我國(guó)行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策研究

宣文麗

江西賢和律師事務(wù)所

一、行政公益訴訟的概念及法律特征

（一）行政公益訴訟的概念

目前，我國(guó)整個(gè)公益訴訟法律制度體系由兩部分構(gòu)成，即民事公益訴訟及行政公益訴訟。兩種公益訴訟因保護(hù)法益、適用主體、受案范圍、適用程序等的不同而又各具制度特色。

行政公益訴訟的法律概念目前在學(xué)術(shù)界及實(shí)務(wù)界并沒有形成統(tǒng)一、明確的概念。筆者依據(jù)其內(nèi)涵、本質(zhì)及結(jié)合我國(guó)《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，將其概念總結(jié)為：檢察機(jī)關(guān)依據(jù)其監(jiān)督職能，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)或?qū)嵤┑木唧w行政行為違法，可能損害或已經(jīng)損害社會(huì)公共利益的情況下，有權(quán)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議。如行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)或進(jìn)行糾正的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)依法向人民法院提起公益訴訟的制度。

（二）行政公益訴訟的法律特征

在制度屬性層面，行政公益訴訟作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)監(jiān)督職能。雖然我國(guó)不同于部分域外國(guó)家的以“三權(quán)分立”形式劃分國(guó)家權(quán)力，但確立了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間分工合作、相互制約的原則。其作為公益訴訟的構(gòu)成部分，依然遵循公益訴訟作為一種訴訟救濟(jì)制度的本質(zhì)，即通過司法活動(dòng)對(duì)行政機(jī)關(guān)職權(quán)實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督和制約。

在訴訟主體層面，我國(guó)行政公益訴訟采取一元模式，即唯一可以啟動(dòng)該訴訟的主體為檢察機(jī)關(guān)[1]。雖然基于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，其提起行政公益訴訟得到了實(shí)務(wù)界及理論的一致認(rèn)可。但因該類公益訴訟保護(hù)的法益為社會(huì)公共利益，近年來部分專家學(xué)者認(rèn)為應(yīng)適當(dāng)拓寬行政公益訴訟的起訴主體范圍。但筆者認(rèn)為，基于該制度保護(hù)的法益的特殊性，部分私益主體不宜作為起訴主體。另外檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能來源于憲法的規(guī)定，除此之外的私益主體并不具有該種職權(quán)，其并沒有可供提起該類訴訟的權(quán)力基礎(chǔ)。

二、行政公益訴訟的發(fā)展變遷及司法實(shí)踐

行政公益訴訟的發(fā)展歷程中具有“里程碑”意義的事件為：2015 年，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)我國(guó)最高人民檢察院在部分城市和地區(qū)進(jìn)行行政公益訴訟的試點(diǎn)工作。筆者認(rèn)為可以將該試點(diǎn)工作的開展作為行政公益訴訟發(fā)展變遷的分水嶺。因該試點(diǎn)工作使我國(guó)的行政公益訴訟完成了從“非制度化”到“制度化”的蛻變。

（一）2015 年之前“非制度化”的行政公益訴訟

在2015 年之前，行政公益訴訟案件數(shù)量可謂是屈指可數(shù)。通過搜索查詢?cè)诖酥暗南嚓P(guān)法律依據(jù)，雖然基本上已經(jīng)對(duì)行政公益訴訟的基本雛形進(jìn)行了約定，但由于存在與上位法相矛盾性的規(guī)定，最終未能得到很好落實(shí)。

從行政公益訴訟案件司法實(shí)踐來看，在此之前的相關(guān)案件僅能檢索出來八個(gè)，可謂是鳳毛麟角。同時(shí)根據(jù)該類案件的審判結(jié)果可以看出，相關(guān)案件的訴訟結(jié)果均以敗訴告終。

從上述制度規(guī)定以及司法實(shí)踐來看，2015 年在“非制度化”的行政公益訴訟制度背景下，無論是立法還是司法，該類訴訟的法律效果均不理想。雖然存在例外情形，但是也顯現(xiàn)出了法院在該類訴訟案件上有限的司法能動(dòng)性。

（二）2015 年之后“制度化”的行政公益訴訟

在2015 年國(guó)家推進(jìn)行政公益訴訟試點(diǎn)工作之后，行政公益訴訟的司法實(shí)踐情況展現(xiàn)出與前一時(shí)期完全不同的景象。

在司法實(shí)踐層面，試點(diǎn)工作深入推進(jìn)后，最高人民法院、最高人民檢察院陸續(xù)推出行政公益訴訟的典型案例，且隨著試點(diǎn)工作的不斷深入，行政公益訴訟案件的數(shù)量也在不斷增加。除了該類公益案件呈現(xiàn)出良好的發(fā)展趨勢(shì)外，該類案件的法律屬性也不斷明晰起來。第一，訴訟主體采用一元制，即提起行政公益訴訟的唯一主體為檢察機(jī)關(guān)；第二，該類案件的適用領(lǐng)域主要為生態(tài)環(huán)境及自然資源保護(hù)案件；第三，因在提起該訴訟之前還有檢察建議環(huán)節(jié)，為此，該類訴訟案件采取的是訴訟機(jī)制與非訴機(jī)制相結(jié)合的模式。

