“救急難”互助社的結(jié)構(gòu)、機(jī)制與成效研究—以安徽省舒城縣為例

文｜王松磊 安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院副教授

周 娓 安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院2020 級(jí)碩士研究生

一、引言

長(zhǎng)期以來，臨時(shí)救助一直面臨“相關(guān)的看不到，看到的管不到”困境。一方面，縣級(jí)民政部門有救助資源和審批權(quán)限，卻存在發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、手續(xù)繁瑣、程序復(fù)雜等問題，難以將救助資金及時(shí)發(fā)放到位；另一方面，鄉(xiāng)村基層救助力量能及時(shí)發(fā)現(xiàn)群眾的急難情況，卻因缺少救助資源而無能為力，導(dǎo)致鄉(xiāng)村干部上門救助的積極性不高、主動(dòng)性不強(qiáng)，甚至有意回避，進(jìn)而影響到村民群眾對(duì)鄉(xiāng)村干部的信任，無助于鄉(xiāng)村治理水平的提升。黨和國(guó)家非常重視鄉(xiāng)村社會(huì)的臨時(shí)救助工作，2014年2月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《社會(huì)救助暫行辦法》，規(guī)范了以臨時(shí)救助為主要內(nèi)容的八項(xiàng)社會(huì)救助制度，形成政府主導(dǎo)、民政統(tǒng)籌、部門合作、社會(huì)參與的臨時(shí)救助體制。黨的十九大報(bào)告也提出要積極推進(jìn)臨時(shí)救助等兜底保障政策的落實(shí)。

在此背景下，安徽省舒城縣民政局大膽創(chuàng)新、積極實(shí)踐，不再囿于政府單一力量的救助方式，借助社會(huì)組織優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)社會(huì)力量共同參與，成立“救急難”互助社與政府形成治理合力。2017年11月，河棚鎮(zhèn)黃河村率先試點(diǎn)開展“縣、鄉(xiāng)、村”三級(jí)救助工作，政社合作共同完善農(nóng)村托底保障建設(shè)。在民政部的支持下，2018年舒城縣全面推廣“救急難”互助社。截至2022年3月，縣鄉(xiāng)村三級(jí)“救急難”組織全部成立，村級(jí)互助社公404個(gè)，覆蓋全縣22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

二、“救急難”互助社的結(jié)構(gòu)

舒城縣成立的“救急難”互助社是以所在村村民為服務(wù)對(duì)象的公益性社會(huì)組織，具有一般社會(huì)組織的非政府性、非營(yíng)利性、自治性和志愿性的特征。雖然“救急難”互助社是在政府的引導(dǎo)和支持下促成的，卻并非“官方”社會(huì)組織，它不同于鄉(xiāng)村社會(huì)政治性較強(qiáng)的工青婦組織，亦與老年人協(xié)會(huì)等農(nóng)村草根性社會(huì)組織相區(qū)別，還不同于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作性組織，是一種新型的基層公益性社會(huì)組織。

“救急難”互助社理事會(huì)由會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)、理事、監(jiān)事及30名以上會(huì)員組成，有協(xié)會(huì)章程、財(cái)務(wù)制度等規(guī)章管理制度；有完整的對(duì)公賬號(hào)，可接受社會(huì)捐贈(zèng)；有獨(dú)立的法人代表和活動(dòng)章程，在業(yè)務(wù)主管單位（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）的指導(dǎo)下正常開展活動(dòng)，且定期接受主管單位的審計(jì)和民政部門社團(tuán)年檢?；ブ绯蓡T是以第一批自愿捐款的人員為主，成員皆為本村村民或投資創(chuàng)業(yè)在本村者。而這些村民大多是村干部，會(huì)員大會(huì)選舉產(chǎn)生的會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)等都由村干部擔(dān)任，村黨支部書記是互助社負(fù)責(zé)人，文書兼任互助社會(huì)計(jì)。

