低碳城市規(guī)劃建設(shè)的難點(diǎn)與關(guān)鍵問題

李詠

合肥工業(yè)大學(xué)設(shè)計(jì)院（集團(tuán)）有限公司

引言

低碳城市是一種基于低碳經(jīng)濟(jì)理念和技術(shù)的新型城市發(fā)展模式。近年來，中國(guó)城市在節(jié)能減排方面取得了顯著成效，但就全國(guó)而言，低碳城市建設(shè)剛剛起步。低碳城市規(guī)劃建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要從區(qū)域發(fā)展、空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。

一、低碳城市規(guī)劃建設(shè)的難點(diǎn)

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不充分是當(dāng)前我國(guó)發(fā)展面臨的突出問題。這種狀況造成了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾，也加劇了我國(guó)工業(yè)能耗高、碳排放大、生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)。在這種情況下，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理是造成我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理的根本原因。我國(guó)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比有很大差距。這表現(xiàn)在：我國(guó)城市的第二產(chǎn)業(yè)比重很高，中國(guó)城市能源消費(fèi)主要以化石能源為主，其中煤炭消費(fèi)比例最高，占總能源消費(fèi)比例的82.02%；石油和天然氣為第二大能源類型。在這種情況下，我國(guó)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理是導(dǎo)致我國(guó)城市碳排放偏高的重要原因。

（二）城市空間布局不合理

城市空間布局是指城市中各區(qū)域的分布，以及各區(qū)域之間的相互關(guān)系。在進(jìn)行低碳城市規(guī)劃建設(shè)時(shí)，合理的空間布局是非常重要的。我國(guó)城市規(guī)劃中存在著空間布局不合理的問題。例如，我國(guó)在城市空間規(guī)劃中，往往以城市中心區(qū)為中心，以各種功能分區(qū)為核心，從而造成了城市空間結(jié)構(gòu)的不合理。這導(dǎo)致了城市中心區(qū)人口密度過大、交通擁堵、環(huán)境污染等問題。在這種情況下，人們往往選擇離開市區(qū)到郊區(qū)居住或工作。由于人們活動(dòng)區(qū)域的改變，導(dǎo)致了城市能源消耗和碳排放增加。同時(shí)，在城市規(guī)劃建設(shè)中，還存在著大面積的城市綠地沒有得到有效利用、垃圾處理和污水處理設(shè)施缺乏等問題。在我國(guó)城市化發(fā)展過程中，主要有三種土地利用類型：耕地、建設(shè)用地和未利用地。在城市化過程中，耕地不斷減少，而建設(shè)用地不斷增加；在城鎮(zhèn)化過程中，土地逐漸被占用，而未利用地越來越多[1]。這三種類型的土地利用類型在空間上是不平衡的。因此，合理調(diào)整土地利用類型是促進(jìn)我國(guó)城市低碳發(fā)展的關(guān)鍵所在。

首先，要從整體上提高耕地占補(bǔ)平衡能力，確保耕地總量基本平衡。目前，我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡主要是以補(bǔ)充耕地為主的方式進(jìn)行。這導(dǎo)致了我國(guó)耕地后備資源不足的問題。因此，在城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)該注重提高耕地占補(bǔ)平衡能力；其次，要實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地與未利用地之間的平衡；第三，要實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地與綠地之間的平衡。我國(guó)當(dāng)前在建設(shè)用地方面存在著巨大缺口。因此要提高城市綠地面積和容積率。