三、我國(guó)行政公益訴訟的現(xiàn)存問題及發(fā)展困境

（一）行政公益訴訟的受案范圍的規(guī)定較為有限

根據(jù)上文可知，目前我國(guó)行政公益訴訟的受案范圍主要為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)及國(guó)有土地使用權(quán)以及未成年人保護(hù)領(lǐng)域。但是結(jié)合現(xiàn)階段的司法實(shí)踐來看，我國(guó)行政公益訴訟案件也僅限于上述幾類案件，該類訴訟的受案范圍過于狹窄。

但現(xiàn)實(shí)生活中，還客觀存在其他行政機(jī)關(guān)因不履行職責(zé)或?qū)嵤┻`法行政行為造成國(guó)家、社會(huì)利益受損的情況。例如部分行政機(jī)關(guān)利用權(quán)力優(yōu)勢(shì)，為了部分相對(duì)人的利益，而損害其他不特定主體甚至國(guó)家或社會(huì)利益的行為。如行政機(jī)關(guān)利用職權(quán)，非法干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，助推部分主體實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)壟斷經(jīng)營(yíng)等。這種責(zé)任缺失的違法行政行為不僅使行政機(jī)關(guān)的違法行為失去有效性制約，還使得行政公益訴訟的立法宗旨失去價(jià)值基礎(chǔ)。

（二）行政公益訴訟的訴前程序尚缺乏完善的配套機(jī)制

訴前程序的設(shè)立不僅能夠行之有效的糾正行政違法行為，同時(shí)還能夠?qū)崿F(xiàn)定紛止?fàn)幍乃痉ň葷?jì)。[2]但基于我國(guó)行政公益訴訟的發(fā)展尚處于構(gòu)建階段，為此該訴前程序不可避免暴露出一些問題，改造成這些問題的本質(zhì)原因在于，該類訴訟訴前程序缺乏一定規(guī)范性。

檢察建議的法律性質(zhì)在我國(guó)現(xiàn)階段的行政訴訟法中并未被明確界定，檢察機(jī)關(guān)的檢察建議能否直接可以被認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)的義務(wù)也一直存在爭(zhēng)議。部分觀點(diǎn)認(rèn)為，柔性的檢察建議因可能會(huì)引發(fā)之后的行政訴訟而變得具有剛性特征，作為訴前程序的檢察建議應(yīng)被視為行政義務(wù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以履行；另外一部分觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察建議作為訴前程序的表現(xiàn)方式，其主要體現(xiàn)的是檢察機(jī)關(guān)的檢察職能，而不能被理解為行政義務(wù)，否則將導(dǎo)致行政義務(wù)的概念模糊。為此，檢察建議法律性質(zhì)認(rèn)定的不規(guī)范性，容易導(dǎo)致行政公益訴訟中行政職權(quán)與檢察職能的失衡。

（三）確認(rèn)違法之訴的錯(cuò)誤適用問題

“公益訴訟起訴人”與一般訴訟起訴人的概念相對(duì)應(yīng)，但是司法實(shí)踐中仍然客觀存在因理解偏差而造成訴訟不便的情況。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)既是訴訟案件的起訴一方，更是具有監(jiān)督職能的監(jiān)督機(jī)關(guān)。行政公益訴訟司法實(shí)踐中，因檢察機(jī)關(guān)的雙重身份，造成確認(rèn)之訴被錯(cuò)誤適用的案件屢見不鮮。在訴前程序中，在檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議后，部分行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行了相關(guān)職能或已經(jīng)糾正了自身的行為，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了其監(jiān)督職能，即公益保護(hù)的目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。[3]

但是在司法實(shí)踐中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)完成糾正或整改的行政違法行為，檢察機(jī)關(guān)仍然具有提出確認(rèn)違法之訴的職權(quán)。筆者認(rèn)為，之所以造成這種錯(cuò)誤的適用，是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)只是立足于自身的雙重身份，而忽略了保護(hù)公益與實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的主次關(guān)系。

（四）行政公益訴訟的舉證責(zé)任分配不清

在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為“公益訴訟起訴人”享有提起訴訟的權(quán)利。但是依據(jù)其本身具有的監(jiān)督職能，其在案件中又享有監(jiān)督行政行為及法院審判行為的權(quán)力。為此，基于該兩種身份的經(jīng)合，在司法實(shí)踐中容易發(fā)生行政公益訴訟中舉證責(zé)任分配不清的問題。一般行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的相對(duì)較重的舉證責(zé)任。但是基于檢察機(jī)關(guān)是以特殊原告的身份介入行政公益訴訟中，但是基于其具有的監(jiān)督職能，法院一般都會(huì)加重檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，這是對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為“公益訴訟起訴人”法律地位的認(rèn)知錯(cuò)誤。[4]此外，筆者認(rèn)為，導(dǎo)致該錯(cuò)誤的原因還包含立法上滯后規(guī)定。在《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》中就明確規(guī)定了在檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟時(shí)就應(yīng)當(dāng)提供舉證材料，不僅實(shí)際加大了檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，同時(shí)還直接影響了行政公益訴訟的審判效率。

