鄉(xiāng)村數字治理的維度、困境及路徑

周 舟

中共黔西南州委黨校，貴州 興義 562400

0 引言

2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》首次提出實施數字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略［1］，強調以數字化為手段實現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理。2022年中央一號文件《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》提出大力推進數字鄉(xiāng)村建設，著眼解決實際問題，拓展農業(yè)農村大數據應用場景。習近平總書記在黨的二十大報告中指出，“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”［2］。在鄉(xiāng)村振興、現(xiàn)代化建設及數字化轉型的推動下，各級政府探索以數字化手段賦能鄉(xiāng)村治理體系中的傳統(tǒng)要素，通過數字理念的培育、數字技術的運用及數字素養(yǎng)的提升，拓展數字場景，從而應對問題挑戰(zhàn)，提升治理效能，推進鄉(xiāng)村振興。

1 鄉(xiāng)村數字治理的維度指向

鄉(xiāng)村數字治理是新時代鄉(xiāng)村治理理念的更新和治理方式的轉型。鄉(xiāng)村數字治理通過數字理念的樹立、數字技術的運用及相應制度機制的支撐，可豐富鄉(xiāng)村治理的場域，實現(xiàn)信息技術與鄉(xiāng)村治理的雙向嵌入，具有彈性再造治理空間、靈活構建治理機制、協(xié)同參與治理流程的特征［3］，擁有數字化的內在韌性治理發(fā)展趨向［4］。

1.1 理念維度：行動更新的關鍵內因

理念是行動的先導，是影響外在行為表現(xiàn)的內在關鍵因素。在鄉(xiāng)村數字治理過程中，理念的樹立和培育是推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興的基礎和前提。首先，在鄉(xiāng)村數字治理理念的引導下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理過程中可運用互聯(lián)網、大數據等數字治理工具，借助治理過程中產生的數據信息對公共事務中出現(xiàn)的問題及村民的訴求進行研判和解決，促進治理行為從依靠經驗轉向數據分析，使鄉(xiāng)村治理決策更加科學、理性；可使治理流程從被動處理轉向事前預測，推動治理關口的前移，推動前端治理和源頭治理，有助于問題矛盾的防微杜漸；可促進治理方式突破城鄉(xiāng)、時間、空間等現(xiàn)實物理條件的限制，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理理念、服務導向、目標價值的轉變，為基層群眾提供高質量、精準化和數字化的公共服務。其次，在鄉(xiāng)村振興背景下，數字技術和數字工具為實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理提供了現(xiàn)代信息工具、技術等支持。在鄉(xiāng)村開展數字治理的宣傳教育，可以幫助村民樹立新的理念。村民在學習新理念和接收新信息的過程中，能夠有意識地運用技術工具和媒體平臺反映自身需求或治理訴求。最后，鄉(xiāng)村數字治理也能倒逼村民提升自身數字素養(yǎng)，形成數字思維，在更多數字化治理場景中主動使用數字治理工具，從而突破時空的限制，參與鄉(xiāng)村治理活動。

1.2 技術維度：空間再造的賦能創(chuàng)新

在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理中，治理主體較為單一、思路保守固化且方式陳舊，難以有效應對愈發(fā)繁雜的鄉(xiāng)村治理問題，也較難滿足村民的多元化現(xiàn)實需求。數字治理作為信息革命和數字社會發(fā)展的產物，其突出優(yōu)勢在于數字技術的靈活性和數字平臺的開放性，能夠將縱向層級和橫向層級部門產生的治理信息進行數字集成與整合，直面鄉(xiāng)村社會結構變化和生產生活方式改變帶來的新問題。數字技術的靈活性和數字平臺的開放性能夠再造鄉(xiāng)村治理的空間，將相同或不同層次部門的治理信息進行數字化集成與整合，保證數據流動的連續(xù)性和穩(wěn)定性。數字技術在鄉(xiāng)村治理領域的引入運用、賦能創(chuàng)新、適應耦合，將鄉(xiāng)村治理的顯性空間逐漸演變?yōu)榧夹g建構下的虛擬空間，強化了鄉(xiāng)村治理的科技支撐，擴展了鄉(xiāng)村治理的多維空間，拓寬了鄉(xiāng)村治理的主體邊界，打破了數據壁壘，促進縱向層級之間、橫向治理功能之間的相互融合，促進政府、市場、社會及群眾的互動與協(xié)作，進而為鄉(xiāng)村振興注入創(chuàng)新動力。