（三）交通工具高碳化

近年來，隨著我國(guó)城市汽車保有量的快速增加，交通工具高碳化問題日益突出。一是汽車能源消耗高。由于我國(guó)的石油對(duì)外依存度不斷提高，且成品油價(jià)格處于低位，導(dǎo)致油價(jià)對(duì)我國(guó)城市交通工具的成本影響越來越大，汽車能源消耗逐年增加。二是汽車排放對(duì)城市空氣質(zhì)量影響大。隨著城市機(jī)動(dòng)車數(shù)量不斷增加，城市空氣質(zhì)量惡化。三是汽車污染治理難度大。隨著新能源汽車的推廣應(yīng)用，傳統(tǒng)燃油車的排放已經(jīng)得到有效控制，但是新能源汽車在推廣應(yīng)用過程中還面臨技術(shù)、政策、安全等方面的問題，目前新能源汽車仍然處于發(fā)展初期，其排放標(biāo)準(zhǔn)不完善，沒有形成規(guī)范和統(tǒng)一的技術(shù)體系。解決這些問題的主要途徑是加強(qiáng)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括城市道路網(wǎng)建設(shè)和慢行交通系統(tǒng)建設(shè)；發(fā)展城市公共交通系統(tǒng)；推廣城市低碳出行方式等。其中，城市道路網(wǎng)建設(shè)是提高城市道路承載能力、改善出行條件的重要途徑；慢行交通系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)城市綠色出行的重要載體；低碳出行方式則是實(shí)現(xiàn)城市交通低碳化、可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了很多低碳問題。這些問題給我們提出了低碳發(fā)展的新挑戰(zhàn)：一是低碳發(fā)展理念尚未深入人心。二是相關(guān)政策措施還不完善。三是低碳發(fā)展規(guī)劃有待進(jìn)一步深化實(shí)施。四是低碳技術(shù)應(yīng)用不到位，嚴(yán)重影響了低碳發(fā)展成效。五是公眾對(duì)低碳發(fā)展理念和實(shí)踐認(rèn)識(shí)不足，參與積極性不高；六是節(jié)能減排成本偏高、難以承受，難以持續(xù)實(shí)施。

（四）建筑能耗高

我國(guó)是一個(gè)建筑大國(guó)，城鎮(zhèn)建筑能耗占全國(guó)總能耗的30%，因此，建筑節(jié)能是城市低碳發(fā)展的重要領(lǐng)域。然而，在建筑領(lǐng)域，尤其是高能耗的民用建筑領(lǐng)域，還存在很多問題。首先，民用建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)制定滯后。由于缺乏法律法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的約束，導(dǎo)致我國(guó)在民用建筑節(jié)能方面沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。其次，政府主管部門對(duì)綠色建筑設(shè)計(jì)缺乏有效的監(jiān)管手段。綠色建筑設(shè)計(jì)的相關(guān)法律法規(guī)和評(píng)價(jià)體系還不健全。最后，政府主管部門對(duì)綠色建筑技術(shù)推廣重視不夠。目前，我國(guó)低碳技術(shù)創(chuàng)新還處于初級(jí)階段，缺乏有效的技術(shù)評(píng)估機(jī)制。因此，要推動(dòng)低碳城市規(guī)劃建設(shè)工作的順利開展，必須采取措施解決上述問題。其中，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市建設(shè)用地合理布局、城市交通工具高碳化、城市建筑節(jié)能化、公共交通體系完善、低碳社區(qū)建設(shè)等是推進(jìn)低碳城市規(guī)劃建設(shè)的關(guān)鍵措施[2]。此外，對(duì)以上難點(diǎn)問題進(jìn)行系統(tǒng)解決需要加強(qiáng)以下幾方面工作：一是提高全民低碳意識(shí)。通過大力宣傳推廣低碳理念、普及低碳知識(shí)等方式提高公眾對(duì)低碳發(fā)展的認(rèn)識(shí)。

二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局。優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局是推進(jìn)低碳城市規(guī)劃建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。三是加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和推廣應(yīng)用。加強(qiáng)綠色技術(shù)研發(fā)、推廣和應(yīng)用是推進(jìn)低碳城市規(guī)劃建設(shè)的重要途徑。

