PPP協(xié)議公私主體權(quán)利（力）配置困境與破解

胡瑩瑩

關(guān)鍵詞：PPP協(xié)議；控制權(quán)；權(quán)利（力）配置困境；權(quán)利（力）空間

一、問(wèn)題的提出

PPP協(xié)議公私主體權(quán)利（力）配置呈流動(dòng)狀態(tài)，邊界并非清晰可辨，存在配置困境。從各國(guó)PPP實(shí)踐看，對(duì)該問(wèn)題的解決方式是提供標(biāo)準(zhǔn)化合同指南或文本，①如英國(guó)《PF2標(biāo)準(zhǔn)合同》，我國(guó)兩部委合同指南。但PPP合同文本標(biāo)準(zhǔn)化與PPP項(xiàng)目靈活性之間存在悖論，因?yàn)楣膊块T(mén)更加傾向于將標(biāo)準(zhǔn)化合同作為控制工具，②它并非公私主體根據(jù)項(xiàng)目實(shí)踐長(zhǎng)期博弈的成果，更像是政府單方制定便于貫徹政策目的的“格式合同”。我國(guó)學(xué)者以PPP政策法規(guī)以及合同指南為樣本，分析發(fā)現(xiàn)政府擁有PPP項(xiàng)目大多數(shù)重要決策的絕對(duì)控制權(quán)。③法學(xué)者關(guān)于該問(wèn)題的分析，停留于協(xié)議性質(zhì)界定與爭(zhēng)議程序選擇等形式標(biāo)準(zhǔn)階段，尚未涉及實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)研究共識(shí)，PPP協(xié)議兼具公私法屬性。在適用規(guī)范選擇上，部分學(xué)者秉持“民事的歸民事，行政的歸行政”二分法，其典型方式是行政因素的“識(shí)別與剝離”；①部分學(xué)者則主張?zhí)摴蕉蚣?，②但未?duì)公私混合契約的法律規(guī)范作出探討。

現(xiàn)有研究路徑存在“用概念邏輯代替生活邏輯”的問(wèn)題，正如耶林所言：“生活不是為了概念的目的而存在，相反，概念卻要為了生活目的。不是邏輯被賦予存在的權(quán)利，而是生活、社會(huì)關(guān)系、正義的感覺(jué)所要求的東西才有存在的權(quán)利?！雹鄣@忽略了對(duì)PPP協(xié)議“生活邏輯”的觀察。這種邏輯錯(cuò)位集中體現(xiàn)于PPP協(xié)議公私主體權(quán)利（力）配置的動(dòng)態(tài)性、不完全性無(wú)法獲得現(xiàn)行法的規(guī)范解釋。現(xiàn)行法主要提供初始的靜態(tài)的權(quán)利（力）配置指引，缺乏動(dòng)態(tài)權(quán)利（力）配置的實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則。它限于具有典型行政事務(wù)或經(jīng)營(yíng)事務(wù)特質(zhì)的決策事項(xiàng)，無(wú)法回應(yīng)權(quán)利（力）空間劃分問(wèn)題，即PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程存在大量的“中間屬性”決策事項(xiàng)，而且在行政任務(wù)社會(huì)化背景下，這些“中間屬性”事項(xiàng)決策權(quán)分配在不同類(lèi)型PPP項(xiàng)目中皆不同。筆者擬從PPP協(xié)議的制度邏輯，探尋公私主體權(quán)利（力）配置困境、成因及其破解思路，以獲得PPP協(xié)議公私主體權(quán)利（力）配置的基本規(guī)則。

