廣西壯族自治區(qū)國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)外造林存在問(wèn)題及對(duì)策

廖仁雅 覃素云 蘇曉琳

廣西國(guó)控林業(yè)投資股份有限公司，廣西 南寧 530025

0 引言

廣西壯族自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱廣西）是我國(guó)重要的林業(yè)產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，是我國(guó)森林資源富集區(qū)，但廣西森林資源保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，非法侵占林地、亂砍濫伐、毀林開(kāi)墾等違法行為不僅對(duì)森林資源造成破壞，還進(jìn)一步加劇了廣西林地資源緊張等問(wèn)題［1］。場(chǎng)外造林作為國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展的重要組成部分，是擴(kuò)寬林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)渠道的重要措施。筆者深入研究廣西國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)外造林存在問(wèn)題，提出優(yōu)化場(chǎng)外造林的對(duì)策，以期實(shí)現(xiàn)廣西國(guó)有林場(chǎng)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。

1 廣西場(chǎng)外造林背景

2004年4月，廣西壯族自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府發(fā)布《關(guān)于實(shí)現(xiàn)林業(yè)跨越式發(fā)展的決定》［2］，提出創(chuàng)新林業(yè)管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，逐步推行公益林所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)分離的經(jīng)營(yíng)管護(hù)承包責(zé)任制。2021年，廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)廣西國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)指南（試行）的通知》［3］，明確了廣西國(guó)家儲(chǔ)備林規(guī)劃范圍內(nèi)租地造林、林地入股、托管分紅等合作性質(zhì)的林地，應(yīng)依法簽訂林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)合同；對(duì)于國(guó)家儲(chǔ)備林收購(gòu)收儲(chǔ)，優(yōu)先以租地造林、林地入股、托管分紅等合作模式收購(gòu)收儲(chǔ)國(guó)有林場(chǎng)林地林木；鼓勵(lì)以村集體（合作社）為單位整合林地，實(shí)現(xiàn)林地集約化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。以上文件的發(fā)布為廣西國(guó)有林場(chǎng)開(kāi)展場(chǎng)外造林奠定了基礎(chǔ)。

2 廣西國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)外造林現(xiàn)狀

2018 年，廣西國(guó)有林場(chǎng)森林面積為120.62 萬(wàn)hm2，森林蓄積量為9 692.2萬(wàn)m3，其中區(qū)直國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)外造林面積為26.66 萬(wàn)hm2［4］。而廣西林業(yè)局《關(guān)于印發(fā)廣西國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展“十四五”規(guī)劃的通知》［5］中的數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年底，廣西共有國(guó)有林場(chǎng)145 家，國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)總面積為165.91 萬(wàn)hm2，與2018 年相比增長(zhǎng)52.47%，其中場(chǎng)內(nèi)經(jīng)營(yíng)面積119.20 萬(wàn)hm2，場(chǎng)外經(jīng)營(yíng)面積為46.71 萬(wàn)hm2；區(qū)直國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)外造林面積為40.14 萬(wàn)hm2，與2018 年相比增長(zhǎng)50.56%，占全區(qū)國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積的28.15%。根據(jù)國(guó)家林業(yè)和草原局公布的最新數(shù)據(jù)，截至2022 年12 月，廣西林地面積共計(jì)1 600 萬(wàn)hm2，其中集體林地占比超過(guò)90%［6］。由此可見(jiàn)，集體林地是廣西森林資源的重要組成部分。與集體林地相比，國(guó)有林場(chǎng)的林地資源明顯不足，而進(jìn)行場(chǎng)外造林是國(guó)有林場(chǎng)擴(kuò)寬經(jīng)營(yíng)渠道的關(guān)鍵舉措。因此，深入研究國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)外造林相關(guān)問(wèn)題，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)有林場(chǎng)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)具有重要意義。

