集體土地征收的行政自制實(shí)踐機(jī)制:現(xiàn)狀考察與完善路徑

黃先雄 龍 峰

(中南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410083)

一直以來(lái),部分地方政府及其征拆部門濫用行政權(quán)力違法征地導(dǎo)致征地沖突的事例屢見(jiàn)不鮮。如何有效規(guī)制征地權(quán)力,現(xiàn)有的研究成果遵循傳統(tǒng)的分權(quán)衡制理論框架多從強(qiáng)化立法、司法等外部規(guī)制力量的角度提出解決方案(1)根據(jù)分權(quán)制衡經(jīng)典理論,依賴司法審查實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的規(guī)制,一般僅指法院通過(guò)行政訴訟糾正違法行政行為,以達(dá)成監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政之目的,并不包括檢察機(jī)關(guān)。。從完善立法體系的角度而言,學(xué)者們強(qiáng)調(diào)建立健全土地征收相關(guān)配套法律制度,提出“在立法中明確被征收人的法律地位”[1]76、“我國(guó)公共利益條款存在法律規(guī)定粗疏、概念內(nèi)涵模糊和認(rèn)定規(guī)則虛無(wú)的制度缺失等問(wèn)題,立法應(yīng)予以完善”[2]90等建議;從履行司法職能的角度而言,學(xué)者們注重解決集體土地征收行政訴訟中的技術(shù)性問(wèn)題,提出“厘清征地行為的可訴性”[3]50、“明確司法機(jī)關(guān)對(duì)土地征收補(bǔ)償款分配方案的審查權(quán)限”[4]60、“擴(kuò)大行政訴訟受案范圍,應(yīng)允許被征地農(nóng)民集體或個(gè)人對(duì)‘政府的土地征收決定’、‘征地補(bǔ)償?shù)臎Q定’提起訴訟”[5]110等辦法。然而,從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,僅僅依靠上述外部控權(quán)方式尚不足以回答規(guī)制政府征地權(quán)力的命題。令人欣喜的是,行政自制理論為當(dāng)前行政主導(dǎo)模式下探索行政法治建設(shè)提供了一種新路徑。行政自制是指行政主體自發(fā)地約束其所實(shí)施的行政行為,使其行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運(yùn)行的一種自主行為,簡(jiǎn)單地說(shuō),就是行政主體對(duì)自身違法或不當(dāng)行為的自我控制,包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯(cuò)等一系列下設(shè)機(jī)制[6]98。學(xué)者們先后從“治理理念”[7]214、“動(dòng)機(jī)與動(dòng)力”[8]27、“可能性”[9]85等維度建構(gòu)起完整的行政自制理論框架。需要強(qiáng)調(diào)的是,行政自制既是一種關(guān)于理想型行政模式的描述,也包含實(shí)現(xiàn)該理性目標(biāo)的制度設(shè)計(jì)[10]6。行政實(shí)務(wù)中已出現(xiàn)“區(qū)域限批”[11]112、“行政權(quán)力清單”[12]113、“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度”[13]405等行政自制現(xiàn)象,學(xué)者們運(yùn)用行政自制理論予以定性、解讀。同時(shí),根據(jù)實(shí)證研究,學(xué)者們從前述行政自制現(xiàn)象中進(jìn)一步挖掘該理論的實(shí)踐機(jī)制,即“將行政自制理論制度化、操作化的具體實(shí)踐方式”[14]6,提出了“行政內(nèi)部分權(quán)”[15]48、“行政慣例”[16]213以及“行政裁量基準(zhǔn)”[17]81等諸多實(shí)踐機(jī)制。綜上所述,現(xiàn)有的行政自制研究成果存在明顯的“從理論到實(shí)踐”“從普遍到具體”的過(guò)程,尤其是新近的研究成果具有鮮明的行政實(shí)踐導(dǎo)向性,很大程度上是對(duì)行政實(shí)務(wù)領(lǐng)域表現(xiàn)出的某一特定行政自制現(xiàn)象所作出的理論回應(yīng)。

集體土地征收糾紛是行政爭(zhēng)議中最為激烈的領(lǐng)域,亟須引入行政自制理論以尋求控權(quán)之道。集體土地征收系典型的多階段、多步驟、多程序行政行為,因此,梳理、歸納該領(lǐng)域的行政自制實(shí)踐機(jī)制能夠較為系統(tǒng)地反映行政自制理論在實(shí)踐中的真實(shí)情況。本文選取行政自制理論在集體土地征收中發(fā)揮控權(quán)作用的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)作為切入點(diǎn)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第十條、《中華人民共和國(guó)民法典》第二百四十三條、《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條的規(guī)定,地方政府征收集體土地應(yīng)符合三個(gè)基本條件:正當(dāng)程序、公共利益以及合理補(bǔ)償。這三個(gè)方面既是判斷地方政府征地行為是否合法的標(biāo)尺,也應(yīng)是行政自制理論發(fā)揮控權(quán)功能的關(guān)鍵。因此,本文運(yùn)用實(shí)證及規(guī)范分析法,從上述三個(gè)方面整理、提煉出行政自制理論在集體土地征收中的實(shí)踐機(jī)制,觀察其實(shí)際運(yùn)行狀況,并提出完善建議。

一、地方政府集體土地征收權(quán)力自我規(guī)制的可能性證成

面對(duì)地方政府強(qiáng)大的征地權(quán)力,傳統(tǒng)上被寄予厚望的立法、司法等外部控權(quán)機(jī)制尚且無(wú)能為力,依靠地方政府主動(dòng)自律來(lái)消減違法征地行為的負(fù)面效應(yīng)是否具有可能性?本文認(rèn)為,行政自制作為一種主動(dòng)自律機(jī)制,具有行政成本低、效率高的優(yōu)勢(shì),地方政府自我規(guī)制征地權(quán)力應(yīng)是其利益衡量后的理性選擇,絕非不切實(shí)際的空想。作為征地程序發(fā)起者、征地博弈制度制定者和土地增值利益分配者的地方政府是最重要的參與者。事實(shí)上,集體土地征收之所以容易激起矛盾,主要是因?yàn)榧婢摺斑\(yùn)動(dòng)員”“裁判員”身份的地方政府主持切割土地增值利益“蛋糕”很難讓各方主體滿意。因此,純粹的道德自律是不可靠的,地方政府征地權(quán)力自我規(guī)制的動(dòng)力只能產(chǎn)生在反復(fù)的“成本—收益”計(jì)算之后,是在充分衡量了征地權(quán)力自我規(guī)制的目標(biāo)和功效后的理性選擇。這也是有效降低各參與者之間博弈損耗,實(shí)現(xiàn)各自利益達(dá)至帕累托最優(yōu)的路徑。

(一)地方政府施惠于民實(shí)現(xiàn)土地征收最小阻力化與最低代價(jià)化

土地是農(nóng)民安身立命之本,被征地農(nóng)民的利益應(yīng)得到尊重。財(cái)稅制度改革后,中央政府拿走主要稅源,地方政府不得不經(jīng)營(yíng)土地以取得發(fā)展資金。近年來(lái),地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴越來(lái)越嚴(yán)重[18]106。為擴(kuò)大土地價(jià)格“剪刀差”,地方政府對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往較低,對(duì)農(nóng)民的后續(xù)生存發(fā)展關(guān)注不足。面對(duì)政府違法征地,農(nóng)民也自有其應(yīng)對(duì)策略。無(wú)論是采取突擊“種房子”、阻塞交通,甚至暴力阻工等違法行為,抑或是起訴、信訪等“合法抗?fàn)帯笔侄?對(duì)農(nóng)民而言,都需付出大量的時(shí)間、精力成本乃至承擔(dān)違法的代價(jià);對(duì)政府而言,處置農(nóng)民的抗?fàn)幮袨橐嘈韬馁M(fèi)大量的行政資源,尤其是少數(shù)“釘子戶”可能會(huì)將整個(gè)征地項(xiàng)目拖延長(zhǎng)達(dá)數(shù)年,甚至導(dǎo)致項(xiàng)目最終“爛尾”,這對(duì)雙方都是難以接受的。