四、我國(guó)行政公益訴訟完善的可行進(jìn)路及具體措施

（一）適當(dāng)拓寬行政公益訴訟的受案范圍

針對(duì)行政公益訴訟受案范圍過窄的問題，筆者認(rèn)為，可以在《行政訴訟法》規(guī)定的四種受案范圍后的“等”字上做擴(kuò)張解釋，擴(kuò)大受案范圍，并通過出臺(tái)司法解釋或其他規(guī)范性文件對(duì)相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行明確界定。具體而言，除現(xiàn)有幾類領(lǐng)域外，以下幾個(gè)領(lǐng)域至少也應(yīng)當(dāng)涵蓋在其受案范圍中：1、社會(huì)保障政策落實(shí)不到位直接影響社會(huì)中弱勢(shì)群體的基本生活保障問題，該類案件糾紛應(yīng)首當(dāng)其沖；2、文化、旅游等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也應(yīng)得到行政機(jī)關(guān)的關(guān)注；3、隨著網(wǎng)絡(luò)、信息等科技領(lǐng)域的高速發(fā)展，逐漸與社會(huì)群體的生活息息相關(guān)，該類領(lǐng)域所引發(fā)的公益受害問題也應(yīng)當(dāng)納入該類案件的受案范圍之中。

（二）進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化行政公益訴訟的訴前程序

其一，進(jìn)一步細(xì)化行政公益訴訟磋商規(guī)則。目前對(duì)于訴前磋商規(guī)則僅在《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》中有明確規(guī)定，在其他部分文件中，訴前磋商僅是一種原則性規(guī)定，并未發(fā)揮出該磋商規(guī)則的作用。[5]為此，筆者認(rèn)為，在今后的立法中可以適當(dāng)增加磋商方式、期限以及與其他程序良性銜接的相應(yīng)內(nèi)容。

其二，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)檢察建議的實(shí)際效果。檢察建議在司法實(shí)踐中被誤解為行政公益訴訟啟動(dòng)前的程序性工作，并不具有實(shí)質(zhì)性價(jià)值，不具有強(qiáng)制約束力。筆者認(rèn)為，檢察建議的效果是啟動(dòng)行政公益訴訟的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督職權(quán)的直接體現(xiàn)。為此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化檢察建議的可執(zhí)行性，對(duì)于其內(nèi)容的形成和完善可以充分引入第三方專業(yè)指導(dǎo)、討論評(píng)議程序等，增強(qiáng)檢察建議應(yīng)具備的實(shí)操價(jià)值。

（三）限縮和糾正確認(rèn)違法之訴的啟動(dòng)程序

確認(rèn)違法之訴的啟動(dòng)系對(duì)于應(yīng)當(dāng)糾正的行政行為在未被糾正的情況下提起的訴訟。換言之，如果在訴前程序中已經(jīng)糾正的違法行為就不應(yīng)當(dāng)成為確認(rèn)違法訴訟的客體。為此，在人民法院審理確認(rèn)違法之訴案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《民事訴訟法》第74及75 條之規(guī)定，判令行政機(jī)關(guān)行為的性質(zhì)以及同時(shí)責(zé)令是否予以改正，而不宜在確認(rèn)違法判決中直接判決行政機(jī)關(guān)行為違法，不僅增加了人民法院判決的難度，也容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)公信力的喪失。鑒于該原因，筆者認(rèn)為應(yīng)適當(dāng)限縮確認(rèn)違法之訴的適用范圍，加強(qiáng)該類訴訟的審核力度。

（四）明確行政公益訴訟中的舉證責(zé)任分配

對(duì)于行政公益訴訟的舉證責(zé)任分配問題，學(xué)術(shù)界共有三種觀點(diǎn)，分別為：“誰主張誰舉證”原則、舉證責(zé)任倒置原則以及檢察機(jī)關(guān)全部舉證責(zé)任。筆者認(rèn)同第一種觀點(diǎn)并在此基礎(chǔ)上適當(dāng)增加行政機(jī)關(guān)的抗辯責(zé)任。因行政公益訴訟的保護(hù)法益為國(guó)家或社會(huì)公共利益，為此在該類型案件中的舉證責(zé)任劃分要更為慎重。就檢察機(jī)關(guān)而言，其在啟動(dòng)案件之時(shí)應(yīng)當(dāng)提交初步的證據(jù)材料，滿足法定立案標(biāo)準(zhǔn)即可。案件審理時(shí)，就行政機(jī)關(guān)而言，對(duì)于行政不作為案件，其應(yīng)當(dāng)舉證已經(jīng)履行了行政職責(zé)；對(duì)于行政行為違法案件，其應(yīng)當(dāng)提出相關(guān)行為系依法履職的抗辯證據(jù)。筆者認(rèn)為按照此種適度的舉證責(zé)任原則，便可清晰劃分和界定行政公益訴訟中的舉證責(zé)任分配問題。