3 廣西國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)外造林存在問(wèn)題

3.1 林權(quán)糾紛影響場(chǎng)外造林進(jìn)度

隨著廣西林業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，加之林地資源相對(duì)缺乏，國(guó)有林場(chǎng)林地資源被侵占的情況屢見(jiàn)不鮮。為逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)有林場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展，2018 年廣西林業(yè)局頒布了《廣西國(guó)有林場(chǎng)被侵占林地綜合整治工作方案的通知》。自2018 年以來(lái)，廣西國(guó)有林場(chǎng)回收被侵占林地面積共計(jì)2.1 萬(wàn)hm2，但截至2019 年7 月底，當(dāng)?shù)貒?guó)有林場(chǎng)仍有12.5 萬(wàn)hm2的林地被侵占［7］。在林地資源有限的情況下，實(shí)行場(chǎng)外造林是推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)良性經(jīng)營(yíng)的重要措施之一。但由于場(chǎng)外租地存在諸多糾紛，最終影響了國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)外造林的進(jìn)度。

根據(jù)廣西壯族自治區(qū)人民政府網(wǎng)站公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，截至2021年11月，廣西共發(fā)生土地、山林、水利“三大糾紛”案件8 383 起，其中山林糾紛3 465 起，占比41.33%［8］。由于國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)外造林模式發(fā)展時(shí)間較短，往往缺乏對(duì)林地權(quán)屬科學(xué)、客觀、充分的調(diào)查，在土地所有者與國(guó)有林場(chǎng)簽訂關(guān)于場(chǎng)外造林合同后，依然存在林地權(quán)屬糾紛問(wèn)題。此外，一般情況下林地所有者與國(guó)有林場(chǎng)簽訂的合同期限較長(zhǎng)，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地所有者市場(chǎng)意識(shí)的不斷提高，林地租金可能會(huì)不斷抬高，合作各方容易產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益上的糾紛，進(jìn)而影響國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)外造林生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的正常進(jìn)度。

3.2 國(guó)有林場(chǎng)管理不到位

3.2.1 經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題。場(chǎng)外造林相對(duì)分散，增加了經(jīng)營(yíng)和管理成本。例如，維都林場(chǎng)以場(chǎng)外造林經(jīng)營(yíng)為主，布局分散等問(wèn)題增加了該林場(chǎng)的管理難度。截至2022年9月，廣西國(guó)有維都林場(chǎng)內(nèi)設(shè)11個(gè)機(jī)關(guān)科室，下設(shè)6 個(gè)營(yíng)林分場(chǎng)、7 個(gè)場(chǎng)外造林部；林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積為4.51萬(wàn)hm2，其中場(chǎng)內(nèi)造林面積為1.37萬(wàn)hm2，場(chǎng)外造林面積為3.14 萬(wàn)hm2（占林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)總面積的近70%）。此外，部分場(chǎng)外造林地位置偏遠(yuǎn)，且路況較差。路程較遠(yuǎn)不僅增加了管理成本，而且容易存在監(jiān)管漏洞。

3.2.2 資金管理問(wèn)題。自國(guó)有林場(chǎng)進(jìn)行改革后，廣西超過(guò)90%的國(guó)有林場(chǎng)被定性為公益性事業(yè)單位。但由于國(guó)有林場(chǎng)歷史債務(wù)負(fù)擔(dān)重，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，加之經(jīng)營(yíng)管理不善，因而其償還金融機(jī)構(gòu)貸款的壓力較大，其債務(wù)累積日趨加重。盡管廣西林業(yè)局組織56 家區(qū)直國(guó)有林場(chǎng)、市縣國(guó)有林場(chǎng)制訂債務(wù)化解方案，采取對(duì)國(guó)有林場(chǎng)欠繳的1.1億元育林資金實(shí)行掛賬處理、對(duì)不良資產(chǎn)打包政府回購(gòu)等措施，化解了國(guó)有林場(chǎng)部分不良債務(wù)，但隨著當(dāng)?shù)亓謽I(yè)的發(fā)展，林地資源緊缺，尤其是各類非法使用林地問(wèn)題仍沒(méi)有得到有效解決，導(dǎo)致國(guó)有林場(chǎng)資金管理問(wèn)題仍然比較嚴(yán)峻，不利于國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)外租地經(jīng)營(yíng)的良性可持續(xù)發(fā)展。