（五）城市生態(tài)系統(tǒng)脆弱

低碳城市建設(shè)離不開生態(tài)環(huán)境的支持，而城市生態(tài)環(huán)境又是城市規(guī)劃建設(shè)中最重要的因素之一。近年來，由于人口的持續(xù)增長(zhǎng)和城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯，成為制約城市可持續(xù)發(fā)展的重要因素。一些城市為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，片面追求城市規(guī)模擴(kuò)張，使得很多地區(qū)出現(xiàn)了“攤大餅”式發(fā)展、高強(qiáng)度開發(fā)、資源過度消耗、生態(tài)環(huán)境惡化等問題。因此，加強(qiáng)城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)迫在眉睫。從城市的角度看，低碳城市規(guī)劃建設(shè)需要從以下幾個(gè)方面入手：一是要不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少能源消費(fèi)強(qiáng)度；二是要注重城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化；三是要積極調(diào)整交通結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)綠色交通；四是要重視低碳建筑的規(guī)劃與建設(shè)。此外，還要做好低碳社區(qū)、低碳街區(qū)以及低碳校園等規(guī)劃建設(shè)。從社會(huì)發(fā)展的角度看，低碳城市規(guī)劃建設(shè)需要關(guān)注以下幾個(gè)方面：一是提高居民參與低碳生活的積極性；二是加強(qiáng)對(duì)居民的宣傳教育工作；三是將低碳理念融入到公共服務(wù)中去。

（六）政策制度保障體系不完善，低碳產(chǎn)業(yè)體系尚未建立

由于我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理體制和法規(guī)政策體系尚不完善，對(duì)低碳城市規(guī)劃建設(shè)缺乏宏觀指導(dǎo)，對(duì)低碳發(fā)展目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)路徑、技術(shù)措施和實(shí)施保障等缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，沒有明確的量化指標(biāo)和有效的獎(jiǎng)懲措施，對(duì)低碳城市規(guī)劃建設(shè)缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。

城市的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和居民生活主要是通過碳排放來實(shí)現(xiàn)的，但是由于碳排放具有一定的滯后性，在城市建設(shè)中要逐步減少化石能源消耗。因此在城市建設(shè)過程中要控制碳排放強(qiáng)度。目前我國(guó)主要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

二、低碳城市規(guī)劃建設(shè)的關(guān)鍵問題

（一）建筑節(jié)能

相關(guān)工作人員需要進(jìn)一步加強(qiáng)建筑能耗統(tǒng)計(jì)工作。目前，我國(guó)僅有北京、上海等少數(shù)地區(qū)建立了建筑能耗統(tǒng)計(jì)制度。因此要盡快建立健全建筑能耗統(tǒng)計(jì)制度，將節(jié)能工作落實(shí)到每一個(gè)項(xiàng)目中去。其次要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)和個(gè)人行為的監(jiān)管力度。針對(duì)目前部分企業(yè)和個(gè)人在建筑節(jié)能方面存在的問題，政府應(yīng)該制定相應(yīng)的政策措施，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制。如在施工階段對(duì)于能耗較高、環(huán)境污染較大的項(xiàng)目可以通過降低其標(biāo)準(zhǔn)等方式來提高其節(jié)能效果。對(duì)于違規(guī)使用高能耗產(chǎn)品、設(shè)備以及進(jìn)行高碳消費(fèi)行為的企業(yè)或個(gè)人要予以相應(yīng)懲罰。此外，還要加強(qiáng)對(duì)開發(fā)商和物業(yè)公司等行為的監(jiān)管力度。開發(fā)商應(yīng)該在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)就加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)能耗情況進(jìn)行評(píng)估并制定相應(yīng)措施。物業(yè)公司應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)業(yè)主在使用過程中能耗情況進(jìn)行監(jiān)督和管理。通過以上措施，提高建筑節(jié)能管理水平，減少建筑能耗和碳排放。

目前我國(guó)建筑節(jié)能工作還存在一些問題：一是缺少國(guó)家層面上的政策引導(dǎo)和資金支持；二是缺少統(tǒng)一完善的評(píng)價(jià)體系；三是缺乏明確具體、科學(xué)合理、便于操作的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；四是缺乏科學(xué)有效的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制；五是缺少公眾參與和監(jiān)督機(jī)制；六是缺乏必要的宣傳教育機(jī)制。為此要采取相應(yīng)措施加以解決：一是完善國(guó)家層面上的政策引導(dǎo)和資金支持；二是加強(qiáng)對(duì)地方政府和相關(guān)部門以及開發(fā)商和物業(yè)公司等行為進(jìn)行監(jiān)管；三是建立統(tǒng)一完善的評(píng)價(jià)體系；四是加強(qiáng)宣傳教育工作。

（二）低碳交通與公共交通

交通是城市的命脈，低碳交通是城市可持續(xù)發(fā)展的重要保障。在當(dāng)前階段，城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)注重以下幾個(gè)方面：