施惠于民是行政自制的核心理念,其中蘊(yùn)含行政主體對(duì)相對(duì)人的尊重、關(guān)懷之意,要求地方政府在行使征地權(quán)力時(shí),盡可能尊重被征地農(nóng)民的自主選擇,而不是一味地依賴強(qiáng)制手段。遵循主體平等,保持自我克制,并不意味著地方政府在征地過(guò)程中主導(dǎo)地位的喪失,而是要求在政府與被征地農(nóng)民之間合理地分配權(quán)利、義務(wù),尤其是要保障被征地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)以及對(duì)征地行為的知情權(quán)、參與權(quán),并以此換得被征地農(nóng)民對(duì)征地決定的理解和支持,從而降低處理農(nóng)民抗?fàn)幍木薮笮姓杀尽Ｒ虼?自制狀態(tài)下土地征收,這其實(shí)也是最小阻力、最低代價(jià)完成征地任務(wù)的征收模式。

(二)地方政府自我規(guī)制征地權(quán)力契合中央法治政府建設(shè)目標(biāo)

中國(guó)式分權(quán)下的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治晉升激勵(lì)是地方政府過(guò)度追求土地財(cái)政的重要原因[19]163。目前考核地方政府官員主要采取“GDP”“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”“財(cái)政收入”等易量化的顯性指標(biāo)。在以“土地謀發(fā)展”背景下,地方政府通過(guò)數(shù)量與價(jià)格干預(yù)不同用途土地供給[20]66-75。為了在“地方政績(jī)錦標(biāo)賽”中勝出,地方政府行政首長(zhǎng)往往選擇通過(guò)房地產(chǎn)業(yè)推高GDP和財(cái)政收入,同時(shí)獲取晉升機(jī)會(huì)。我國(guó)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,對(duì)地方政府行政首長(zhǎng)的權(quán)力監(jiān)督不足,同時(shí),市縣級(jí)政府行政首長(zhǎng)較短、彈性的任期制又導(dǎo)致地方政府決策的短期化。所以,一些地方政府在征地過(guò)程中伴隨著嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益的行為。近十多年高速推進(jìn)的城市化,更是讓一些地方政府產(chǎn)生了有權(quán)隨意處置轄區(qū)內(nèi)土地的錯(cuò)誤意識(shí)。對(duì)于集體土地征收,中央政府與地方政府在行政目標(biāo)追求上存在差異。其一,政府職能定位從“建設(shè)型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型政府”。經(jīng)過(guò)改革開放四十余年的高強(qiáng)度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),此類投資基本飽和,再增加投資,其經(jīng)濟(jì)效能只能是逐步遞減[21]129。尤其是在全球疫情尚未完全消退,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩,國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)行業(yè)嚴(yán)重受挫的當(dāng)下,地方政府逐步擺脫與房地產(chǎn)深度捆綁的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,使政府從“經(jīng)營(yíng)城市”中抽身,更具有現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。黨的十八大以來(lái),中央政府加快了轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的步伐。具體到地方政府政績(jī)考核,GDP增速指標(biāo)被弱化,資源消耗、環(huán)境代價(jià)等綠色考核指標(biāo)相應(yīng)增加,尤其加大了土地資源利用指標(biāo)的比重,以激勵(lì)地方政府提高土地利用率,減少其城市化動(dòng)機(jī)。其二,中央政府對(duì)地方政府違法征地不再姑息?！胺€(wěn)定壓倒一切”是政府施政底線的高度概括,中央政府不允許地方因征地而危害社會(huì)穩(wěn)定。地方政府若肆意違法征地,激起農(nóng)民規(guī)?；?fàn)?則與中央政府維持社會(huì)秩序穩(wěn)定的治理底線相違背;若肆意擴(kuò)大征地范圍,則會(huì)破壞中央政府嚴(yán)守耕地紅線的宏觀調(diào)控政策。每一次地方政府挑戰(zhàn)中央政府底線和紅線,都促使中央政府不得不出面整治地方政府違法征地行為(2)近年來(lái),在急劇加速的城市化進(jìn)程中,多地出現(xiàn)了因地方政府違法征地而爆發(fā)的嚴(yán)重沖突,如江西宜黃、青島平度、昆明晉寧等地的征拆流血事件,當(dāng)?shù)卣饕賳T無(wú)一例外受到嚴(yán)肅處理。。

對(duì)地方政府負(fù)責(zé)人而言,自我克制、依法行政才是獲得晉升最穩(wěn)妥的方式。況且,通過(guò)土地征收在短時(shí)間內(nèi)拉動(dòng)GDP的做法已越來(lái)越不合時(shí)宜(3)從2020年開始,隨著房地產(chǎn)供給過(guò)剩臨近頂點(diǎn),同時(shí)受新冠疫情和中美貿(mào)易戰(zhàn)的影響,房地產(chǎn)行業(yè)遭受重創(chuàng),陸續(xù)出現(xiàn)房地產(chǎn)企業(yè)“爆雷”、地方公務(wù)員攤派賣房等負(fù)面事件。地方政府以征地和賣地為核心的經(jīng)營(yíng)城市模式難以為繼。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,2022年一季度,全國(guó)住宅用地流拍和撤牌地塊數(shù)量共計(jì)836宗,流拍撤牌率為23.5%。。根據(jù)現(xiàn)有的政績(jī)考核體系,經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)指標(biāo)對(duì)于晉升影響并不顯著;相反,若因違法征地而破壞中央宏觀調(diào)控乃至引發(fā)群體性事件,則可能會(huì)對(duì)仕途產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。因此,地方政府應(yīng)自覺(jué)將征地行為限制在中央土地政策頂層設(shè)計(jì)的框架內(nèi),嚴(yán)格自我規(guī)制,以完成中央政府宏觀調(diào)控任務(wù)。

綜上所述,征地權(quán)力自制狀態(tài)下各征地利益主體是彼此“共贏”而非“零和”關(guān)系。尤其對(duì)于地方政府而言,違法征地其實(shí)是得不償失的;自我克制狀態(tài)下的集體土地征收才是最具效率、成本最低的行政征地模式,也是符合“成本—收益”分析的最優(yōu)選擇。進(jìn)言之,地方政府征地權(quán)力自我規(guī)制在行政體制內(nèi)已形成共識(shí),并落實(shí)為行動(dòng)。

二、多維建構(gòu)集體土地征收行政自制的實(shí)踐進(jìn)路

行政權(quán)力總是按照一定的程序,依靠自身的組織結(jié)構(gòu),以其自有的方式運(yùn)行[22]4。這既是行政權(quán)運(yùn)行的內(nèi)部環(huán)境,也成就了行政自制理論的基礎(chǔ)。集體土地征收實(shí)踐中,行政自制理論便是從征地權(quán)力的運(yùn)行程序、組織結(jié)構(gòu)、行為方式三個(gè)層次生成實(shí)踐機(jī)制,在正當(dāng)程序、公共利益以及合理補(bǔ)償三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮控權(quán)功能。

