空間規(guī)劃的重要內(nèi)容，不僅能促進(jìn)空間規(guī)劃工作的開展，也能為后續(xù)發(fā)展做好準(zhǔn)備，實(shí)現(xiàn)人口資源環(huán)境的均衡，打造宜居生活空間。

總之，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與國土空間規(guī)劃之間的關(guān)系十分緊密，是復(fù)雜的交叉關(guān)系。通過國土空間規(guī)劃體系建設(shè)，不僅可以對(duì)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到一定的警戒作用，更有利于真正有效地推進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。在可持續(xù)發(fā)展觀的指引下，應(yīng)以生態(tài)環(huán)境保護(hù)走位重要支撐推進(jìn)國土空間規(guī)劃體系建設(shè)，才能保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 生態(tài)環(huán)境保護(hù)視域下國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的具體建議

在國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的過程中，必須要將生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入其中。生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅僅是貫穿可持續(xù)發(fā)展觀的重要條件，也為國土空間規(guī)劃的高質(zhì)量完成提供重要支撐。從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的視域出發(fā)，加強(qiáng)國土空間規(guī)劃體系建設(shè)應(yīng)從如下幾個(gè)方面入手。

3.1 明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)及重點(diǎn)內(nèi)容

綠色、低碳、循環(huán)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的有效路徑，要把藍(lán)天碧水還給群眾。在各級(jí)政府的齊抓共管下，城市生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)前已經(jīng)取得優(yōu)異成績(jī)，在對(duì)國土空間進(jìn)行規(guī)劃時(shí)要把保護(hù)生態(tài)環(huán)境當(dāng)成重點(diǎn)，既要增強(qiáng)底線約束作用，也要利用好多樣化的信息平臺(tái)，提高國土規(guī)劃質(zhì)量，有預(yù)見地保護(hù)生態(tài)環(huán)。

在國土空間規(guī)劃體系建設(shè)過程中，應(yīng)落實(shí)國家制定的各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，順利推進(jìn)生態(tài)保護(hù)工作的開展，達(dá)成生態(tài)環(huán)保目標(biāo)，對(duì)空間布局的合理發(fā)展起到推動(dòng)作用，使土地使用者能自覺保護(hù)生態(tài)環(huán)境。具體而言：

第一，理順國土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的緊密關(guān)系。對(duì)生態(tài)環(huán)境予以保護(hù)，規(guī)劃處于起點(diǎn)位置，理順空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)保之間的關(guān)系，采取有效的實(shí)施措施，設(shè)定合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使生態(tài)與經(jīng)濟(jì)能實(shí)現(xiàn)齊頭并進(jìn)的發(fā)展。

第二，正視分析生態(tài)環(huán)境承載情況，及時(shí)采取有效途徑管控。結(jié)合轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，分析當(dāng)前環(huán)境具備的承載力且設(shè)定管理與保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，也要對(duì)國土生態(tài)空間狀況進(jìn)行調(diào)查與分析，制定階梯式發(fā)展規(guī)劃?？刂坪铆h(huán)境承載力方面的指標(biāo)，高效劃分環(huán)境管控區(qū)域，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)各個(gè)區(qū)域的空間功能發(fā)揮進(jìn)行引導(dǎo)，化解經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的矛盾。

第三，重視對(duì)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。修復(fù)生態(tài)環(huán)境意義重大，需要完成艱巨的任務(wù)，要為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)出臺(tái)相關(guān)制度，使自然資源能創(chuàng)造更高的效益，利用先進(jìn)技術(shù)維護(hù)生態(tài)平衡，提升制度監(jiān)督作用。

3.2 加強(qiáng)國土空間規(guī)劃中生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃

國土空間規(guī)劃體系中涉及了許多關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)涵，例如生態(tài)修復(fù)任務(wù)、資源承載能力、生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)安全底線等。在進(jìn)一步加強(qiáng)國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的過程中，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的主要任務(wù)在于建構(gòu)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃方法體系、服務(wù)新時(shí)代下國家和地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展、合理確定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治體系和管治內(nèi)容、探索具備區(qū)域差異性的管治路徑、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)等方面。在構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃時(shí)，具體應(yīng)從如下幾個(gè)方面入手：

第一，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的目標(biāo)。保護(hù)生態(tài)環(huán)境，這是當(dāng)代國土空間規(guī)劃的前提，引領(lǐng)生態(tài)環(huán)境治理工作的有序開展，增強(qiáng)國土生態(tài)安全，杜絕無序開發(fā)與無限制擴(kuò)張等現(xiàn)象的發(fā)生，增強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性與權(quán)威性，與城市當(dāng)前與未來發(fā)展情況相符，使相關(guān)人員知曉土地用途。

第二，執(zhí)行生態(tài)優(yōu)先的原則。在國土空間規(guī)劃中要貫徹執(zhí)行生態(tài)優(yōu)先的原則，根據(jù)空間功能分析轄區(qū)內(nèi)環(huán)境情況。在國土空間分區(qū)管理中制定完善的方案，針對(duì)區(qū)域環(huán)境特征展開討論與分析，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。在國土空間規(guī)劃中要維護(hù)生態(tài)環(huán)境價(jià)值，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面設(shè)定合理的控制線，也要設(shè)定科學(xué)的增綠目標(biāo)，使國土空間能向著預(yù)期的方向發(fā)展演化。重視生態(tài)溯源工作的開展，增強(qiáng)國土空間的生態(tài)功能，從空間方面入手協(xié)調(diào)好各個(gè)行業(yè)的關(guān)系。優(yōu)化發(fā)展區(qū)域環(huán)境，在保障生態(tài)安全的前提下著手建設(shè)城市。優(yōu)化生態(tài)空間用途，嚴(yán)格管控生態(tài)安全。利用先進(jìn)技術(shù)構(gòu)建三維治理模型，不斷完善治理方案。