“救急難”互助社有五大運(yùn)作平臺(tái)：一是社會(huì)力量捐助平臺(tái)。在政府每年1萬元支持資金以外，通過政府資金撬動(dòng)愛心力量進(jìn)入救助平臺(tái)。互助社廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量捐助，全縣互助社的社會(huì)籌資總額達(dá)到了1120多萬元，互助社實(shí)現(xiàn)了自我造血，得到了持續(xù)有效的發(fā)展。二是縣鄉(xiāng)村三級(jí)救助平臺(tái)?？h成立“救急難”工作領(lǐng)導(dǎo)組，搭建縣級(jí)“救急難”平臺(tái)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)為民服務(wù)大廳，搭建鄉(xiāng)級(jí)“救急難”平臺(tái)；指導(dǎo)村成立“救急難”互助社，搭建村級(jí)“救急難”平臺(tái)，給予1000元救助自由裁量權(quán)。“救急難”實(shí)現(xiàn)三級(jí)聯(lián)動(dòng)，使得救助分層次、有保障。三是信息互通平臺(tái)?？h民政局聯(lián)合晶奇公司共同創(chuàng)新研發(fā)了“救急難”救助系統(tǒng)。“救急難”系統(tǒng)由PC端模塊、App端模塊、微信公眾號(hào)模塊三部分組成?！熬燃彪y”系統(tǒng)運(yùn)行后，全縣將形成橫向到邊縱向到底的“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、部門協(xié)同、社會(huì)參與、綜合施策”的綜合性立體式社會(huì)救助新模式。這提高了“救急難”時(shí)效性，破解急救難不及時(shí)，救助資金審批慢等瓶頸問題。四是情感溝通平臺(tái)。探索“物質(zhì)+服務(wù)”，重點(diǎn)對(duì)特困供養(yǎng)、低保戶中60周歲以上老人、貧困戶中重度殘疾人、孤兒、烈屬、老年烈士子女等6類人群開展上門服務(wù)。著力解決“有政策無感情”、困難群眾邊緣化問題。五是干群服務(wù)平臺(tái)。全縣22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)對(duì)原8062個(gè)村民小組進(jìn)行整合，并選舉產(chǎn)生5520名中心村民組長(zhǎng)（同時(shí)兼任該組社會(huì)救助信息員），及時(shí)處置并報(bào)告急難情況，“兩委”干部和互助社成員第一時(shí)間深入農(nóng)戶，中心組長(zhǎng)隊(duì)伍架起的干群溝通的“連心橋”。

三、“救急難”互助社的運(yùn)作機(jī)制

“救急難”互助社發(fā)展在生成層面表現(xiàn)為政府支持與村民自發(fā)，在實(shí)踐層面表現(xiàn)制度化渠道建立。在村級(jí)互助社成員中，有一半以上為村干部，其中選舉出村書記擔(dān)任互助社會(huì)長(zhǎng)，文書擔(dān)任互助社會(huì)計(jì)，村干部負(fù)責(zé)互助社的日常工作，其他人員僅提供資金支持。以互助社會(huì)長(zhǎng)為頭，帶領(lǐng)社員開展互助社的救助實(shí)踐。在互助社的發(fā)展過程中，村干部通過組織和關(guān)系“嵌入”進(jìn)社會(huì)組織，成為鄉(xiāng)村社會(huì)信任重建的關(guān)鍵。

（一）互助社的成立：政府支持與村民自發(fā)

舒城縣的“救急難”互助社是在縣民政局的倡導(dǎo)下成立的，又通過縣政府常務(wù)工作會(huì)議在全縣進(jìn)行推廣。而村民的積極參與也成為互助社成立的必要前提。舒平村“救急難”互助社一經(jīng)成立就接收到來自村民63 900元的資助和捐助，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過最初3萬元的設(shè)定要求。之后，互助社在民政局登記備案，取得了合法身份，并使臨時(shí)救助制度化。政府支持和村民自發(fā)帶來互助社自上而下和自下而上的雙重認(rèn)同。以“救急難”互助社命名也承載了政府和村民對(duì)于互助社作為社會(huì)組織的專業(yè)性，即發(fā)揮臨時(shí)社會(huì)救助的功能?；ブ绯闪⒂兄贫扰c現(xiàn)實(shí)的條件，加上村干部的“嵌入”，互助社不僅僅局限在救助、整合、協(xié)調(diào)、動(dòng)員等顯現(xiàn)的治理作用上。

（二）互助社的實(shí)踐：及時(shí)性與制度化

村級(jí)“救急難”互助社成立以后，如何更有助于組織成員提高救助的時(shí)效性被提上日程。對(duì)于互助社來說，救“急”是工作中心，為了提高救助效率和優(yōu)化工作流程，互助社有充分的自主權(quán)。在村民小組長(zhǎng)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)或困難群眾反映需要救助的情況后，村級(jí)互助社立即啟動(dòng)救急程序，村級(jí)即可基于1000元救助，救急資金兩天內(nèi)到位；數(shù)額較大時(shí)，及時(shí)通過手機(jī)App進(jìn)行網(wǎng)上申請(qǐng)審批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣可分別給予2000元臨時(shí)救助，救急資金分別3天、5天之內(nèi)到 位。

舒城縣黨委、政府高度重視，制定了《舒城縣社會(huì)救助綜合改革試點(diǎn)總體方案》《舒城縣“救急難”工作實(shí)施細(xì)則》等6個(gè)細(xì)化方案，形成了“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、社會(huì)參與、綜合施策”的制度化救助合力。