(一)作為管理型自制的土地征收審批程序制約了地方政府的征地沖動(dòng)

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,我國(guó)集體土地征收主要包括以下流程:縣級(jí)以上地方政府開展土地狀況調(diào)查、信息公示并公告—與被征地農(nóng)民協(xié)商并簽訂征收協(xié)議—縣級(jí)以上地方政府提出土地征收申請(qǐng)—省級(jí)政府或國(guó)務(wù)院(農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批)土地征收審批—縣級(jí)以上地方政府予以公告并組織實(shí)施。其中,(農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批)土地征收審批(4)在集體土地征收審批流程中,農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批和土地征收審批的審批主體均為省級(jí)政府或國(guó)務(wù)院,兩道審批手續(xù)同時(shí)進(jìn)行,并以《農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批單》的形式合并作出。是整個(gè)征地流程中最為核心的環(huán)節(jié)。土地征收審批之前的程序都是為其“合法產(chǎn)生”提供條件,土地征收審批之后的環(huán)節(jié)也都以其“合法存在”而得以進(jìn)行。土地征收審批可視為行政體系內(nèi)部控制征地進(jìn)程的“安全閥”。

1.土地征收審批程序的內(nèi)部管理性

根據(jù)土地性質(zhì)及用地面積的不同,土地征收審批機(jī)關(guān)分為國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府。國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府土地行政管理部門對(duì)于申請(qǐng)單位申報(bào)材料采用內(nèi)部會(huì)審形式來(lái)征求意見(jiàn),通過(guò)后才能報(bào)請(qǐng)審批機(jī)關(guān)(即國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府)批準(zhǔn)。內(nèi)部會(huì)審采取書面審查,參與人員均為土地行政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員,并無(wú)用地單位、申請(qǐng)單位人員參加。最終的審批決定亦以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部批復(fù)形式作出,系上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)的一種回復(fù),并不針對(duì)具體的外部行政相對(duì)人。因此,整個(gè)土地征收審批程序具有典型的內(nèi)部行政行為特征。土地征收審批雖由作為外部控權(quán)機(jī)制的立法機(jī)關(guān)設(shè)置,但審批機(jī)關(guān)基于行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間的管理和隸屬關(guān)系對(duì)申請(qǐng)機(jī)關(guān)的管理和制約仍系一種行政權(quán)對(duì)另一種行政權(quán)的規(guī)制,并未跳出行政自我規(guī)制的范疇,可視為管理型行政自制。

2.縱向控制地方政府征地權(quán)力的有效性

土地征收審批機(jī)關(guān)往往通過(guò)制定行政法規(guī)、行政規(guī)章以及向下發(fā)布行政規(guī)范性文件來(lái)規(guī)范、約束下級(jí)申請(qǐng)機(jī)關(guān)的行為,嚴(yán)格落實(shí)土地管理制度,以實(shí)現(xiàn)行政體系內(nèi)的自我規(guī)制。為規(guī)范土地征收審批報(bào)請(qǐng)工作,原國(guó)土資源部曾發(fā)布《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》《關(guān)于報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問(wèn)題的通知》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問(wèn)題的通知》等部門規(guī)章及行政規(guī)范性文件細(xì)化土地征收審批的審查時(shí)限、審查方式及審查合格條件,以此規(guī)范土地征收申報(bào)行為,制約申請(qǐng)機(jī)關(guān)的征地權(quán)力。具體到審批機(jī)關(guān)內(nèi)部會(huì)審制度,原國(guó)土資源部曾出臺(tái)《關(guān)于建立健全土地執(zhí)法監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制的通知》,要求“進(jìn)一步完善內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制”,將“建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批等事項(xiàng)都要納入會(huì)審范圍”。執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須作為會(huì)審成員單位,對(duì)于有違法行為的項(xiàng)目實(shí)行“一票否決”。落實(shí)到地方層面,省級(jí)政府土地行政管理部門如安徽省、河北省也陸續(xù)出臺(tái)《安徽省國(guó)土資源廳行政審批會(huì)審辦法》《河北省國(guó)土資源廳關(guān)于印發(fā)行政審批會(huì)審辦法的通知》。上述文件能夠清晰地感受到作為審批機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院及省級(jí)政府對(duì)下級(jí)地方市、縣級(jí)政府征地權(quán)力的規(guī)制。應(yīng)該說(shuō),土地征收審批機(jī)關(guān)對(duì)于地方政府用地申請(qǐng)的審查是異常嚴(yán)格的。長(zhǎng)期以來(lái),地方政府對(duì)于土地征收審批層級(jí)高、耗時(shí)長(zhǎng)、程序復(fù)雜等問(wèn)題反映強(qiáng)烈。近幾年來(lái),土地征收審批對(duì)于地方政府征地沖動(dòng)的縱向控制是有一定成效的。

(二)作為監(jiān)督型自制的國(guó)家土地督察限制了地方政府對(duì)公共利益的界定權(quán)力

盡管公共利益是地方政府征收集體土地是否具有正當(dāng)性的唯一理由,但是在理論和實(shí)踐中如何準(zhǔn)確界定公共利益的內(nèi)涵可謂言人言殊[23]23。新修訂的土地管理法采用列舉方式首次對(duì)公共利益進(jìn)行界定(5)新土地管理法規(guī)定,因軍事外交,政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程,以及成片開發(fā)建設(shè)等六種情況確需要征地的可以依法實(shí)施征收。但未對(duì)上述六種情況作進(jìn)一步詳細(xì)解釋。。囿于文字表達(dá)的天然缺陷,同時(shí)考慮到實(shí)踐中征地情況的千變?nèi)f化,立法機(jī)構(gòu)不能也不宜將公共利益界定得過(guò)于詳細(xì),以免掛一漏萬(wàn)。因此,界定征地項(xiàng)目是否符合公共利益在很大程度上仍是政府的權(quán)力。那么,如何防止政府界定公共利益的權(quán)力被濫用?省級(jí)政府通過(guò)行政立法進(jìn)一步細(xì)分新土地管理法所列公共利益事項(xiàng)以防界限泛濫,這一做法看似可行,但仍沒(méi)有擺脫列舉式立法模式的思維定式。當(dāng)前省級(jí)地方政府立法也未作出突破(6)如2019年12月31日海南省自然資源和規(guī)劃廳制定的《海南農(nóng)村土地征收試點(diǎn)辦法》所列舉的公共利益建設(shè)項(xiàng)目范圍基本全文引用新土地管理法的規(guī)定,未作進(jìn)一步詳細(xì)分類。。另外,考察中央和省級(jí)政府對(duì)征收土地申請(qǐng)的審查內(nèi)容來(lái)看,土地征收是否符合公共利益似乎并不屬于審查范圍[24]145。由此觀之,從正面甄別征地項(xiàng)目是否符合公共利益以規(guī)制地方政府征地權(quán)力的做法難度較大,在行政實(shí)踐中幾乎已被放棄。于是,運(yùn)用逆向思維,通過(guò)遏制違法征地行為從反面維護(hù)征地公共利益成為一種可行之策。在土地征收實(shí)踐中,國(guó)家土地督察制度正發(fā)揮著從反面限制政府界定公共利益權(quán)力的功能。