3.3 場(chǎng)外租地監(jiān)管體系不完善，現(xiàn)代化設(shè)施建設(shè)水平不高

2022年2月，廣西林業(yè)局發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)廣西加快推進(jìn)國(guó)家儲(chǔ)備林高質(zhì)量發(fā)展“雙千”目標(biāo)實(shí)施方案（2021—2025 年）的通知》（桂林財(cái)發(fā)〔2022〕11 號(hào)），并大力推廣“整村推進(jìn)”林權(quán)流轉(zhuǎn)模式，加大場(chǎng)外造林力度。但由于場(chǎng)外租地市場(chǎng)監(jiān)管體系不完善，國(guó)有林場(chǎng)在進(jìn)行場(chǎng)外造林時(shí)，存在部分林場(chǎng)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的情況，并導(dǎo)致造林成本提高，不利于場(chǎng)外租地造林的有序進(jìn)行。此外，林場(chǎng)作為事業(yè)單位，按機(jī)關(guān)事業(yè)單位的制度規(guī)范進(jìn)行管理，但其生產(chǎn)效益則按企業(yè)發(fā)展的要求。實(shí)行差額撥款的國(guó)有林場(chǎng)，其財(cái)政差額撥款占10%，但其管理完全按事業(yè)單位來(lái)管理，增加了國(guó)有林場(chǎng)運(yùn)行的難度，不利于場(chǎng)外造林的順利經(jīng)營(yíng)。

廣西部分國(guó)有林場(chǎng)針對(duì)場(chǎng)外林地造林，采取分片區(qū)專人管理的方式，如廣西國(guó)有東門林場(chǎng)防城港的場(chǎng)外林地造林專人管理最大面積近700 hm2，最小管理面積也有400 hm2。分片區(qū)專人管理的最大問(wèn)題是專人管理林地面積過(guò)大，存在監(jiān)督不全面、不到位等問(wèn)題。尤其在每年造林撫育相對(duì)集中的2—7 月，在缺乏現(xiàn)代化設(shè)備和技術(shù)應(yīng)用的情況下，外場(chǎng)造林的工作量增大，造林效率和質(zhì)量降低，且人工成本進(jìn)一步增大，不利于場(chǎng)外造林經(jīng)營(yíng)效益的提高。

4 廣西國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)外造林對(duì)策

4.1 完善場(chǎng)外造林合作機(jī)制

廣西應(yīng)從以下兩個(gè)方面完善場(chǎng)外造林合作機(jī)制：一是應(yīng)加大對(duì)場(chǎng)外造林的重視程度，通過(guò)不斷推進(jìn)林權(quán)制度改革來(lái)減少租賃雙方由于林權(quán)問(wèn)題而產(chǎn)生的沖突。二是應(yīng)完善國(guó)有林場(chǎng)租地造林的合作機(jī)制，根據(jù)林場(chǎng)內(nèi)部和場(chǎng)外業(yè)務(wù)性質(zhì)不同，實(shí)行“一場(chǎng)兩制”，適當(dāng)放寬場(chǎng)外造林生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，采取“一場(chǎng)兩策”管理方案。國(guó)有林場(chǎng)在進(jìn)行林地租賃前，應(yīng)對(duì)合作細(xì)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格細(xì)致的審查，對(duì)于存疑處應(yīng)在與林地所有者充分溝通的情況下進(jìn)行有效解決，避免后期發(fā)生沖突。當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門也應(yīng)完善場(chǎng)外造林相關(guān)業(yè)務(wù)辦理審查程序，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有林場(chǎng)和林地所有者合作的監(jiān)管，簡(jiǎn)化手續(xù)辦理流程，從而提高場(chǎng)外造林的效率和積極性，最終保障廣西林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

4.2 健全林場(chǎng)管理制度

針對(duì)場(chǎng)外造林過(guò)于分散等問(wèn)題，國(guó)有林場(chǎng)在場(chǎng)外造林前，應(yīng)對(duì)林地進(jìn)行充分調(diào)查和規(guī)劃，避免租賃面積過(guò)小、距離過(guò)遠(yuǎn)、交通不便利的造林地塊，從源頭避免監(jiān)管成本和難度過(guò)大等問(wèn)題。對(duì)于目前的場(chǎng)外造林分散等問(wèn)題，國(guó)有林場(chǎng)應(yīng)完善場(chǎng)外造林的合作模式，如通過(guò)優(yōu)化場(chǎng)外造林經(jīng)營(yíng)分配模式等，提高外場(chǎng)租地造林的積極性。在場(chǎng)外造林時(shí)，國(guó)有林場(chǎng)可采用聯(lián)營(yíng)經(jīng)營(yíng)分配方式，如將全額收入按3∶7、2∶8 分配；或采用國(guó)有民營(yíng)承包造林分配模式，如將利潤(rùn)按5∶5分配。國(guó)有林場(chǎng)也可根據(jù)實(shí)際，通過(guò)分割經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式整合林木資產(chǎn)、優(yōu)化場(chǎng)外造林布局，通過(guò)場(chǎng)外租地的資源整合，達(dá)到節(jié)約經(jīng)營(yíng)和管理成本、提高營(yíng)林效率的目的。