四、“救急難”互助社的作用與成效

村級(jí)“救急難”互助社雖然是一個(gè)群眾自發(fā)的社會(huì)組織，但卻把社會(huì)救助工作扎根到了基層一線，真正走進(jìn)了困難群眾生活，托住了底線。到2022年3月，全縣共救助群眾12 477人，救助金額高達(dá)1800多萬元?；ブ绲闹卫碜饔帽憩F(xiàn)在多個(gè)方面，結(jié)合調(diào)研數(shù)據(jù)與個(gè)案，互助社的治理作用主要有以下幾點(diǎn)：

（一）針對(duì)弱勢(shì)群體提供臨時(shí)救助保障服務(wù)

“救急難”互助社積極參與臨時(shí)救助工作，救助類別多集中在重大疾病，這表明“老齡化”“空心化”帶來鄉(xiāng)村社會(huì)弱勢(shì)群體集中，這類人群在遭遇病災(zāi)后互助社的臨時(shí)救助會(huì)發(fā)揮重要的保障作用。舒城縣百神廟鎮(zhèn)舒平村共17個(gè)村民組，總?cè)丝?889人，外出務(wù)工人數(shù)1260人，其中15歲以下青少年兒童和60歲以上老齡人口共949人，占村莊現(xiàn)有人數(shù)的一半以上。這也意味著一旦出現(xiàn)大病大災(zāi)，這些村民的承受風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，對(duì)臨時(shí)救助的需求迫切。因此，“救急難”互助社可以通過“物資+服務(wù)”，為村中弱勢(shì)群體在臨難后提供物資保障和服務(wù)關(guān)懷，以維持其基本生活。救助有門使互助社得到來自村民的信任和認(rèn)可。

（二）整合組織資源化解鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾

資源的有效整合，可以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的最優(yōu)化?！熬燃彪y”互助社整合組織間系統(tǒng)資源（見表1），有效化解鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾，有助于構(gòu)建穩(wěn)定和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境。過去，以政府為主的社會(huì)救助方式單一、時(shí)效性差，村民對(duì)此深感不滿。舒平村互助社通過政府與社會(huì)組織系統(tǒng)、資金互通，設(shè)立自下而上、逐級(jí)救助機(jī)制，由互助社深入農(nóng)戶了解困難情況，根據(jù)困難大小，互助社首先給予1千元及時(shí)救助后，再由互助社代為申請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)救助，鄉(xiāng)級(jí)、縣級(jí)“救急難”在各自救助限額內(nèi)，分別給予2千元和3千元的相應(yīng)救助，救助資金由村級(jí)互助社先行墊付。村級(jí)互助社成為解決矛盾的第一現(xiàn)場(chǎng)，救助變得及時(shí)有效，有力地回應(yīng)政府和村民對(duì)互助社的期望，將矛盾化解在基層。

（三）協(xié)調(diào)保障社會(huì)利益

“救急難”互助社通過對(duì)助困、助醫(yī)、助學(xué)、助殘（見表2）等類別進(jìn)行臨時(shí)救助，在社會(huì)保障體系中起到了拾遺補(bǔ)闕、兜底的重要作用。舒平村互助社還通過結(jié)合中心組長(zhǎng)改革，搭建起政府與村民、村民與社會(huì)組織互相了解的平臺(tái)，表現(xiàn)出紐帶作用，協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系。依托中心組長(zhǎng)對(duì)村民情況的了解，互助社實(shí)施救助網(wǎng)絡(luò)化，不僅能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)或上報(bào)問題，也能指導(dǎo)村民申請(qǐng)救助?！坝欣щy就找互助社”已經(jīng)成為廣大村民的共識(shí)。

（四）助力鄉(xiāng)村社會(huì)信任提升

村干部“嵌入”基層公益性社會(huì)組織，帶來了鄉(xiāng)村社會(huì)信任關(guān)系的增強(qiáng)。首先是村民與村干部的信任關(guān)系，在制度化渠道的加持下，解決干群之間的距離問題，村干部面對(duì)村民有了底氣，掙足“面子”，改變以往村民對(duì)村干部“拿錢不做事”的消極看法，為村干部贏得村民信任增添新途徑。其次是村民與黨和政府的信任關(guān)系，“救急難”互助社的救助對(duì)象與黨和政府的慰問對(duì)象多數(shù)重合在一起，都是鄉(xiāng)村社會(huì)的弱勢(shì)群體。村書記（主任）擔(dān)任互助社負(fù)責(zé)人，能讓村民對(duì)互助社和村干部的信任上升到對(duì)黨和政府信任。再次是社會(huì)組織與政府的信任關(guān)系，“救急難”互助社是由政府倡導(dǎo)與支持、村民自發(fā)參與、村干部“嵌入”的鄉(xiāng)村公益性，為突破以往社會(huì)組織與政府之間的信任困境提供了可行而有效的途徑。