1.土地督察制度的自上而下監(jiān)督性

我國(guó)從2004年開始實(shí)行國(guó)土資源省以下垂直管理,增強(qiáng)了省級(jí)政府對(duì)縣、市級(jí)政府管理、利用土地行為的制約,而中央與省級(jí)政府之間土地監(jiān)督機(jī)制仍然空缺。為加強(qiáng)對(duì)省級(jí)政府土地管理、利用行為的約束與監(jiān)督,國(guó)務(wù)院于2006年頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的通知》,創(chuàng)設(shè)了國(guó)家土地督察制度(7)2018年3月,根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,整合原國(guó)土資源部等八個(gè)部門的職責(zé),設(shè)立自然資源部。原國(guó)土資源部的土地督察、國(guó)家海洋局的海洋督察、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的規(guī)劃督察等職責(zé),一并整合成為自然資源部的自然資源督察職責(zé)。不過(guò),自然資源督察的職責(zé)、職能及組織架構(gòu)與原國(guó)家土地督察一脈相承,國(guó)土土地督察仍是自然資源督察的核心業(yè)務(wù)之一。。國(guó)家土地督察制度建立的工作核心,就是要確立和確保地方政府土地利用和管理行為的行政責(zé)任[25]22。國(guó)家土地督察實(shí)際上是一種基于行政內(nèi)部分權(quán)的自制,即從行政權(quán)內(nèi)部中分離出一種獨(dú)立的監(jiān)督權(quán),專門用以監(jiān)督地方政府土地管理、利用權(quán)力的決策和執(zhí)行,以提高其合法性和正當(dāng)性。無(wú)論是土地督察機(jī)關(guān)還是被督察的地方政府,其性質(zhì)均為行政機(jī)關(guān),所行使的都是行政權(quán)。因此,作為一種監(jiān)督機(jī)制,國(guó)家土地督察本質(zhì)上是一種行政權(quán)對(duì)行政權(quán)的專門監(jiān)督,具有行政體系內(nèi)部自我克制的特征。因制約主體為國(guó)務(wù)院所設(shè)的行政監(jiān)督機(jī)關(guān),被制約主體為地方政府,兩者并無(wú)隸屬關(guān)系,純以監(jiān)督和制約為目的,故此類行政自制實(shí)踐機(jī)制可視為監(jiān)督型行政自制。申言之,土地督察制度是中央在地方政府土地違法形勢(shì)嚴(yán)峻下加強(qiáng)地方土地管理的監(jiān)督機(jī)制,是行政體系內(nèi)部自上而下監(jiān)督地方政府征地權(quán)力的縱向制度建設(shè),也是行政自制理論在中央政府監(jiān)督地方政府依法行使土地征收權(quán)力上的具體體現(xiàn)。

2.土地督察制度的縱向監(jiān)督有效性

通過(guò)遏制地方政府土地違法行為以及規(guī)范用地審批等關(guān)鍵領(lǐng)域開展督察工作,中央政府能夠從縱向限制地方政府土地權(quán)力的肆意擴(kuò)張,進(jìn)而保障土地資源公共利益不受侵蝕。在2019年之前,自然資源部每年發(fā)布公告,公布前一年國(guó)家自然資源督察機(jī)關(guān)工作情況。從這些公告中,能夠較為直觀地感受到中央對(duì)地方土地督察之嚴(yán)厲。一方面,遏制地方政府土地違法行為。派駐地方的督察機(jī)構(gòu)通過(guò)例行督察、專項(xiàng)督察、審核督察等核心業(yè)務(wù),能夠有力糾正地方政府的土地違法行為。根據(jù)《自然資源部關(guān)于2017年國(guó)家土地督察工作情況的公告》所載,僅2017年,全國(guó)土地督察機(jī)構(gòu)就督促各地補(bǔ)充耕地5.6萬(wàn)畝,拆除沒(méi)收地上違法建(構(gòu))筑物2972.17萬(wàn)平方米,行政處分責(zé)任人員2531名。另一方面,規(guī)范地方政府用地審批行為。對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查是土地督察的主要職責(zé)之一?！秶?guó)家土地督察工作情況》記載,2012—2014年,全國(guó)土地督察機(jī)構(gòu)以農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批事項(xiàng)為重點(diǎn)開展審核督察,共審核省級(jí)政府備案材料6.87萬(wàn)件,僅2014年就發(fā)現(xiàn)土地違法違規(guī)問(wèn)題2228件,涉及耕地12.24萬(wàn)畝。土地督察機(jī)構(gòu)平均每年例行督察53個(gè)城市,通過(guò)督察發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批始終是出現(xiàn)頻率最高的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)國(guó)務(wù)院和省政府2012年批準(zhǔn)的項(xiàng)目開展專項(xiàng)督察,涉及55764個(gè)批次(項(xiàng)目),發(fā)現(xiàn)了大量審批管理不規(guī)范的情況。通過(guò)上述審核督察、例行督察和專項(xiàng)督察,僅2012年就給予黨紀(jì)政紀(jì)處分2311人,移送司法機(jī)關(guān)追究刑責(zé)216人,有力地維護(hù)了土地資源公共利益。

(三)作為自為型自制的征地補(bǔ)償安置協(xié)議緩和了地方政府征地權(quán)力的高權(quán)屬性

土地征收的實(shí)質(zhì)是由國(guó)家出面通過(guò)法定程序,實(shí)現(xiàn)土地資源的重新配置,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下,土地資源配置除國(guó)家強(qiáng)制征收外,還可以通過(guò)更為溫和、平等的協(xié)議取得方式來(lái)實(shí)現(xiàn)[26]38。在征地實(shí)踐中,征拆部門通過(guò)與被征地農(nóng)民協(xié)商簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議這一非強(qiáng)制性行為方式完成對(duì)農(nóng)民土地及其房屋的征收。

1.征地補(bǔ)償安置協(xié)議的自我約束性

一般而言,在非強(qiáng)制行政行為中,相對(duì)人系基于利益判斷,自行作出是否服從的選擇。相對(duì)人即使不服從,行政機(jī)關(guān)亦不得因此對(duì)相對(duì)人施加制裁。非強(qiáng)制性行政行為實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)在于相對(duì)人的心理認(rèn)同和信任,行政機(jī)關(guān)是通過(guò)利益引導(dǎo)、道理說(shuō)服和政府權(quán)威贏得信任。征拆部門與被征地農(nóng)民協(xié)商簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議這一非強(qiáng)制行政行為符合行政自制理論的本質(zhì)特征和價(jià)值功能,且屬于地方政府自己對(duì)自己的約束,可視為自為型行政自制。非強(qiáng)制行政行為作為行政自制的實(shí)踐機(jī)制并不依賴或不主要依賴外在制約機(jī)制的強(qiáng)制推進(jìn),更多的是一種自我實(shí)踐的行為[27]68。征拆部門與被征地農(nóng)民簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議系地方政府的自發(fā)行為,具有主動(dòng)性、自愿性特征,是征拆部門在善意行政目的與生硬行政手段之間主動(dòng)探索符合客觀規(guī)律行政方式的結(jié)果,而非出自法律責(zé)任的壓力或立法的強(qiáng)制性規(guī)定。征拆部門能夠主動(dòng)選擇非強(qiáng)制行政行為這種吸納相對(duì)人訴求、淡化強(qiáng)制色彩的行為模式本身就是行政機(jī)關(guān)自制精神和自律意識(shí)的真實(shí)體現(xiàn)。

