構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體質(zhì)量安全自律管控能力評價體系的思考

楊 玲 虞 京 趙帥琪 楊映輝

（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心， 北京100020）

民以食為天， 食以安為先。 隨著城鄉(xiāng)居民食物消費結(jié)構(gòu)不斷升級， 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作面臨新的更高要求。 制約農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的因子眾多， 而農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體作為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全最直接責任主體， 是實現(xiàn)安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品 “產(chǎn)出來” 的最基礎、 最源頭和最關(guān)鍵的因素。 2022 年9 月2 日，十三屆全國人大常委會第三十六次會議以全票贊成的表決結(jié)果通過了新修訂的《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（以下簡稱 《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》），法律于2023 年1 月1 日正式實施。 新法明確農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者應當對其生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全負責， 并對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者誠信自律、 縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用體系建設作出要求。 當前， 創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理體制、 機制和方法， 研究探索農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體質(zhì)量安全自律管控能力評價體系， 是積極深化“放管服” 改革、 督促農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體依法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動、 推進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項有效舉措。 對此， 本文開展構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體質(zhì)量安全自律管控能力評價體系作用的分析， 探討評價的基本原則和主要內(nèi)容， 并研究提出推進評價體系構(gòu)建的具體建議。

一、 構(gòu)建評價體系的作用

構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體質(zhì)量安全自律管控能力評價體系， 是指通過確立科學合理的評價指標體系， 以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)、 農(nóng)民專業(yè)合作社、 家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體為主要對象， 依照程序采集并匯總被評價主體質(zhì)量安全關(guān)鍵信息， 對照評價指標體系進行綜合評價， 形成評價等級， 將評價等級作為監(jiān)管部門分類管理和消費者選購產(chǎn)品的參考。 推進農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體質(zhì)量安全自律管控能力評價體系構(gòu)建， 可以從3 方面發(fā)揮作用。

（一） 提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管效能 《中共中央 國務院關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》 對提高食品安全風險管理能力和推進食品安全社會共治提出明確要求。 基于我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體數(shù)量龐大、 農(nóng)產(chǎn)品“買全國賣全國” 等實際情況考慮， 從落實源頭治理出發(fā)， 構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體質(zhì)量安全自律管控能力評價體系， 可幫助監(jiān)管部門有效掌握點狀分散的生產(chǎn)經(jīng)營主體信息， 做到家底清、 情況明； 可根據(jù)統(tǒng)一的評價分級標準，對不同評價級別的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體實施分類監(jiān)管， 實現(xiàn)有效監(jiān)管資源的合理分配； 可通過在評價中引入更多社會與公眾元素， 推進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全社會監(jiān)督和共治共享， 促進公平競爭、 優(yōu)勝劣汰，從而落實深化“放管服” 改革中“管出公平、 管出質(zhì)量” 的要求。 在此基礎上， 通過加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全評價數(shù)據(jù)的分析研判， 也可為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管提供一手資料和決策支撐， 同時也為相關(guān)法規(guī)制定提供科學依據(jù)。

（二） 依法推進落實生產(chǎn)經(jīng)營主體責任 “生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全第一責任人” 原則目前已是世界公認的食品安全管理原則。 與政府或消費者相比， 農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)經(jīng)營全過程最為了解， 處于保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的最核心的位置。 此次 《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》 修訂， 按照 “四個最嚴”的要求， 對落實生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責任、 生產(chǎn)經(jīng)營全過程管控措施、 法律責任等內(nèi)容作了修改完善。從實際情況來看， 當前仍有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體法制意識淡薄， 違規(guī)使用農(nóng)獸藥、 非法添加有毒有害物質(zhì)等問題時有發(fā)生。 通過構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體質(zhì)量安全自律管控能力評價體系， 可推進主體與產(chǎn)品掛鉤， 實現(xiàn)主體評價與產(chǎn)品價值銜接， 從而引導強化法制意識， 使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責任內(nèi)化為生產(chǎn)經(jīng)營主體的自覺行動。 同時， 科學完善的評價體系可引導農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體按照評價標準自覺持續(xù)保持全程質(zhì)量控制水平， 并不斷改進管理， 追求更高評價等級要求， 從而創(chuàng)新激發(fā)優(yōu)質(zhì)化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體活力和發(fā)展內(nèi)生動力， 落實 “放出活力、 放出創(chuàng)造力” 的要求。