二、PPP協(xié)議公私主體權(quán)利（力）配置的特殊性

公私合作項(xiàng)目追求社會(huì)公平與社會(huì)效率協(xié)調(diào)統(tǒng)一的公共性綜合目標(biāo)，它包含經(jīng)濟(jì)性公共利益與社會(huì)性公共利益，④前者表現(xiàn)為公共服務(wù)最大化供給，后者表現(xiàn)為公共服務(wù)均等分配。因此，PPP協(xié)議以公共服務(wù)供給責(zé)任實(shí)現(xiàn)為起點(diǎn)，關(guān)心的是公共責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。普通民商事協(xié)議則以產(chǎn)權(quán)激勵(lì)與保護(hù)為起點(diǎn)，關(guān)注的是投資損失風(fēng)險(xiǎn)，雖然兩者都遵循有利于交易成本節(jié)約的權(quán)利（力）配置邏輯關(guān)系，但邏輯起點(diǎn)不同。為此，PPP協(xié)議中公私主體權(quán)利（力）配置的原則、內(nèi)容都具有特殊性。

（一）配置標(biāo)準(zhǔn)新內(nèi)涵：社會(huì)效率視角的交易成本節(jié)約原則

交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)提出了不同治理結(jié)構(gòu)交易成本“匹配假說(shuō)”⑤，治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為不同形式的合約，不同合約風(fēng)險(xiǎn)控制則產(chǎn)生不同的權(quán)利義務(wù)配置方式。契約履約過(guò)程存在關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)、績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)、不確定性風(fēng)險(xiǎn)等三種風(fēng)險(xiǎn)。早期學(xué)者關(guān)注關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)，⑥它是指契約一方違背合作精神而追求自身利益的可能性。⑦一般主張將剩余控制權(quán)賦予專(zhuān)用資產(chǎn)所有人，因?yàn)樗耐顿Y相對(duì)重要或關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防成本更高。后期經(jīng)學(xué)者實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，契約還存在績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)與不確定性風(fēng)險(xiǎn)，并由此產(chǎn)生協(xié)調(diào)功能與適應(yīng)功能。⑧績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)關(guān)涉合作剩余最大化能否實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，它的發(fā)生意味著契約雙方合作產(chǎn)出的失敗，⑨績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)控制成本與雙方行動(dòng)協(xié)調(diào)程度成反比。不確定性風(fēng)險(xiǎn)的處理則依賴于這樣的安排，如“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防條款”①“意外事件集合”，或者應(yīng)對(duì)變化或沖突的具體程序和指引規(guī)則②，這些慣例降低了風(fēng)險(xiǎn)控制成本。

PPP模式中“效率”是社會(huì)效率，是公共利益與私人利益之和最大化，即社會(huì)整體利益或社會(huì)總成本節(jié)約最大化。它是公私主體借由PPP協(xié)議進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)安排的指導(dǎo)原則。對(duì)政府而言，壟斷供給模式不存在因合作關(guān)系引起的關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)，但存在較高績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)；PPP模式則以增加關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)為代價(jià)降低了績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)，如果風(fēng)險(xiǎn)變更與轉(zhuǎn)移的社會(huì)總收益大于社會(huì)總成本則符合“物有所值”。對(duì)私主體而言，參與公共服務(wù)供給，是因受限于市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的失效，績(jī)效轉(zhuǎn)化依賴于政府的權(quán)力，因此私主體進(jìn)入合作關(guān)系意味著支付的關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)成本要小于績(jī)效收益的增加。

（二）配置內(nèi)容新屬性：公共控制權(quán)與運(yùn)營(yíng)控制權(quán)