2.征地補(bǔ)償安置協(xié)議協(xié)作共贏的價(jià)值追求性

行政自制理論主張行政活動(dòng)以相對(duì)人為中心,行政主體不應(yīng)是高高在上的命令者,相對(duì)人也并非行政命令支配的對(duì)象。這就要求行政主體在完成行政任務(wù)時(shí)盡可能采取柔性的參與協(xié)商型模式。征拆部門遵循主體平等,與被征地農(nóng)民通過(guò)協(xié)商機(jī)制來(lái)推進(jìn)互動(dòng)合作,符合行政自制致力于構(gòu)建相互信賴、相互合作行政關(guān)系的良好愿景。集體土地征收從來(lái)就不等同于“政府花錢購(gòu)買農(nóng)民土地”,地方政府對(duì)于被征地農(nóng)民負(fù)有“生存照顧”的義務(wù)。如果片面運(yùn)用行政強(qiáng)制手段,很可能將被征地農(nóng)民逼到政府的對(duì)立面,導(dǎo)致征地任務(wù)難以完成。征地實(shí)踐表明,征拆雙方在自愿、平等、協(xié)商基礎(chǔ)上形成合意的,征地補(bǔ)償安置協(xié)議一般都能獲得征拆雙方的接受和積極履行。

三、集體土地征收行政自制實(shí)踐機(jī)制控權(quán)效果的現(xiàn)狀考察

良好的行政理念并不代表行政自制理論設(shè)想的和諧狀態(tài)在集體土地征收過(guò)程中一定能充分實(shí)現(xiàn)。盡管與其他外部控權(quán)機(jī)制相比,地方政府集體土地征收權(quán)力自制有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì),但也存在自身的局限。行政自制系內(nèi)發(fā)性控權(quán)模式,強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)及工作人員自我約束的“主動(dòng)精神”[28]546?；诖?一般認(rèn)為行政機(jī)關(guān)尤其是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的心理狀態(tài)很大程度上決定了行政自制能否發(fā)揮作用。但一方面,行政機(jī)關(guān)工作人員并非圣人,人性中的逐利性和惰性難以克服;另一方面,行政機(jī)關(guān)自動(dòng)推行行政自制往往依賴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的覺(jué)悟,故而缺乏穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。不過(guò),應(yīng)當(dāng)注意到,人性本身應(yīng)是一個(gè)中性的客觀存在,沒(méi)有絕對(duì)的惡,也沒(méi)有絕對(duì)的善。行政自制的實(shí)現(xiàn)固然離不開行政機(jī)關(guān)工作人員,特別是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人自發(fā)的自律精神和服務(wù)理念,但更取決于制度建設(shè)本身,否則行政自制的建設(shè)路徑恐怕會(huì)回到“人治”的誤區(qū)。實(shí)際上,前述集體土地征收中行政自制實(shí)踐機(jī)制對(duì)地方政府征地權(quán)力的控權(quán)效果還不盡如人意。最主要的原因在于行政自制實(shí)踐機(jī)制本身的不成熟,影響了對(duì)地方政府集體土地征收權(quán)力的控權(quán)效果。

(一)土地征收審批程序內(nèi)部控權(quán)制度閉環(huán)自封

如前所述,國(guó)土督察工作暴露出當(dāng)前土地征收審批不規(guī)范的問(wèn)題依然嚴(yán)峻。作為一級(jí)土地市場(chǎng)調(diào)節(jié)征地“閥門”的土地征收審批緣何失靈?原因主要在于現(xiàn)行土地征收審批權(quán)力過(guò)于集中,審批程序亦過(guò)于封閉,難以積極回應(yīng)其他土地征收主體的參與需求。

1.審批主體權(quán)限配置不平衡、不適當(dāng)

新《土地管理法》對(duì)國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的土地審批權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整,按照被征收土地性質(zhì)及面積來(lái)劃分審批權(quán)限。被征收土地為永久基本農(nóng)田或永久基本農(nóng)田以外耕地超過(guò)35公頃或其他土地超過(guò)70公頃的項(xiàng)目由國(guó)務(wù)院審批。但是,重大項(xiàng)目征地面積大多超過(guò)耕地35公頃或其他土地70公頃。這意味著大量的審批權(quán)仍在中央,顯得不盡合理。行政自制只有在行政體系內(nèi)部權(quán)力配置平衡、適當(dāng)時(shí)才有可能發(fā)揮作用。權(quán)力過(guò)于集中必然導(dǎo)致下級(jí)對(duì)上級(jí)的唯命是從、過(guò)分依賴,難以在行政體系內(nèi)部形成有效的制約與監(jiān)督,因而也不可能形成真正的行政自制[29]23。

2.審批過(guò)程缺乏回應(yīng)性

當(dāng)前的集體土地征收審批程序極度依賴土地利用年度計(jì)劃和用地指標(biāo)的規(guī)定,本質(zhì)上是對(duì)事先制定的用地指標(biāo)的審查,決定了審批過(guò)程高度封閉,對(duì)申報(bào)單位或被征地農(nóng)民亦缺乏回應(yīng)性。僵化的用地指標(biāo)難以滿足日益膨脹的用地需求,全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要設(shè)定的耕地保有目標(biāo)曾在被屢次突破后不得不降低標(biāo)準(zhǔn)。為快速推進(jìn)城市化、工業(yè)化,地方政府虛報(bào)、瞞報(bào)數(shù)據(jù),隨意擴(kuò)大征地規(guī)模的情況時(shí)有發(fā)生,審批機(jī)關(guān)僅憑書面審查申報(bào)材料確實(shí)難以發(fā)現(xiàn)。同時(shí),土地征收審批并非純粹意義上的內(nèi)部行政行為,其審批結(jié)果直接影響到被征地農(nóng)民的切身利益。保障包括被征地農(nóng)民在內(nèi)的征地主體的知情權(quán)、參與權(quán),既是法治政府的基本要求,也是行政自制的題中之義。實(shí)際上,因缺乏有實(shí)際意義的公眾參與渠道,作為直接相對(duì)人的被征地農(nóng)民即使知曉地方政府的違法征地行為也缺乏在審批過(guò)程中有效發(fā)聲的機(jī)會(huì)。

(二)國(guó)家土地督察制度內(nèi)部監(jiān)督功能受限

國(guó)家土地督察的運(yùn)行程序、監(jiān)督對(duì)象以及職權(quán)設(shè)置的適當(dāng)化、合理化程度與其行政自制功能的實(shí)現(xiàn)程度之間具有正相關(guān)的關(guān)系。若制度設(shè)計(jì)不合理,土地督察工作將處于一種無(wú)序、矛盾的狀態(tài)之中,行政自制也無(wú)從談起。國(guó)家土地督察制度從草創(chuàng)至今不過(guò)十余年,作為一項(xiàng)新制度,不可避免地還存在一些不完善的地方,致使文本規(guī)范的土地督察制度與土地督察實(shí)踐之間關(guān)系緊張,國(guó)家土地督察的內(nèi)部監(jiān)督自我控權(quán)功能還未能充分發(fā)揮。

1.土地督察權(quán)運(yùn)行程序缺失

盡管新修訂的《土地管理法》以國(guó)務(wù)院授權(quán)的方式較好地解決了土地督察機(jī)構(gòu)行使土地督察權(quán)的合法性問(wèn)題(8)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國(guó)務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察。”,但是,關(guān)于土地督察權(quán)的運(yùn)行程序仍無(wú)明確規(guī)定。國(guó)家土地督察畢竟不同于一般的行政監(jiān)督,其督察對(duì)象是省級(jí)政府,干系重大。無(wú)論是出于為維護(hù)良性央地關(guān)系的考慮還是為了監(jiān)督“監(jiān)督者”以防止督察機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)的目的,亟須建立一套專門的土地督察程序。

