霍恩-米特模型視角下普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行困境及路徑選擇研究
——以成都市 L 區(qū)為例

曾廣利

上海師范大學(xué)

關(guān)鍵字：普惠性學(xué)前教育；政策執(zhí)行；霍恩—米特模型

一、研究問題

2021 年教育部等九部門頒布了《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》，標(biāo)志著國(guó)家將學(xué)前教育發(fā)展作為十四五時(shí)期規(guī)劃建設(shè)的重要內(nèi)容之一，國(guó)家對(duì)學(xué)前教育的普及普惠發(fā)展寄予厚望，公眾對(duì)普惠學(xué)前教育資源充滿期待。實(shí)施普惠性學(xué)前教育政策是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵，而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開政策的有效執(zhí)行。普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行受到政策本身和其他多種因素的影響，現(xiàn)有研究對(duì)于普惠性學(xué)前教育政策的執(zhí)行存在的諸多問題，關(guān)注還比較零散，缺乏系統(tǒng)性和全面性解決方案。本研究通過采用一個(gè)較為成熟的理論模型，來解讀普惠性學(xué)前教育政策的執(zhí)行過程，將有助于厘清各種分散的觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)，并為普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行提供一個(gè)完整、科學(xué)、明確的分析框架?；诖耍狙芯坎捎没舳?米特政策執(zhí)行過程模型，深入探討影響普惠性學(xué)前教育政策實(shí)施的各種困境，以期為普惠性學(xué)前教育政策在后續(xù)執(zhí)行過程中消除阻滯行為，優(yōu)化普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行提供路徑選擇，從而確保普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行取得實(shí)效。

二、理論視角與分析框架

為了更好洞察普惠性學(xué)前教育政策的實(shí)施過程，特別是深入探究影響其實(shí)施效果的各種因素，研究選擇自上而下政策執(zhí)行理論中具有代表性的米特-霍恩模型，該模型由霍恩和米特提出，模型系統(tǒng)中包含六要素協(xié)助政策執(zhí)行，分別為政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、政策資源、政策執(zhí)行方式、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性、系統(tǒng)環(huán)境以及執(zhí)行者認(rèn)知。為了進(jìn)一步貼近普惠性學(xué)前教育服務(wù)這一研究主題，研究中用“目標(biāo)群體支持度”替代了模型中“系統(tǒng)環(huán)境”，來反映政策目標(biāo)群體對(duì)其的認(rèn)知與接受情況，同時(shí)將“執(zhí)行機(jī)構(gòu)特征”與“執(zhí)行方式”合并為“執(zhí)行機(jī)構(gòu)間溝通合作”，可以更清晰認(rèn)識(shí)到組織間關(guān)系對(duì)于學(xué)前教育政策的執(zhí)行的重要性。

三、L 區(qū)普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行面臨的困境

成都市 L 區(qū)，位于成都市中心城區(qū)東部，占地面積 557平方公里，截至2022 年末， L區(qū)常住人口 135.6 萬人，下轄 7個(gè)街道，3 個(gè)鎮(zhèn)。通過實(shí)地調(diào)研和相關(guān)數(shù)據(jù)資料統(tǒng)計(jì)顯示，L 區(qū)普惠性學(xué)前教育政策取得了一定的成效，具體表現(xiàn)為公辦園和普惠性民辦園數(shù)量增加；學(xué)前教育財(cái)政扶持力度加大；學(xué)前教師隊(duì)伍素質(zhì)顯著提高；公辦園主動(dòng)承擔(dān)弱勢(shì)兜底作用。但是近幾年，成都市廣大人民群眾對(duì)于優(yōu)質(zhì)的普惠性學(xué)前教育的需求越來越大，但實(shí)際供給卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上需求，導(dǎo)致普惠性學(xué)前教育發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?；谇拔乃鶚?gòu)建的分析框架，本部分?jǐn)M從五個(gè)維度分析 L 區(qū)普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行中遭遇的困境。