PPP模式中私主體權(quán)利義務(wù)出現(xiàn)社會(huì)化傾向，進(jìn)入公共責(zé)任范疇；政府權(quán)力則開(kāi)始權(quán)利化③，表現(xiàn)為權(quán)力行使方式的契約化。項(xiàng)目管理學(xué)者普遍以PPP項(xiàng)目控制權(quán)描述公私主體權(quán)利與權(quán)力功能的變化。PPP項(xiàng)目中存在兩個(gè)層次三種功能的控制權(quán)。兩個(gè)層次包括以產(chǎn)權(quán)（財(cái)產(chǎn)權(quán)）為基礎(chǔ)的剩余權(quán)與以政府兜底責(zé)任為基礎(chǔ)的最終控制權(quán)，前者又可細(xì)分為以公共產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)：三種功能控制權(quán)包括控制投資損失的剩余控制權(quán)，實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的剩余索取權(quán)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效提升的實(shí)際控制權(quán)。雙層控制權(quán)解決最終決定權(quán)歸屬問(wèn)題。PPP協(xié)議關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)的不利后果是公共服務(wù)供給失敗而非資產(chǎn)損失，政府最終控制權(quán)優(yōu)先于產(chǎn)權(quán)剩余權(quán)。因契約剩余風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者發(fā)生變化，三種功能性控制權(quán)作用及其配置方式亦發(fā)生變化。在PPP協(xié)議中，私主體因其產(chǎn)權(quán)剩余權(quán)不再具有“最后決定”功能，消解了剩余權(quán)投資激勵(lì)實(shí)效，政府產(chǎn)生了激勵(lì)私主體投資的責(zé)任。在讓渡公共資源使用權(quán)及其收益權(quán)之后，政府保留履約管理權(quán)，筆者稱之為管理控制權(quán)。由此，對(duì)私主體的運(yùn)營(yíng)激勵(lì)，一方面是確認(rèn)私有產(chǎn)權(quán)衍生的實(shí)際控制權(quán)，另一方面是讓渡公有產(chǎn)權(quán)的實(shí)際控制權(quán)。

在具體控制權(quán)分配比例上，政府占有更多剩余控制權(quán)，而私主體占有更多剩余索取權(quán)。政府擁有更多剩余控制權(quán)的目的是預(yù)防私主體的機(jī)會(huì)主義行為，與管理控制權(quán)無(wú)本質(zhì)差異。因此，政府享有的最終控制權(quán)、投資決定權(quán)及其管理控制權(quán)，可統(tǒng)稱為公共控制權(quán)，其典型如介入權(quán)、便利終止權(quán)等；相應(yīng)的，私主體的剩余權(quán)與實(shí)際控制權(quán)，以經(jīng)營(yíng)為主要目的，可統(tǒng)稱為運(yùn)營(yíng)控制權(quán)。需要指出的是，公共控制權(quán)中權(quán)力比重高于運(yùn)營(yíng)控制權(quán)，而權(quán)利比重低于運(yùn)營(yíng)控制權(quán)，由此，PPP項(xiàng)目控制權(quán)是一系列權(quán)力與權(quán)利權(quán)重各不相同的控制權(quán)體系。

三、PPP協(xié)議公私主體權(quán)利（力）配置困境及其成因

從風(fēng)險(xiǎn)控制角度看，普通契約條款內(nèi)容是關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)與不同權(quán)利義務(wù)的組合。相應(yīng)的，PPP協(xié)議條款內(nèi)容就是不同風(fēng)險(xiǎn)與不同控制權(quán)的排列組合。關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)控制條款是規(guī)定公私主體遏制關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)時(shí)所享有的控制權(quán)，主要規(guī)定了政府公共控制權(quán)中的最終控制權(quán)，它具有突出的行政監(jiān)管權(quán)屬性，特別是可能或已經(jīng)發(fā)生關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)時(shí)采取的強(qiáng)制執(zhí)行手段，如最終接管權(quán)；同時(shí)規(guī)定了私主體防御自身關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)的剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)。績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)控制條款則規(guī)定了公私主體實(shí)現(xiàn)合作績(jī)效時(shí)所享有的控制權(quán)，主要規(guī)定了私主體實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效所需的實(shí)際控制權(quán)，它構(gòu)成運(yùn)營(yíng)控制權(quán)的主要內(nèi)容，包含公共服務(wù)的組織生產(chǎn)、消費(fèi)供給、設(shè)備維護(hù)、技術(shù)運(yùn)用、售后服務(wù)、人力資源管理、債權(quán)債務(wù)處理等日常管理事項(xiàng)；同時(shí)規(guī)定了政府的管理控制權(quán)，即PPP項(xiàng)目“物有所值”目標(biāo)履約管理責(zé)任。不確定性風(fēng)險(xiǎn)控制條款則規(guī)定各類(lèi)變更程序、機(jī)制。但風(fēng)險(xiǎn)具有流變性，不同PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)亦具有差異性，公私主體權(quán)利（力）配置并不固定。