2.縱向土地督察機(jī)關(guān)干預(yù)性不強(qiáng)

土地督察對(duì)象限于省級(jí)政府及計(jì)劃單列市,其設(shè)計(jì)初衷在于中央政府“抓大放小”的同時(shí),也強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌管控本轄區(qū)土地行政管理事務(wù)的能力。但現(xiàn)實(shí)的情況是,土地征收違法主體復(fù)雜化的趨勢(shì)明顯,市縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府參與違法征地并不少見(jiàn)。國(guó)家土地督察機(jī)關(guān)對(duì)此無(wú)權(quán)直接干預(yù),只能通過(guò)當(dāng)?shù)厥〖?jí)政府向下層層糾正,督察效果如同隔靴搔癢。

3.土地督察機(jī)構(gòu)缺少個(gè)案處置權(quán)

土地督察機(jī)構(gòu)的職權(quán)相較于其他行政監(jiān)督機(jī)構(gòu),最明顯的差異在于缺少對(duì)個(gè)案的處置權(quán)。對(duì)于督察過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違法征地問(wèn)題,由國(guó)家土地總督察通報(bào)相應(yīng)的監(jiān)察部門處理,督察效果依賴相關(guān)部門的支持和配合程度。監(jiān)督處置是一項(xiàng)完整的監(jiān)督權(quán)力的必備內(nèi)容,對(duì)違法征地行為缺乏處置權(quán)力,會(huì)使土地督察機(jī)構(gòu)因沒(méi)有“牙齒”而喪失權(quán)威。

(三)征地補(bǔ)償安置協(xié)議過(guò)程缺少實(shí)質(zhì)協(xié)商空間

幾乎所有征地項(xiàng)目都會(huì)有少數(shù)拆遷戶在征拆部門的輪番協(xié)商乃至物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)面前無(wú)動(dòng)于衷。而這些“拒不合作”的少數(shù)派才是決定拆遷項(xiàng)目進(jìn)度的關(guān)鍵。拋去對(duì)于個(gè)別“釘子戶”固執(zhí)、貪婪的偏見(jiàn),作為非強(qiáng)制性征拆措施的征地補(bǔ)償安置協(xié)議,其運(yùn)行受阻的深層次的原因在于地方政府只是在表面上采取了協(xié)商形式,但在內(nèi)核上仍是“命令控制”的舊思維。

1.征地補(bǔ)償安置協(xié)議雙方協(xié)商空間小

對(duì)于協(xié)商結(jié)果,征地雙方其實(shí)都沒(méi)有多少選擇的空間。對(duì)地方政府而言,其在向省級(jí)或中央政府提交征地申請(qǐng)前,為準(zhǔn)備報(bào)批材料就已經(jīng)投入了大量人力物力。一旦項(xiàng)目獲批,則土地征收必須完成,否則之前投入的成本盡付東流。征拆一線工作人員除了想盡手段迫使被征地農(nóng)民簽訂協(xié)議,再無(wú)其他選項(xiàng)。對(duì)被征地農(nóng)民而言,他們也清楚政府的征拆項(xiàng)目必須完成,因此,他們轉(zhuǎn)而渴望通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償金額的最大化。但是,被征地農(nóng)民包括房屋補(bǔ)償在內(nèi)所能獲得的各類補(bǔ)償金額的計(jì)算,均由征拆部門根據(jù)既定標(biāo)準(zhǔn)予以認(rèn)定。征拆工作人員只需在丈量、清點(diǎn)后,套用公式計(jì)算即可,農(nóng)民沒(méi)有參與的空間[30]195。因補(bǔ)償金額認(rèn)定模式的剛性,未留緩沖空間,對(duì)補(bǔ)償金額不滿的被征地農(nóng)民只能站到行政權(quán)力的對(duì)立面。

2.被征地農(nóng)民后期違約可能性大

與其他的普通民商事合同一樣,征地補(bǔ)償安置協(xié)議雙方也存在違約的可能性。若地方政府前期未尊重被征地農(nóng)民自主選擇的權(quán)利,則被征地農(nóng)民后期違約的可能性極大。面對(duì)領(lǐng)取補(bǔ)償款項(xiàng)后拒不騰地的拆遷戶,地方政府委實(shí)陷入進(jìn)退兩難的境地。且不論征地補(bǔ)償安置協(xié)議這類行政協(xié)議能否提起民事訴訟還存在爭(zhēng)議,即使地方政府以原告身份起訴,民事訴訟本身冗長(zhǎng)的審理程序就足以令征拆部門望而卻步。當(dāng)然,征拆部門也可以拋開征地補(bǔ)償安置協(xié)議,申請(qǐng)法院?jiǎn)?dòng)限期騰地程序。不過(guò),若拆遷戶充分行使程序權(quán)利,從征拆部門提出申請(qǐng)到法院實(shí)施司法強(qiáng)拆可能會(huì)耗時(shí)數(shù)年之久。

四、集體土地征收行政自制實(shí)踐機(jī)制的完善路徑

集體土地征收中三種行政自制實(shí)踐機(jī)制仍然存在缺陷和不足,還需進(jìn)一步優(yōu)化。如前文所述,該三種行政自制實(shí)踐機(jī)制對(duì)地方政府征地權(quán)力的控權(quán)模式各不相同,分屬不同的維度。因而有必要在行政自制理論框架內(nèi)對(duì)其進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化,遵循各實(shí)踐機(jī)制自制功能的發(fā)生機(jī)理,做到“對(duì)癥下藥”。

(一)優(yōu)化土地征收審批程序的組織結(jié)構(gòu)與征收主體參與機(jī)制

土地征收審批不是審批機(jī)關(guān)的獨(dú)角戲,其自制功能的實(shí)現(xiàn)還有賴于被審批機(jī)關(guān)的配合,以及被征地農(nóng)民的參與。行政立法權(quán)系行政機(jī)關(guān)固有職權(quán),審批機(jī)關(guān)可適度下放審批權(quán)限,拓寬外界參與程度。

1.動(dòng)態(tài)調(diào)整審批權(quán)限

土地征收審批程序自制功能的實(shí)現(xiàn)并不等同于程序要設(shè)計(jì)得冗長(zhǎng)、繁復(fù)。過(guò)于復(fù)雜的審批程序固然能過(guò)濾掉部分違法征地申請(qǐng),也導(dǎo)致部分地方政府干脆繞開土地審批程序而強(qiáng)行征地。2020年3月12日,國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的規(guī)定》,下放土地征收審批權(quán)力。雖然國(guó)務(wù)院是法定最高審批機(jī)關(guān),但是實(shí)際上只作形式審查,具體的審查工作是由土地行政管理部門(即自然資源部)完成的。審批權(quán)限下放至省級(jí)政府后,可以減少上報(bào)國(guó)務(wù)院審查的環(huán)節(jié),極大地提高審批效率,能夠激勵(lì)地方政府遵守審批制度。另外,審批權(quán)不可一放了之,國(guó)務(wù)院還需建立省級(jí)政府審批工作定期考評(píng)機(jī)制,根據(jù)考評(píng)結(jié)果,對(duì)試點(diǎn)省(市)審批權(quán)限進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,對(duì)于連續(xù)排名靠后以及考核不合格的試點(diǎn)省份,國(guó)務(wù)院應(yīng)收回委托。