（三） 服務暢通優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品產(chǎn)銷渠道 中共中央辦公廳、 國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》 中提出， 到2030 年，農(nóng)產(chǎn)品供給更加優(yōu)質(zhì)安全， 農(nóng)業(yè)生態(tài)服務能力進一步提高。 現(xiàn)階段， 信息不對稱是影響農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化發(fā)展和放心消費的重要因素， 消費者難以憑借感官和經(jīng)驗判斷農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全屬性， 其只愿意按照市場平均價格進行支付， 使得優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品難以實現(xiàn)優(yōu)價。 通過農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體評價和評價信息展示， 可有效規(guī)避農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息不對稱， 推動農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體質(zhì)量安全自律管控能力轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)優(yōu)勢、 質(zhì)量優(yōu)勢、 品牌優(yōu)勢和市場價值， 推進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全共治共享， 服務暢通安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷渠道， 從而積極追求“服出便利、 服出實惠” 的目標， 促進農(nóng)產(chǎn)品放心消費和農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。

二、 評價的基本原則

（一） 綜合性 評價指標選取要注重全面、 客觀， 充分涵蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體質(zhì)量安全管理重要環(huán)節(jié)， 全面考慮到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營過程中主要風險因子及管控手段。 同時， 要根據(jù)不同評價指標在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理中的作用程度， 科學設置必選指標和可選指標， 促使評價結(jié)果綜合反映被評價主體農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管控總體水平。

（二） 科學性 評價指標體系應充分考慮農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、 農(nóng)民專業(yè)合作社、 家庭農(nóng)場、 種養(yǎng)大戶、 散戶等不同生產(chǎn)經(jīng)營主體實際情況和共性要求， 符合我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營特點。 評價指標的選取和設計盡可能做到含義明確， 反映農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管控關(guān)鍵節(jié)點， 典型性強， 著重兼顧指標的可比性、 可操作性以及定量與定性相結(jié)合等， 同時要注重評價方法和程序的規(guī)范性。

（三） 動態(tài)性 評價體系在以靜態(tài)指標進行評定基礎上， 綜合考慮動態(tài)指標。 可充分依托基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全優(yōu)質(zhì)化業(yè)務技術(shù)機構(gòu)在技術(shù)指導、 技術(shù)審核、 年度確認和跟蹤服務等方面的作用， 對被評價主體不再滿足評定級別要求的， 應當及時進行調(diào)整或退出管理； 被評價主體在一定評價級別持續(xù)符合要求， 滿足一定年限后， 可以逐級升為新的評價級別。

（四） 可展示性 被評價主體的評定級別可通過規(guī)范使用主體評價標識進行展示， 不同評價級別可用不同顏色標識展示， 也可采取不同數(shù)量星級展示。 依托互聯(lián)網(wǎng)宣展被評價主體信息， 積極打造農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全優(yōu)質(zhì)化發(fā)展生產(chǎn)典范， 促進產(chǎn)銷信息對接， 服務農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品放心消費。

三、 評價的主要內(nèi)容

（一） 產(chǎn)地環(huán)境 良好的產(chǎn)地環(huán)境是優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的基礎。 被評價主體不得在特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域種植、 養(yǎng)殖、 捕撈、 采集特定農(nóng)產(chǎn)品和建立特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。 評價過程應考慮生產(chǎn)基地選址情況及土壤、 大氣和灌溉用水質(zhì)量， 了解基地是否符合國家相關(guān)技術(shù)標準要求， 同時也要考慮周圍污染源受控情況和區(qū)域農(nóng)業(yè)環(huán)境變化趨勢，了解農(nóng)業(yè)投入品包裝物和廢棄物處置情況。

（二） 生產(chǎn)行為 生產(chǎn)行為是決定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的關(guān)鍵因素， 應全面評價生產(chǎn)經(jīng)營主體質(zhì)量控制措施和生產(chǎn)操作規(guī)程建立情況， 重點掌握投入品購買及存放、 農(nóng)藥安全間隔期和獸藥休藥期有關(guān)規(guī)定執(zhí)行情況、 生產(chǎn)記錄建立及保管、 農(nóng)產(chǎn)品包裝貯運管理等是否符合要求。

（三） 產(chǎn)品質(zhì)量 掌握農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體是否自行或者委托檢測機構(gòu)對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況進行檢測， 上市銷售的農(nóng)產(chǎn)品是否符合標準要求， 產(chǎn)品是否認證登記。 在此基礎上， 跟蹤并持續(xù)評價具備顯著地域特征和獨特營養(yǎng)品質(zhì)特色的農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的穩(wěn)定性。

（四） 可追溯性 掌握農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體是否采取包裝說明、 標簽標識或信息化追溯標識等形式， 結(jié)合生產(chǎn)檔案管理， 做到產(chǎn)品來源可追溯、 流向可跟蹤、 消費可識別。 鼓勵具備信息化條件的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者采用現(xiàn)代信息技術(shù)手段采集、 留存生產(chǎn)記錄、 購銷記錄等生產(chǎn)經(jīng)營信息。