第三，明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的核心內(nèi)容。首先，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境要素的測(cè)度評(píng)估，通過建立指標(biāo)體系、生態(tài)環(huán)境要素選擇、主導(dǎo)因子提取、從問題導(dǎo)向和目標(biāo)引導(dǎo)雙向賦值、確定功能、價(jià)值、權(quán)責(zé)和時(shí)間等維度的評(píng)估方法、提交綜合評(píng)估報(bào)告[5]。其次，加強(qiáng)先進(jìn)信息技術(shù)的應(yīng)用。通過應(yīng)用先進(jìn)信息技術(shù)建設(shè)生態(tài)信息平臺(tái)，可以實(shí)時(shí)化的觀測(cè)生態(tài)環(huán)境信息，通過信息化管理平臺(tái)整合相關(guān)信息，為各個(gè)部門工作的有序開展提供數(shù)據(jù)依據(jù)，了解相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)情況，加大監(jiān)管力度，增強(qiáng)分析決策能力，對(duì)合理規(guī)劃起到輔助作用[6]。此外，應(yīng)注重對(duì)生態(tài)環(huán)境管治分區(qū)、控制底線、生態(tài)安全格局等予以合理的規(guī)劃。

第四，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的保障機(jī)制。要確保國土空間規(guī)劃體系中生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的有效落實(shí)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起完善的保障機(jī)制，應(yīng)從組織領(lǐng)導(dǎo)、長(zhǎng)效機(jī)制、制度保障、技術(shù)支撐、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及公眾參與等多個(gè)層面予以努力，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，科學(xué)規(guī)劃國土空間，助力高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 加強(qiáng)新一代信息技術(shù)在國土空間規(guī)劃體系建設(shè)中的應(yīng)用

在國土空間規(guī)劃體系建設(shè)過程中，需要充分地發(fā)揮出新一代信息技術(shù)的技術(shù)支撐作用，特別是云計(jì)算技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等，可以在動(dòng)態(tài)檢測(cè)的基礎(chǔ)上，為國土空間規(guī)劃體系建設(shè)各項(xiàng)工作的有序開展提供支持，具體而言：

第一，注重大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用。無線傳輸系統(tǒng)、移動(dòng)定位設(shè)備等都實(shí)現(xiàn)了更新與升級(jí)，能輕松地獲取海量土地信息數(shù)據(jù)，為國土空間規(guī)劃構(gòu)建完善的感知體系。以實(shí)時(shí)化的方式采集多樣化的數(shù)據(jù)信息，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、公共設(shè)施、居民行為等進(jìn)行必要的了解，把握住城市發(fā)展的真實(shí)情況，例如，以通勤距離與時(shí)間方面的數(shù)據(jù)為依據(jù)對(duì)職住平衡做出判斷，彌補(bǔ)配套設(shè)施的不足，在國土空間規(guī)劃中踐行以人為本的理念。采用云計(jì)算、通信網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)，把紛繁復(fù)雜的國土信息數(shù)據(jù)相整合，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行深入挖掘，以可視化的方式予以展示，提高國土空間規(guī)劃的有效性。

第二，加強(qiáng)國土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的應(yīng)用。構(gòu)建國土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，有利于國土空間規(guī)劃與治理能力的提升，以可感知、能學(xué)習(xí)、智慧化的方式進(jìn)行規(guī)劃，為城市建設(shè)與發(fā)展提供有力支撐。該系統(tǒng)的構(gòu)建，能把多個(gè)部門的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，以動(dòng)態(tài)化的方式采集數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)判斷每一項(xiàng)用地指標(biāo)是否處于合理狀態(tài)，結(jié)合長(zhǎng)期積累的歷史數(shù)據(jù)對(duì)土地資源的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行分析并矯正不足。此外，也要利用好衛(wèi)星遙感等技術(shù)，對(duì)國土空間進(jìn)行合理的類型劃分，以指標(biāo)設(shè)定與執(zhí)行等方式進(jìn)行管控[7]。

第三，注重利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，做好預(yù)警工作。國土空間規(guī)劃具有較強(qiáng)的綜合性，預(yù)警是不可缺少的一項(xiàng)內(nèi)容。利用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)把實(shí)時(shí)更新的相關(guān)指標(biāo)與提前設(shè)定好的標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行比對(duì)，通過數(shù)據(jù)整合與轉(zhuǎn)換，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不符合標(biāo)準(zhǔn)、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成矛盾的內(nèi)容，包括別墅、破壞生態(tài)保護(hù)紅線等，組織執(zhí)法監(jiān)察與督察，對(duì)出現(xiàn)的偏差進(jìn)行矯正。

4 結(jié)語

總之，在加強(qiáng)國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的過程中，要建立在對(duì)城市建設(shè)與土地資源利用情況進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上，獲取詳實(shí)可靠的數(shù)據(jù)信息且進(jìn)行數(shù)據(jù)整合，為國土空間規(guī)劃提供重要參考。在此基礎(chǔ)上，要設(shè)定生態(tài)保護(hù)紅線，以保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展為根本，對(duì)國土空間布局進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，擴(kuò)大生態(tài)保護(hù)范圍，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。