國(guó)有林場(chǎng)應(yīng)整治場(chǎng)外造林亂象，可通過(guò)集約化的經(jīng)營(yíng)方式，減少管理費(fèi)用。此外，林場(chǎng)內(nèi)部可進(jìn)行分類管理。國(guó)有林場(chǎng)雖為公益類事業(yè)單位，但在場(chǎng)外造林的過(guò)程中，既不能完全按照公益類事業(yè)單位進(jìn)行資產(chǎn)資金管理，也不能簡(jiǎn)單照搬國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)資金管理制度，而應(yīng)根據(jù)森林資源資產(chǎn)培育保護(hù)利用的規(guī)律和特點(diǎn)，探索建立兼顧公益事業(yè)性質(zhì)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)任務(wù)的國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。國(guó)有林場(chǎng)應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要編制年度財(cái)務(wù)預(yù)算，對(duì)林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)收入采取備案式管理，即林場(chǎng)根據(jù)每年的經(jīng)營(yíng)收入做好預(yù)算后上報(bào)財(cái)政部門進(jìn)行備案，經(jīng)營(yíng)收入不上繳國(guó)庫(kù)，經(jīng)費(fèi)收支原則上由林場(chǎng)根據(jù)需要自主安排；已轉(zhuǎn)制為企業(yè)性質(zhì)的林場(chǎng)，原則上保持企業(yè)性質(zhì)不變，可根據(jù)公益林資源管理任務(wù)，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)公益林管護(hù)，所需經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。

4.3 建立健全場(chǎng)外租地管理制度并加大機(jī)械化發(fā)展投入力度

隨著廣西“雙千”計(jì)劃的實(shí)施，各地方及林場(chǎng)之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致林地租金上漲，而這增加了場(chǎng)外造林的成本，不利于國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)外造林的良性發(fā)展。為有效避免國(guó)有林場(chǎng)之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)場(chǎng)外造林的可持續(xù)發(fā)展，林業(yè)管理部門應(yīng)以建設(shè)國(guó)儲(chǔ)林項(xiàng)目和廣西高質(zhì)量商品林“雙千”基地為契機(jī)，建立一套完善的場(chǎng)外造林土地流轉(zhuǎn)管理制度。當(dāng)?shù)貞?yīng)通過(guò)對(duì)場(chǎng)外土地流轉(zhuǎn)的合理、合法、有效監(jiān)管，避免由于惡性競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致租地成本的增加，從而促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)外造林的正常經(jīng)營(yíng)，使其邁向更規(guī)范、更有序的管理軌道。此外，為提高場(chǎng)外造林工程建設(shè)效率和質(zhì)量，國(guó)有林場(chǎng)應(yīng)加強(qiáng)現(xiàn)代化設(shè)備及設(shè)施建設(shè)，加大對(duì)機(jī)械化設(shè)備的資金投入力度，積極引入現(xiàn)代化的設(shè)備和技術(shù)，從而降低人工投入成本。國(guó)有林場(chǎng)應(yīng)利用先進(jìn)的林業(yè)技術(shù)和設(shè)備，減少造林工程建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

場(chǎng)外造林作為國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展的重要組成部分，是擴(kuò)寬林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)渠道的重要措施。針對(duì)目前廣西國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中場(chǎng)外造林存在的各項(xiàng)問(wèn)題，政府相關(guān)部門應(yīng)積極完善林權(quán)監(jiān)督和管理制度，而國(guó)有林場(chǎng)也應(yīng)優(yōu)化自身場(chǎng)外造林管理制度，實(shí)現(xiàn)場(chǎng)外造林可持續(xù)發(fā)展。