（五） 生產(chǎn)經(jīng)營者素質(zhì) 評價農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體法律法規(guī)掌握情況、 標準執(zhí)行情況和員工培訓情況， 重點掌握員工對農(nóng)獸藥使用規(guī)定熟悉情況和執(zhí)行情況， 了解農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體是否制定和執(zhí)行農(nóng)產(chǎn)品全程質(zhì)量控制制度規(guī)范性文件， 是否有熟悉農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制的內(nèi)部質(zhì)量控制人員負責跟蹤落實生產(chǎn)過程質(zhì)量管理。

（六） 承諾達標合格證開具情況 此次新修訂的 《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》， 對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者開具承諾達標合格證、 收購者收取保存和再次開具承諾達標合格證、 批發(fā)市場查驗承諾達標合格證作出了具體規(guī)定， 明確了法律責任。 應對照法律要求， 將生產(chǎn)經(jīng)營主體嚴守相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定與強制性標準，并依法開具承諾達標合格證情況納入評價范疇。

（七） 接受監(jiān)督檢查和消費反饋情況 掌握各級管理部門對被評價主體日常檢查、 監(jiān)督抽查等監(jiān)督檢查結(jié)果， 將存在產(chǎn)品監(jiān)督抽查不合格的， 或在日常巡查、 舉報核實等監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)問題且未及時整改等情形納入動態(tài)評價指標范疇。 在此基礎上， 逐步隨著主體評價的信息化管理， 將消費者實時評價納入評價指標范疇。

四、 推進評價體系構(gòu)建的建議

（一） 建立評價管理規(guī)范 建立評價程序方法，可采取自愿申報、 綜合評價、 分級宣展、 動態(tài)管理的方式建立工作規(guī)范， 明確評價具體流程和要求。規(guī)范評價信息數(shù)據(jù)管理， 按照真實、 及時、 準確的原則， 建立評價分級、 監(jiān)督抽查、 舉報投訴等信息采集報送機制。 明確動態(tài)管理要求， 細化跟蹤檢查規(guī)定， 明確評價等級調(diào)整的具體規(guī)定。 開展評價分級宣展， 依托物聯(lián)網(wǎng)平臺， 對不同評價級別主體進行宣展， 培育展示自律管控能力持續(xù)增強的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體樣板， 帶動提升農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體質(zhì)量安全自律管控能力， 從源頭增加安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給， 服務農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品放心消費。

（二） 研究評價技術(shù)標準 在綜合了解現(xiàn)狀的基礎上， 分析影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的相關(guān)因素， 全面將評價內(nèi)容納入評價技術(shù)標準， 建立完整、 清晰的評價內(nèi)容層次。 針對不同評價內(nèi)容， 推進評價技術(shù)創(chuàng)新， 提升評價時效性。 同時， 根據(jù)評價總體要求， 分行業(yè)和重點產(chǎn)品類別編制農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體評價操作指南， 指導農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體對照要求落實全程管控。

（三） 推進評價與分類管理銜接 推進落實評價與激勵懲戒銜接機制， 從政策扶持等方面實施分類監(jiān)管， 高于一定評價級別的， 可以優(yōu)先獲得各種安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)性扶持、 獎勵、 補貼資金和優(yōu)先參加政府舉辦的各種農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全展示展銷活動； 低于一定評價級別的， 列入重點監(jiān)管范圍， 加大監(jiān)管頻次， 實施聯(lián)合懲戒。 通過評價與分類管理掛鉤， 全面調(diào)動農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者主動抓農(nóng)產(chǎn)品標準化生產(chǎn)和全程質(zhì)量安全管控的積極性， 推動提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全自律管控能力。

（四） 跟進做好培訓服務 根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營主體自身基礎和評價對應級別， 有針對性強化對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者的扶持、 指導和服務， 引導實施標準化生產(chǎn)， 幫助農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者提高生產(chǎn)經(jīng)營水平，提高履行第一責任人義務的能力。 培訓內(nèi)容以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)、 質(zhì)量控制技術(shù)等為基礎， 隨著農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體評價級別提高， 培訓內(nèi)容逐級提升、 拓展豐富。 同時， 面向基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全優(yōu)質(zhì)化業(yè)務技術(shù)機構(gòu)開展培訓， 指導其開展技術(shù)指導、 技術(shù)審核、 年度確認和跟蹤服務等工作。

（五） 推進評價信息化管理 統(tǒng)籌利用現(xiàn)有信用信息系統(tǒng)基礎設施， 建立完善主體評價數(shù)據(jù)庫。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理行業(yè)內(nèi)部要以數(shù)據(jù)標準化和應用標準化為原則， 在保護隱私、 明確責任、 數(shù)據(jù)及時準確的前提下， 推進各類農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。 主體評價數(shù)據(jù)庫應當進行分類分級管理， 確定查詢權(quán)限， 注重信息數(shù)據(jù)挖掘應用和公開共享。 積極推進行業(yè)間信用信息互聯(lián)互通， 逐步暢通消費實時評價途徑， 提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體質(zhì)量安全自律管控能力評價信息的透明度。