2.保障各方征收主體參與權(quán)

政府自我限權(quán)越成熟,外界參與的空間也就越大。通過(guò)增加行政行為過(guò)程中的理性因素和民主因素為行政活動(dòng)的正當(dāng)化路徑提供新的資源[31]265。土地征收審批程序是一個(gè)對(duì)土地利益的裁判過(guò)程,各方利益主體均應(yīng)得到參與的機(jī)會(huì),為自己的權(quán)利發(fā)聲,這也是程序正當(dāng)?shù)幕疽?。為提高審批結(jié)果的可接受性和正當(dāng)性,應(yīng)建立各征收主體參與機(jī)制。其一,允許被征地農(nóng)民參與土地征收申請(qǐng)材料的制定。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、征收土地方案形成之時(shí),縣級(jí)政府就應(yīng)與被征地農(nóng)民溝通,向其說(shuō)明方案理由并征求意見(jiàn)?？h級(jí)政府應(yīng)根據(jù)意見(jiàn)修改方案,并將這些意見(jiàn)附于申請(qǐng)材料一并上交。其二,允許被征地農(nóng)民、申報(bào)單位參與審批過(guò)程。審批機(jī)關(guān)在收到征地申請(qǐng)后,應(yīng)將申報(bào)材料在專門信息平臺(tái)和被征收地進(jìn)行公開。審批單位可書面征集被征地農(nóng)民的意見(jiàn),若存在重大爭(zhēng)議,可組織申報(bào)單位和被征地農(nóng)民雙方直接陳述、抗辯。審批機(jī)關(guān)可據(jù)此獲取一手信息,核實(shí)申報(bào)材料真?zhèn)蔚目陀^需要,這也是遏制地方政府征地權(quán)力,發(fā)揮土地征收審批制約機(jī)制的有力手段。

(二)加強(qiáng)國(guó)家土地督察程序法制化與督察能力建設(shè)

如前所述,國(guó)家土地督察機(jī)制對(duì)地方政府集體土地征收權(quán)力控權(quán)功能的發(fā)揮依賴完整的制度建構(gòu)、全面的督察范圍以及必要的處置手段,無(wú)奈現(xiàn)行土地督察制度在這三方面均存在缺陷。除了土地督察,我國(guó)目前正在施行的督察制度還有環(huán)境督察、城鄉(xiāng)規(guī)劃督察、教育督察等。土地督察制度是在特定的行業(yè)內(nèi)部實(shí)施的特殊行政監(jiān)督制度,與其他有關(guān)的監(jiān)督體制遵循著相似的基本原理[32]156。因此,通過(guò)與前述相對(duì)成熟的督察制度比較,從相關(guān)督察制度的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)嘗試探索,能夠?yàn)橥恋囟讲熘贫鹊牟粩嗤晟铺峁┯行Ыㄗh。

1.推進(jìn)土地督察程序法制化

建立對(duì)行政權(quán)的程序制約是依法行政的基本要求?，F(xiàn)代社會(huì)缺乏客觀的或被普遍認(rèn)可的公正分配的機(jī)會(huì)與標(biāo)準(zhǔn),因此,在很多情況下,認(rèn)同一個(gè)程序往往比認(rèn)同分配結(jié)果本身要容易得多[33]299。對(duì)于土地督察程序的建制問(wèn)題,需要充分考慮其督察對(duì)象是省級(jí)政府這一特點(diǎn),建立一套符合自身特色的程序建制?，F(xiàn)階段可以部門規(guī)章的形式,圍繞土地督察三個(gè)工作重點(diǎn)制定督察程序:其一,發(fā)現(xiàn)程序,土地督察機(jī)關(guān)可通過(guò)遙感監(jiān)測(cè)、媒體揭露、群眾舉報(bào)、實(shí)地巡查、查閱檔案等手段,及時(shí)發(fā)現(xiàn)土地違法違規(guī)情況;其二,審核程序,研究確定對(duì)建設(shè)用地審批事項(xiàng)進(jìn)行審核的操作程序,對(duì)地方政府建設(shè)用地審批事項(xiàng)的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審核;其三,糾正程序,包括對(duì)地方政府土地違法違規(guī)行為及時(shí)進(jìn)行糾錯(cuò),以及特殊情況下督察機(jī)關(guān)直接參與個(gè)案處置的相應(yīng)程序。

2.建立“四位一體”督察體系

督察對(duì)象是督察體制的核心要素,決定了督察手段、方式及效果。環(huán)境督察與教育督察的對(duì)象相對(duì)廣泛,不僅包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)(各級(jí)地方政府均在此列),還把社會(huì)經(jīng)濟(jì)個(gè)體囊括在督察范圍之內(nèi),從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政管理權(quán)執(zhí)行的全面控制。因此,針對(duì)存在嚴(yán)重違法征地行為的地區(qū),土地督察應(yīng)適當(dāng)突破現(xiàn)有督察對(duì)象范圍,將市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府乃至工作職能與土地管理、利用密切相關(guān)的發(fā)改、住建部門也納入督察之列。因?yàn)橥恋囟讲鞕?quán)來(lái)自全國(guó)人大的授權(quán),由自然資源部來(lái)行使,土地督察權(quán)的范圍突破土地行政管理部門,涉及其他具有土地管理職能的部門也未違反基本法理。因此,為實(shí)現(xiàn)違法征地督察領(lǐng)域全覆蓋,應(yīng)建立以省為主,以市、縣、鄉(xiāng)以及相關(guān)具體土地管理、利用職權(quán)部門為輔的“四位一體”督察體系。

3.賦予土地督察機(jī)構(gòu)特殊情況下的處置權(quán)

從我國(guó)目前環(huán)境督察、教育督察的實(shí)踐來(lái)看,督察職責(zé)一般包括對(duì)被督察對(duì)象守法、執(zhí)法及個(gè)案的監(jiān)督,通過(guò)對(duì)督察對(duì)象進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查,以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府違法行政行為的糾正。行政實(shí)踐中,隨著依法行政和法治政府建設(shè)的推進(jìn),督察的介入程度有不斷加深的趨勢(shì)。對(duì)土地督察而言,不干預(yù)地方政府的執(zhí)法秩序曾是土地督察制度的建立初衷,但是違法征地行為的嚴(yán)重程度以及督察執(zhí)法的困難程度也是當(dāng)初所未能預(yù)見(jiàn)的。督察機(jī)構(gòu)固然應(yīng)加強(qiáng)與地方政府的溝通協(xié)調(diào),但土地督察功能的實(shí)現(xiàn)不應(yīng)完全依賴于當(dāng)?shù)卣呐浜铣潭取ｈb于國(guó)土資源的基礎(chǔ)性和重要性,可以考慮逐步賦予督察機(jī)構(gòu)對(duì)于情況緊急或跨督察區(qū)域違法征地案件的處置權(quán),以提升土地督察工作效能。

(三)充分發(fā)揮征地補(bǔ)償安置協(xié)議的非強(qiáng)制優(yōu)勢(shì)