（1）合理確定城市公共交通發(fā)展目標(biāo)。公共交通系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)低碳城市的重要途徑，在構(gòu)建低碳城市中發(fā)揮著不可替代的作用。

（2）加強(qiáng)城市軌道交通與常規(guī)公交協(xié)調(diào)發(fā)展。要有效地利用軌道交通引導(dǎo)城市空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高公共交通出行比例。對(duì)于居住社區(qū)而言，要根據(jù)土地利用規(guī)劃確定合理的公共交通站點(diǎn)布局；

（3）大力發(fā)展快速軌道交通系統(tǒng)?？焖佘壍澜煌ㄏ到y(tǒng)具有高效、快捷、準(zhǔn)時(shí)和環(huán)境友好等特點(diǎn)，能夠有效地緩解中心城區(qū)的擁堵狀況，同時(shí)也能夠有效地降低碳排放，減少環(huán)境污染。我國(guó)快速軌道交通系統(tǒng)目前的發(fā)展現(xiàn)狀還有待提高，應(yīng)加強(qiáng)其與常規(guī)公交系統(tǒng)的銜接，完善其服務(wù)功能和線路網(wǎng)絡(luò)布局，使之成為低碳城市建設(shè)的有力支撐。

（三）加強(qiáng)綠色交通方式的推廣應(yīng)用

目前，我國(guó)的城市居民出行以汽車為主，而機(jī)動(dòng)車主要是燃油車，這不僅會(huì)導(dǎo)致城市交通擁堵和尾氣排放量增加，還會(huì)導(dǎo)致能源供給短缺、環(huán)境污染加重、道路交通事故頻發(fā)等問題。因此，在低碳城市建設(shè)中，需要積極推廣應(yīng)用新能源汽車等綠色交通方式，有效降低碳排放。首先，應(yīng)當(dāng)盡快制定鼓勵(lì)使用新能源汽車的政策措施。如：通過補(bǔ)貼等手段，促進(jìn)新能源汽車的普及應(yīng)用；對(duì)現(xiàn)有燃油車實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策；為新能源汽車提供配套設(shè)施等。其次，應(yīng)推廣應(yīng)用新能源汽車。如：建設(shè)“公共充電樁”體系；提高充電站的服務(wù)水平；建設(shè)充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，提升充電設(shè)施的服務(wù)能力等[4]。再次，應(yīng)制定有效的公共交通財(cái)政補(bǔ)貼政策。如：實(shí)行“綠色出行券”政策；將綠色出行補(bǔ)貼與低碳行為掛鉤；通過綠色出行券補(bǔ)貼鼓勵(lì)居民選擇公交出行等。

（四）合理選擇城市的發(fā)展模式

城市發(fā)展模式是低碳城市規(guī)劃建設(shè)的關(guān)鍵，決定著城市能源利用效率和碳排放水平。從發(fā)展階段來看，不同的城市有著不同的發(fā)展模式，其中主要分為以下幾類：第一類是從傳統(tǒng)發(fā)展模式向低碳發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的城市。這種類型的城市一般處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、人口規(guī)模較大、交通需求旺盛的階段，可以通過提高能源利用效率和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)來降低碳排放水平。具體表現(xiàn)為：充分利用城市土地資源，降低城市能耗水平；在交通運(yùn)輸方式上，可以大力發(fā)展公共交通和軌道交通等；第二類是從工業(yè)主導(dǎo)型向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)型的城市[5]。具體表現(xiàn)為：加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過第三產(chǎn)業(yè)提高能源利用效率；通過調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，降低能源消耗強(qiáng)度；大力發(fā)展公共交通和軌道交通等；

三、結(jié)束語

綜上所述，加強(qiáng)低碳城市規(guī)劃建設(shè)是一項(xiàng)十分重要和緊迫的任務(wù)。在低碳城市建設(shè)過程中，規(guī)劃部門應(yīng)該從城市總體發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和低碳發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，編制科學(xué)合理的低碳城市規(guī)劃，并做好與其他相關(guān)規(guī)劃的銜接。只有這樣才能為我國(guó)低碳城市規(guī)劃建設(shè)提供更加堅(jiān)實(shí)的政策和技術(shù)保障。