（一）政策執(zhí)行目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)性不足

一是政策目標(biāo)缺乏民眾需求導(dǎo)向，不具明確性。明晰的政策執(zhí)行目標(biāo)是政策執(zhí)行的關(guān)鍵，是政策執(zhí)行者行動(dòng)的依據(jù)，也是評(píng)估和控制政策執(zhí)行效果的基礎(chǔ)。而實(shí)際上，L 區(qū)對(duì)普惠性學(xué)前機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼和教師培訓(xùn)的相關(guān)內(nèi)容規(guī)定出現(xiàn)頻次較多，但在大部分政策中只是有所提及，并沒有明確具體的規(guī)定，導(dǎo)致政策執(zhí)行時(shí)未落實(shí)到位，部分普惠性學(xué)前機(jī)構(gòu)的教師穩(wěn)定性不高，尤其是普惠性民辦園。二是政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)脫離實(shí)際，缺乏精準(zhǔn)性。 L區(qū)有關(guān)普惠性幼兒園扶持的政策標(biāo)準(zhǔn)仍然存在一些設(shè)置不夠細(xì)分以及一刀切所造成的不合理之處。根據(jù)相關(guān)政策文件顯示，城市幼兒園服務(wù)半徑不宜超過 300 米，原則上不超過 2000米的規(guī)定，本研究通過對(duì)幼兒家長(zhǎng)有關(guān)“您孩子所在幼兒園離家距離？”問卷調(diào)查的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，僅有 14.9% 的家庭孩子所在幼兒園離家距離在 300 米之內(nèi)，仍有 17.4%家庭孩子距離在2 公里以上。這反映了普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行中“對(duì)于幼兒園建設(shè)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)缺乏指導(dǎo)性?！?/p>

（二）政策執(zhí)行可持續(xù)性資源配臵不足

一是政策執(zhí)行經(jīng)費(fèi)投入力度不足。根據(jù) 2021 年 L 區(qū)政府財(cái)政預(yù)算報(bào)告顯示，一般公共預(yù)算當(dāng)年撥156956.39 萬元，比2020 年預(yù)算數(shù) 144162.77 萬元增加 12793.62 萬元，增長(zhǎng)8.87%，其中投入支持學(xué)前教育資金18517.43 萬元，占比相比于往年增加了 12.59%，但相比于義務(wù)教育等仍處于較低水平。除此之外，由于缺乏可操作性的具體規(guī)定，政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的方式、標(biāo)準(zhǔn)和管理等方面存在著嚴(yán)重的缺失，從而導(dǎo)致了執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行動(dòng)力的雙重缺失。二是政策執(zhí)行人力資源配備不足。通過對(duì)基層執(zhí)行人員的訪談了解到，學(xué)前教育的所有招生、補(bǔ)助發(fā)放、衛(wèi)生安全等工作全部由該部門牽頭，就算本應(yīng)屬于財(cái)政局的收費(fèi)定價(jià)工作也是學(xué)前教育科工作人員負(fù)責(zé)，工作人員的任務(wù)繁重，而且存在部門工作人員對(duì)于資助補(bǔ)助房方面的專業(yè)知識(shí)不了解的情況，也未接受相關(guān)培訓(xùn)，一定程度上影響了政策執(zhí)行的效率、效果。

（三）政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)間缺乏溝通與協(xié)同機(jī)制

由于各執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的職能、目標(biāo)和利益存在差異，產(chǎn)生利益沖突和意見分歧是有極大可能性的。如果不能及時(shí)有效地解決這些問題，將會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行效率低下、資源浪費(fèi)。經(jīng)過訪談，發(fā)現(xiàn) L 區(qū)在同級(jí)機(jī)構(gòu)間的溝通協(xié)調(diào)存在諸多問題，導(dǎo)致部門工作量增加，任務(wù)繁重。通過對(duì)工作人員的訪談了解到“本來是做業(yè)務(wù)方面工作，但現(xiàn)在主要是處理行政方面的工作，感覺像在幫著做別部門的事情?！贝送?，在普惠性民辦幼兒園的收費(fèi)方面，部門間溝通不暢，使得基層對(duì)政策執(zhí)行情況缺乏認(rèn)知和回應(yīng)，從而造成執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織間的交流障礙，影響政策效果。在訪談中了解到，“在實(shí)際執(zhí)行的時(shí)候，都是學(xué)前科負(fù)責(zé)，本應(yīng)是財(cái)務(wù)部門的工作，但實(shí)際是我們來核定價(jià)格然后直接報(bào)給行政審批局。”