1.3 制度維度：治理轉型的根本保障

制度是所有社會成員必須遵守的行為準則，能夠減少不確定性，抑制機會主義行為，具有根本性、穩(wěn)定性、長期性的特征。國家是“具有最嚴密組織形式的政治實體，維持著最強大的資源動員能力，發(fā)揮著最令人矚目的效能的建制”［5］。國家和地方相關制度、政策規(guī)劃的出臺和實施，明確了新時代鄉(xiāng)村數字治理發(fā)展的方向以及鄉(xiāng)村數字治理對鄉(xiāng)村振興的推動意義，塑造了鄉(xiāng)村數字治理發(fā)展的基本形態(tài)。國家通過自上而下的權威動員和制度支撐，協(xié)同推進鄉(xiāng)村數字治理發(fā)展進程，有序促進鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)內數字要素之間的耦合。我國各地經濟發(fā)展水平參差不齊，鄉(xiāng)村數字治理發(fā)展的程度有所不同。地方政府在遵循國家宏觀政策制度的基礎上，在數字化基礎設施建設、功能開發(fā)運用、治理模式選擇等方面進行了細化分析，積攢和優(yōu)化了鄉(xiāng)村數字治理的有形資產和無形資源。制度機制的建立健全為鄉(xiāng)村數字治理的規(guī)劃落實和項目運轉提供遵循依據，能夠在一定程度上避免鄉(xiāng)村治理數字化“忙而無序”“無所適從”“無的放矢”等問題，并為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興治理有效的要求提供根本保障。

2 鄉(xiāng)村數字治理面臨的現(xiàn)實困境

在數字時代的現(xiàn)實情境下，基層政府部門逐漸意識到鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)性、長期性、繁雜性，需要借助數字技術推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標。在此背景下，數字技術和工具逐漸被引入鄉(xiāng)村治理場域。例如，浙江省桐鄉(xiāng)市將數字技術融入基層社會治理和民生服務工作，建立了“烏鎮(zhèn)管家”云治理平臺，形成了“1+4+X”中心模式，提升了基層智慧治理水平；浙江省德清縣積極探索集鄉(xiāng)村規(guī)劃、鄉(xiāng)村經營、鄉(xiāng)村環(huán)境、鄉(xiāng)村服務和鄉(xiāng)村治理5個模塊于一體的“一圖全面感知”鄉(xiāng)村智治模式；新時代“楓橋經驗”以整體性治理為依托，以智慧治理為支撐，建立統(tǒng)一的數字應用系統(tǒng)，為鄉(xiāng)村治理注入新動力［6］；貴州作為大數據產業(yè)蓬勃發(fā)展的省份，建成了“數字鄉(xiāng)村建設監(jiān)測平臺”“貴州數字鄉(xiāng)村應用程序”，利用大數據優(yōu)勢驅動鄉(xiāng)村治理。在鄉(xiāng)村振興背景下，鄉(xiāng)村數字治理實踐雖不斷得以推進，但也面臨不少困境。