因征地項(xiàng)目必須完成而既定的補(bǔ)償政策也無(wú)可更改,對(duì)于征地雙方而言,其實(shí)都沒(méi)有選擇的余地,征地補(bǔ)償安置協(xié)議的非強(qiáng)制性優(yōu)勢(shì)蕩然無(wú)存。令人欣喜的是,本輪《土地管理法》修訂將原本的征地審批后“兩公告一登記”改為批前公告,并明確地方政府需與農(nóng)民簽訂協(xié)議后才能提出辦理征地申請(qǐng)和辦理征地審批手續(xù)。其用意絕非簡(jiǎn)單地調(diào)換公告時(shí)間順序,而以立法權(quán)威制度化征地補(bǔ)償安置協(xié)議的非強(qiáng)制屬性,征地雙方在補(bǔ)償安置協(xié)商中的行為選擇也隨之改變。被征地農(nóng)民獲得全過(guò)程、多方位的參與權(quán)、知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)成為可能,使得征地雙方具有了真正意義上的協(xié)商空間。

1.完善被征地農(nóng)民聽(tīng)證制度

被征地農(nóng)民對(duì)于征地補(bǔ)償安置方案的制定雖不具有專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)理性,但他們對(duì)于自身利益的判斷具有自然理性。新《土地管理法》規(guī)定,被征地農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償安置方案有異議的,可以申請(qǐng)聽(tīng)證,征收方應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證,并據(jù)此修改方案。被征地農(nóng)民通過(guò)聽(tīng)證會(huì)這一平臺(tái),取得了與地方政府協(xié)商征地補(bǔ)償方案的機(jī)會(huì)。不過(guò),新法未對(duì)聽(tīng)證的具體實(shí)施作詳細(xì)規(guī)定。因此,建議通過(guò)行政法規(guī)、行政規(guī)章及行政規(guī)范性文件等行政立法方式完善被征地農(nóng)民聽(tīng)證制度。其一,保證聽(tīng)證代表的公正性、民主性。代表人選應(yīng)由村民大會(huì)選舉參與,尤其注意應(yīng)吸納因集體土地征收而受損者或受益者參與聽(tīng)證。同時(shí),考慮到農(nóng)民一般文化程度不高,應(yīng)允許土地權(quán)利人聘請(qǐng)律師或其他專業(yè)人士參會(huì)。其二,強(qiáng)化聽(tīng)證主持人的獨(dú)立性。參考檢察聽(tīng)證員(9)2022年1月26日,最高人民檢察院印發(fā)《人民檢察院聽(tīng)證員庫(kù)建設(shè)管理指導(dǎo)意見(jiàn)》,要求從“具有一定社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)、德高望重的基層群眾代表和法學(xué)、醫(yī)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、理學(xué)、工學(xué)等專業(yè)人士”中吸收聽(tīng)證員入庫(kù)。的做法,試點(diǎn)設(shè)立“征地聽(tīng)證員”?！罢鞯芈?tīng)證員”應(yīng)從人大代表、政協(xié)委員、人民調(diào)解員等不受地方政府直接控制的人士中產(chǎn)生,并逐步推廣由“征地聽(tīng)證員”出任聽(tīng)證主持人。其三,明確聽(tīng)證不采納代表建議應(yīng)說(shuō)明理由。對(duì)于地方政府未接受被征地農(nóng)民意見(jiàn)、建議的,地方政府需在公告中說(shuō)明理由,同時(shí),公布聽(tīng)證記錄。聽(tīng)證制度需與說(shuō)明理由制度相配合才能起到預(yù)期的效果。聽(tīng)證的實(shí)質(zhì)化可以使被征地農(nóng)民切實(shí)參與征地補(bǔ)償安置方案的制定及修改過(guò)程,有利于提高被征地農(nóng)民對(duì)于包含補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的征地補(bǔ)償安置方案的接受度和認(rèn)可度。需要特別說(shuō)明的是,被征地農(nóng)民的意見(jiàn)、建議無(wú)強(qiáng)制性法律效力,并不能撼動(dòng)地方政府最終行使決策權(quán)力。是否采納意見(jiàn)、建議取決于地方政府的自愿行為,體現(xiàn)了地方政府自我控制的意志。

2.預(yù)留協(xié)商不成解決方案

針對(duì)個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的,新法允許地方政府在報(bào)批材料中如實(shí)說(shuō)明后提交征地申請(qǐng)。這就為征地雙方預(yù)留了緩沖空間,雙方都能在相對(duì)更加充裕的時(shí)間,通過(guò)訴訟、申訴等正當(dāng)途徑妥善處理征拆問(wèn)題。另外,新法規(guī)定,先簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議而后再申辦審批手續(xù)。如果一個(gè)征地項(xiàng)目?jī)?nèi)多數(shù)村民不同意簽訂協(xié)議,地方政府可能因時(shí)機(jī)不成熟而暫不申請(qǐng)征地抑或?qū)徟鷻C(jī)關(guān)因項(xiàng)目阻力太大而不予批準(zhǔn),此時(shí)先期已簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議也就失去了意義,可能會(huì)引發(fā)新的社會(huì)矛盾,新法對(duì)此未作出規(guī)定。關(guān)于此種情況,因征地項(xiàng)目系由地方政府發(fā)起,被征地農(nóng)民只能被動(dòng)接受。因此,應(yīng)拓寬行政和司法救濟(jì)途徑,允許被征地農(nóng)民通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟方式予以解決。被征地農(nóng)民產(chǎn)生實(shí)際損失的,也應(yīng)由地方政府予以補(bǔ)償。

五、結(jié)語(yǔ)

在集體土地征收領(lǐng)域引入行政自制理論,構(gòu)建持續(xù)、有效的集體土地征收權(quán)力自我控制模式,對(duì)于遏制地方政府違法征地行為,實(shí)現(xiàn)集體土地征收法治化,具有深遠(yuǎn)的歷史意義和重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。集體土地征收權(quán)力自我規(guī)制是征地權(quán)力監(jiān)督制約體系的重要組成部分,也是實(shí)現(xiàn)地方政府征地權(quán)力運(yùn)行法治化的關(guān)鍵所在。強(qiáng)化集體土地征收行政自制,必然要在現(xiàn)行法律法規(guī)制度框架內(nèi),挖掘和整理集體土地征收權(quán)力自我規(guī)制的實(shí)踐機(jī)制,整合各類制度資源及時(shí)解決實(shí)踐機(jī)制運(yùn)行中遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與挑戰(zhàn)。正當(dāng)程序、公共利益以及合理補(bǔ)償是集體土地征收合法性審查的三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文運(yùn)用行政自制理論,針對(duì)前述集體土地征收關(guān)鍵環(huán)節(jié),建構(gòu)出土地征收審批程序、國(guó)家土地督察制度以及征地補(bǔ)償安置協(xié)議等集體土地征收行政自制的實(shí)踐機(jī)制,真實(shí)地反映了集體土地征收行政自制的基本面貌,同時(shí),根據(jù)實(shí)踐機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行狀況,提出了相應(yīng)的完善建議。面對(duì)征拆巨額利益的誘惑以及土地財(cái)政的壓力,地方政府征地權(quán)力自我規(guī)制動(dòng)力的持續(xù)性和可靠性問(wèn)題還未完全解決,因此,在后續(xù)的研究中,探討如何進(jìn)一步激發(fā)地方政府自我規(guī)制征地權(quán)力的動(dòng)力機(jī)制,從法律規(guī)劃和具體實(shí)踐兩個(gè)層面解決地方政府自我規(guī)制動(dòng)力不足的問(wèn)題,將是進(jìn)一步優(yōu)化集體土地征收自我規(guī)制的重要的努力方向。