（四）目標(biāo)群體認(rèn)同與支持度不足

首先，家長(zhǎng)對(duì)普惠性學(xué)前教育政策缺乏認(rèn)同和支持。根據(jù)問卷回收數(shù)據(jù)顯示，在調(diào)查的 123名幼兒家長(zhǎng)中，40.5% 的調(diào)查對(duì)象表示不清楚普惠性學(xué)前教育政策，而比較了解的占比僅19.7%，這說明政策目標(biāo)的宣傳和政策執(zhí)行活動(dòng)并未得到目標(biāo)群體的關(guān)注，普遍關(guān)注率和認(rèn)知度不高。其次，民辦園對(duì)普惠性學(xué)前教育政策缺乏認(rèn)同和支持。L 區(qū)教育局在 2021 年 3 月在《關(guān)于調(diào)整普惠性民辦幼兒園保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的函》中，將普惠性民辦幼兒園保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為市一級(jí)園1500 元/生·月、市二級(jí)園1200 元/生·月、市三級(jí)園900 元/生·月。這在一定程度上保障了學(xué)前教育的公平性。但是通過對(duì)幼兒園園長(zhǎng)訪談了解到，政府所給予補(bǔ)貼以及幼兒園收取的保教費(fèi)難以維持幼兒園運(yùn)營(yíng)。由于房租、水電等成本費(fèi)用較高，而普惠性幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)又較低，政府的補(bǔ)貼與實(shí)際支出費(fèi)用中間的差額很大，這導(dǎo)致許多民辦園不愿申請(qǐng)為普惠性幼兒園。

（五）政策執(zhí)行人員執(zhí)行力不足

人員是政策執(zhí)行的核心力量，他們需要投入大量的精力負(fù)責(zé)任地完成任務(wù)，并且具備較高的政策水平和管理能力，才能有效地實(shí)施政策。在實(shí)際操作中，L 區(qū)普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行存在執(zhí)行不到位問題。對(duì)目標(biāo)群體的調(diào)查結(jié)果顯示，有超過一半的家長(zhǎng)和教職工認(rèn)為 L 區(qū)政策執(zhí)行工作人員在進(jìn)行學(xué)前教育政策執(zhí)行過程中存在監(jiān)督和宣傳方面的不足，而僅有 21.1%的幼兒園教職工和 13%的幼兒家長(zhǎng)認(rèn)為 L 區(qū)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管和宣傳等工作有效。說明 L 區(qū)學(xué)前教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其工作人員對(duì)相關(guān)政策的宣傳力度和宣傳措施存在明顯缺失，導(dǎo)致幼兒家長(zhǎng)和幼兒園教職工無法通過多種靈活渠道增加對(duì)普惠性學(xué)前教育以及普惠性幼兒園相關(guān)政策的了解。

四、破解普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行困境的路徑

第一，要以居民需求為導(dǎo)向做好頂層設(shè)計(jì)，完善普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行方案。多位一線執(zhí)行人員反映，由于目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等缺乏明確的政策依據(jù)和專業(yè)指導(dǎo)，在實(shí)施過程中面臨諸多困難，無法及時(shí)有效的解決問題。因此，為了更好地推動(dòng)普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行，決策者應(yīng)該制定一個(gè)全面且完整的政策方案，其明確分類別地規(guī)劃普惠性幼兒園的發(fā)展目標(biāo)、思路、標(biāo)準(zhǔn)和步驟，并且提供詳細(xì)的操作方案以及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。此外，L 區(qū)應(yīng)該以滿足老百姓需求為宗旨和指導(dǎo)原則，在了解學(xué)前教學(xué)的實(shí)際需求時(shí)，努力探索多種渠道來收集有關(guān)學(xué)前教育的實(shí)際意見?？梢圆捎谩熬€上”+“線下”結(jié)合的方式，以及利用學(xué)前教育發(fā)展座談會(huì)、公告、網(wǎng)上意見征集與投票等形式了解幼兒家長(zhǎng)以及幼兒園教職工群體對(duì)于普惠性學(xué)前教育的真實(shí)需求與態(tài)度。

第二，合理配置政策執(zhí)行資源，多種途徑提升政策執(zhí)行能力。普惠性學(xué)前教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，為普惠性幼兒園提供更多的資金支持以促進(jìn)其在管理和決策的改善、教師素質(zhì)和水平方面的提升，使得其“有能力”以及“有動(dòng)力”來為廣大幼兒提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)。同時(shí)，還要注重普惠性學(xué)前教育軟件方面建設(shè)，比如弱勢(shì)群體的支持，文化性教育資源的支持、教師質(zhì)量的提升等。此外，還需重視配備充足的執(zhí)行人員，一方面可以采取借崗的方式，或者通過招聘社區(qū)工作者的方式；另一方面定期對(duì)人員進(jìn)行學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，提高政策的認(rèn)知深度，保持高度責(zé)任感和使命感。同時(shí)，通過定期定期業(yè)務(wù)交流和研討等梳理問題，尋找原因以及解決問題的有效途徑，提高他們政策執(zhí)行能力和水平。