2.1 理念意識的更新遲滯與認知偏差

首先，鄉(xiāng)村數字建設存在“先天不足”，且“后天發(fā)展”不占優(yōu)勢。受到經濟發(fā)展滯后等因素的影響，鄉(xiāng)村開展數字治理的先天條件不足，如基礎設施不健全，實用人才十分缺乏。鄉(xiāng)村治理中包括公務人員、村民、企業(yè)等多種主體。村民作為鄉(xiāng)村治理的重要主體，既是鄉(xiāng)村治理的參與者，也是受益者。但在現(xiàn)有鄉(xiāng)村社會中，留守鄉(xiāng)村的村民多為老年人，其接受新理念、新方式的周期較長。鄉(xiāng)村數字治理可以借助數字工具收集各個治理主體的行動軌跡和個體偏好，分析事物聯(lián)系和內在規(guī)律后向其推送潛在需求內容，但村居民原有的思想觀念和價值認識拘囿了現(xiàn)代理念意識的革新，“數據算法”和“內容推送”反而會強化他們原有的行為和偏好，造成理念更新遲滯。其次，在城鎮(zhèn)化、信息化的推動下，有的村民既能感受到數字時代的便利和數字治理的紅利，又易陷入信息真?zhèn)坞y以辨別的數字騙局和娛樂消費主義的行為誤區(qū)，無形中對鄉(xiāng)村數字治理存在認知偏差，難以樹立正確的理念，并可能產生抵觸的參與情緒和較低的治理認同。最后，部分鄉(xiāng)村地區(qū)存在一種現(xiàn)象，即地方政府部門認為數字技術先進且熱門，在區(qū)域排位競爭的壓力下跟風引入和盲目運用，不顧鄉(xiāng)村振興和群眾發(fā)展的實際需求，為了數字化而數字化，為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，產生了投入大而收益小的問題，致使鄉(xiāng)村數字治理淪為“炫技治理”［7］?？傊?，現(xiàn)代理念的認知偏差和正確意識的更新遲滯增加了鄉(xiāng)村數字治理的難度，也阻礙了鄉(xiāng)村振興的全面推進。

2.2 治理主體的參與受限與協(xié)同困難

現(xiàn)有的鄉(xiāng)村數字基礎設施建設與鄉(xiāng)村數字治理的需求不太匹配。2022年12月發(fā)布的第50次《中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，我國農村地區(qū)互聯(lián)網普及率為58.8%。雖然這一數據相比以往有所提升，但是村民作為鄉(xiāng)村治理的重要主體，仍處于網絡空間和數字治理的外緣，尚未參與到鄉(xiāng)村數字治理的實踐中。同時，各個治理主體對于鄉(xiāng)村數字治理的認識有所不同，且價值觀存在差異、行動邏輯不一。其中，扮演推動和協(xié)調角色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員大多數字素養(yǎng)不高、數字治理能力較弱，且學習新知識的動力不足，難以促成多元主體聯(lián)動和有序參與鄉(xiāng)村數字治理。在此背景下，各治理主體較難實現(xiàn)平等協(xié)商和達成有效共識，主體協(xié)同效應未能充分顯現(xiàn)。數字賦能鄉(xiāng)村治理不僅能夠帶來鄉(xiāng)村治理結構和治理秩序的變革，而且有助于推進各治理主體的溝通與協(xié)作。但現(xiàn)有鄉(xiāng)村數字治理主體數字素養(yǎng)較為匱乏，數字工具運用浮于表面，制度機制保障有所欠缺，一定程度上掣肘了數字的賦能和治理的效能。

2.3 治理需求的模糊識別與內容異化

隨著科技的發(fā)展，豐富的表達渠道和信息交互方式帶動了鄉(xiāng)村治理主體特別是鄉(xiāng)村居民權利意識的覺醒。但鄉(xiāng)村居民普遍“數字接觸”起步較晚，“數字運用”能力較低，先天“數字能力缺失”疊加后天“數字學習不足”，使其選擇偏好、話語表達、現(xiàn)實需求等難以通過數字平臺清晰刻畫，加大了數字工具篩選治理主體真實訴求和迫切需求的難度，弱化了各方意見的精準性、客觀性，導致數字工具對鄉(xiāng)村治理需求只能進行模糊識別。此外，在鄉(xiāng)村社會“鄉(xiāng)土性”和信息社會“現(xiàn)代性”相互交織的情境下，鄉(xiāng)村振興的任務依然艱巨、鄉(xiāng)村治理的事務愈發(fā)繁雜，并且具有明顯的動態(tài)性、瞬時性及跨界性。數字技術往往憑借即時畫面來設計數字程序、展開程序運算、進行數據處理，得到的結論較難準確反映鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需求和鄉(xiāng)村振興的動態(tài)演進。