第三，優(yōu)化執(zhí)行組織架構(gòu)，健全組織間高效協(xié)同機(jī)制。普惠性學(xué)前政策執(zhí)行涉及多部門和單位，為更好地推動(dòng)普惠性學(xué)前教育政策的有效落實(shí)，需要健全部門間分工與合作機(jī)制，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組作用。L 區(qū)普惠性學(xué)前政策執(zhí)行過程中涉及的相關(guān)單位存在分工不清晰，職責(zé)交叉的情況，為了更好地管理和控制，L 區(qū)應(yīng)該以規(guī)范性文件的形式清晰界定各部門的角色和權(quán)限，并且為項(xiàng)目和行動(dòng)設(shè)置明確的責(zé)任主體，以確保每個(gè)環(huán)節(jié)都層層落實(shí)，責(zé)任到人。牽頭單位應(yīng)組織成立一個(gè)普惠性學(xué)前教育發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)各部門的職責(zé)以及如何發(fā)揮利用自身的資源進(jìn)行協(xié)同以及協(xié)同的程度都作出明確規(guī)定，結(jié)合政策目標(biāo)，制定出一套完善的合作計(jì)劃，并將其細(xì)化分解到每一個(gè)部門，以便更高效、有序地實(shí)施政策。

第四，注重宣傳營(yíng)造良好發(fā)展氛圍。居民的態(tài)度是衡量普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行效果的基礎(chǔ)。然而，實(shí)際上大多數(shù)居民并不清楚政策具體作用，甚至擔(dān)心因?yàn)樽非笃栈荻鴰斫逃唾|(zhì)量、低效率的后果。這表明，政府應(yīng)該更加積極地在社區(qū)居民中宣傳普惠性學(xué)前教育，營(yíng)造良好的政策實(shí)施氛圍。L 區(qū)政府部門可以建立完善的信息公開制度，及時(shí)向社會(huì)公布普惠性學(xué)前教育服務(wù)中的各項(xiàng)信息內(nèi)容，包括招生入學(xué)時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評(píng)估結(jié)果等信息。同時(shí)，為有效地實(shí)施社會(huì)化監(jiān)督管理，要鼓勵(lì)和支持家長(zhǎng)、幼兒園教職工等參與評(píng)估，以確保政府機(jī)構(gòu)的正確履職，并且對(duì)政策的執(zhí)行過程進(jìn)行全方位監(jiān)督。這不僅能夠提高社會(huì)對(duì)普惠性學(xué)前教育事業(yè)的重視程度，還能夠促進(jìn)政府部門更加有效地執(zhí)行職責(zé)，消除幼兒園與政府之間的分歧，加強(qiáng)政府與幼兒園的合作，探索更多的公私合作的辦園模式，為廣大幼兒提供更加優(yōu)質(zhì)的普惠性學(xué)前教育服務(wù)，實(shí)現(xiàn)雙贏的局面。

五、結(jié)語

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義的不斷深入，黨和政府在十四五時(shí)期把推進(jìn)普惠性學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展作為一項(xiàng)重要任務(wù)，致力于構(gòu)建一個(gè)更具競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新精神的教育發(fā)展體系，以期達(dá)到更好的教育效果。為此，全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)開始大規(guī)模推行普惠性學(xué)前教育，并取得了顯著的成效。盡管如此，要想讓高質(zhì)量的普惠性學(xué)前教育落地生根，仍需要有強(qiáng)有力的執(zhí)行作為保障，以推動(dòng)其可持續(xù)發(fā)展。該研究通過以霍恩-米特模型為基礎(chǔ)建構(gòu)分析框架，對(duì)成都市 L 區(qū)普惠性學(xué)前教育政策實(shí)施效果的實(shí)證調(diào)研，對(duì)普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行中面臨的困境進(jìn)行了分析，揭示了普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行難的內(nèi)在機(jī)理，并提出了擺脫困境的思路。