2.4 數字平臺的共享乏力與同質低效

在全面推進鄉(xiāng)村振興的背景下，我國多地投入資金、人才、技術等資源，運用大數據、云計算、物聯(lián)網等技術工具構建了“智慧鄉(xiāng)村”、行為積分系統(tǒng)等鄉(xiāng)村數字治理平臺，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的“虛擬在場”，但在此過程中也存在如下問題。首先，部分地區(qū)鄉(xiāng)村數字治理停留在設備投入和設施堆砌階段，硬件設施與對應的軟件系統(tǒng)相互獨立，數據的集中管理和開放共享程度較低，現(xiàn)有的信息設備、技術人才、智能工具較難滿足鄉(xiāng)村治理的需要。其次，部分鄉(xiāng)村過度依靠數字工具推動鄉(xiāng)村振興，熱衷于建設高標準的數字平臺來展現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“高大上”，但缺乏結合地方特色的數字創(chuàng)新，缺乏對鄉(xiāng)村居民迫切訴求的積極回應，缺乏對數字平臺和治理場景實際運用效果的有效追蹤。這種工具性治理手段壓縮了價值性延展空間，強化了鄉(xiāng)村居民的“數字無感”，弱化了鄉(xiāng)村社會的“鄉(xiāng)愁情結”，不能顯著增強鄉(xiāng)村群眾的獲得感。最后，目前的鄉(xiāng)村數字治理平臺大多缺乏統(tǒng)一規(guī)范的運行體系，存在數據采集標準不一、數據整合力度不夠、數據運用程度不同、部門協(xié)同頻率不齊等問題，不少鄉(xiāng)村數字治理平臺類化、虛化、同質化，甚至低效化。

3 鄉(xiāng)村數字治理的優(yōu)化路徑

3.1 重塑治理理念，推動“數字在場”

鄉(xiāng)村數字治理是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要舉措，不僅要從技術應用和服務系統(tǒng)層面進行表層的數字化構造，還要注重服務理念和治理思維等深層的治理生態(tài)體系重塑，引導治理主體轉變傳統(tǒng)理念和固有思維。鄉(xiāng)村數字治理是在道德法治和情感鄉(xiāng)愁的鄉(xiāng)村共同體下數字技術和鄉(xiāng)村治理的融合再造，而非二者的簡單疊加。

首先，正確認識鄉(xiāng)村數字治理的工具理性與價值理性。政府有關部門可以通過組織各類治理主體學習宣傳《2023年數字鄉(xiāng)村發(fā)展工作要點》等政策、參與鄉(xiāng)村數字治理基礎設施建設等方式，幫助他們形成對鄉(xiāng)村數字治理的理性認知，即認識到“數字”是一種重要的資源要素，是提高鄉(xiāng)村治理效能的重要工具，認識到鄉(xiāng)村數字治理有助于推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，有助于達到鄉(xiāng)村振興治理有效的要求。其次，糾偏“數字至上”“唯數字論”等理念。政府有關部門應將村民的權利保障、滿意指數作為鄉(xiāng)村數字治理的主要指標，并為治理主體提供學習培訓機會，完善學習制度、考評機制、監(jiān)督機制，抓住關鍵主體，推動其鄉(xiāng)村治理的理念更新和思維轉化（由管理轉向治理、由命令轉向服務、由主導轉向參與），借助“數字在場”推進縱向聯(lián)動與橫向協(xié)同。最后，政府有關部門應在保障治理主體權利和主動回應群眾訴求的基礎上，通過“數字下鄉(xiāng)”、數字體驗等方式擴大宣傳教育的輻射范圍，推動形成正確意識、政策理論與數字實踐相融合的局面。

3.2 聯(lián)動治理主體，提升“數字素養(yǎng)”

數字革命和技術革新打破了鄉(xiāng)村社會的原有形態(tài)，多元主體得以突破時間與空間局限參與鄉(xiāng)村治理。然而，鄉(xiāng)村振興更加強調鄉(xiāng)村治理的有效性、治理主體的能動性及數字素養(yǎng)的提升。

首先，應堅持黨的領導，強化黨組織在鄉(xiāng)村數字治理中的領導作用，厘清各治理主體的職能權限和行為邊界，促成有序的集體行動。其次，政府部門應提高數字治理能力，充分借助數字工具，避免縱向信息跨層級傳播的數據失準和信息失真，加強主體溝通交流，消除橫向部門聯(lián)動障礙和信息共享壁壘。最后，發(fā)揮市場組織的資源優(yōu)勢、社會組織的志愿優(yōu)勢及鄉(xiāng)村群眾的主體優(yōu)勢，彌補國家政權組織治理資源不足，并通過主體的聯(lián)動和信任的構建，修復日漸式微的鄉(xiāng)村公共精神，構建鄉(xiāng)村數字治理的多元共同體，借助情感網絡聚合不同治理主體的行動力和創(chuàng)造力。

3.3 回應治理需求，實現(xiàn)“數字為民”

鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點和落腳點在于為人民謀福祉，為人民創(chuàng)造美好生活。鄉(xiāng)村數字治理作為助力鄉(xiāng)村振興的積極舉措，必須堅持以人民為中心，通過數據收集、信息比對、計算分析等程序，對碎片化和分散化的鄉(xiāng)村事務進行拼接與整合，正向回應不同主體的治理需求，讓村民真正感受到技術的實用、管用和受用，不斷提升獲得感、幸福感和安全感。

首先，各地應在國家宏觀政策的指導下，優(yōu)化鄉(xiāng)村數字治理的有形資產和無形資源，量化數字基礎設施建設、功能開發(fā)運用、治理模式選擇等內容，列出需求清單，強化需求供給。同時，政府管理部門應正確認識到數字技術并不能回應各主體的全部需求，也不能解決鄉(xiāng)村治理的所有問題，需借助民主協(xié)商、議事說事等非數字化治理途徑。政府管理部門應拓展“數字+”的實際運用場景，暢通多元治理主體需求表達的渠道，豐富鄉(xiāng)村數字治理需求回應的方式。其次，各地應通過人才引進、人員培養(yǎng)等方式，提升鄉(xiāng)村治理主體數字識別、運用、共享等能力，平衡需求模糊識別與治理內容異化之間的張力。最后，針對孤寡老人等鄉(xiāng)村數字治理主體，有關部門應注重日常走訪收集需求和回應訴求，通過強化認知塑造、加強情感建設等方式打消其數字應用的思想顧慮，為其提供精準幫助和精細服務，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會“最后一公里”治理服務無盲點，鄉(xiāng)村群眾“最后一百米”需求回應不斷檔。

3.4 規(guī)范數字平臺，激發(fā)“數字效能”

數字平臺通過接入、運作、輸出等端口的鏈接實現(xiàn)數據的運轉處理，是鄉(xiāng)村數字治理的關鍵載體和鄉(xiāng)村振興的重要媒介。規(guī)范數字平臺則是彰顯數字效能的基礎和前提。

首先，各地政府管理部門應明晰數字平臺建立的目的、服務的對象范圍、數據共享的內容邊界，規(guī)范數字平臺的建立、運轉與維護，推動形成數字創(chuàng)新應用的全治理鏈條。其次，政府有關部門應建立數字平臺建設標準，統(tǒng)一端口接入標準，在數字平臺搭建的技術架構、算法處理、界面交互等方面作出要求；統(tǒng)一數據搜集標準，基于特定的權責事項清單來明晰數據搜集標準，加強相關部門的聯(lián)動協(xié)同，避免數據的盲目搜集、重復搜集以及無效搜集。最后，政府有關部門應確立數字平臺運行原則。各地應堅持“數為民用”原則和“為民服務”導向，擴展數字平臺與智能設備的應用場景和服務場域，完善硬件與軟件相結合的運用系統(tǒng)，推動鄉(xiāng)村治理與數字技術的同頻共振，實現(xiàn)鄉(xiāng)村數字治理與鄉(xiāng)村振興相得益彰。

4 結語

鄉(xiāng)村數字治理作為推進鄉(xiāng)村振興的應有之義和實現(xiàn)治理有效的關鍵之舉，呈現(xiàn)出主體的多元化、理念的數字化、媒介的平臺化及成果的共享化等特征。鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村數字治理不僅要從技術應用和服務系統(tǒng)上進行表層的數字化構建，還要注重服務理念和治理思維等深層的治理生態(tài)體系重塑，使鄉(xiāng)村數字治理更加符合鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實需要和國家現(xiàn)代化轉型的發(fā)展要求。