（一）PPP協(xié)議條款公私主體的權(quán)利（力）配置困境

在理論上關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)與績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)相獨(dú)立，但兩種風(fēng)險(xiǎn)的后果存在相關(guān)性。關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生意味著合作關(guān)系破裂，自然無(wú)合作績(jī)效實(shí)現(xiàn)的可能；績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，是公共服務(wù)合作供給失敗，并不意味著合作關(guān)系破裂。不過(guò)，公共服務(wù)合作供給失敗與供給失敗之間，僅是供給績(jī)效實(shí)現(xiàn)程度的差別，如果PPP項(xiàng)目績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)后果達(dá)致特定臨界點(diǎn)，如供給質(zhì)量不符合基本標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)損害公眾利益的情況，與關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)所致后果并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別。因此，在PPP協(xié)議中，由于關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)控制與績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)控制存在關(guān)聯(lián)性，不同控制權(quán)之間的邊界存在交疊之處。

公私主體控制權(quán)邊界的模糊性首先體現(xiàn)在最終控制權(quán)與管理控制權(quán)之間。它們分別是政府控制關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)與績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)的基本手段，前者具有行政監(jiān)管權(quán)的特質(zhì)，后者則是履約管理權(quán)。政府兜底責(zé)任是概括性責(zé)任，兩類(lèi)控制權(quán)的差別在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中并不明顯。如績(jī)效考核權(quán)，既可歸入最終控制權(quán)，也可歸入管理控制權(quán)。根據(jù)我國(guó)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作（ PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（財(cái)金[2020]13號(hào)），雖然賦予私主體部分權(quán)利，包括績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系調(diào)整的有限協(xié)商權(quán)，績(jī)效目標(biāo)或指標(biāo)體系調(diào)整結(jié)果的異議權(quán)；也賦予公私主體績(jī)效指標(biāo)體系中非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的合理調(diào)整權(quán)，以及公私主體績(jī)效考核爭(zhēng)議處理方式的約定權(quán)；但文件同時(shí)規(guī)定了所屬行業(yè)主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)對(duì)績(jī)效考核關(guān)鍵事項(xiàng)的審核與復(fù)核權(quán)，而私主體作為掌握績(jī)效考核主要技術(shù)和信息的一方，在績(jī)效考核方面的權(quán)利仍非常有限。

公私主體控制權(quán)邊界的模糊性還體現(xiàn)在政府管理控制權(quán)與私主體實(shí)際控制權(quán)之間。以定價(jià)權(quán)為例，定價(jià)問(wèn)題既是政府管理項(xiàng)目績(jī)效的方式，也是私主體保障自身投資回報(bào)的重要方式。政府付費(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目，一般采取“參與定價(jià)”模式，即政府保留定價(jià)審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)，私主體享有定價(jià)建議權(quán)和執(zhí)行權(quán)，如英國(guó)《PF2標(biāo)準(zhǔn)化合同》所設(shè)定的付費(fèi)機(jī)制。①“合作定價(jià)”模式見(jiàn)于使用者付費(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目，政府保留價(jià)格形成機(jī)制選擇權(quán)，以監(jiān)督私主體定價(jià)權(quán)行使過(guò)程。該模式的成因是政府對(duì)私主體存在成本信息依賴。目前較為常見(jiàn)的合作定價(jià)方法包括資本收益率管制定價(jià)法與RPI-X價(jià)格管制方法。②總體上，由于技術(shù)、信息等因素的非對(duì)稱分布，以及公共服務(wù)的公共程度，定價(jià)權(quán)既可能是政府管理控制權(quán)，亦可能是私主體實(shí)際控制權(quán)。由此，政府最終控制權(quán)、管理控制權(quán)以及私主體實(shí)際控制權(quán)邊界的交疊之處，構(gòu)成了公共控制權(quán)與運(yùn)營(yíng)控制權(quán)之間動(dòng)態(tài)變化的權(quán)利（力）空間，并形成一系列頗為復(fù)雜的控制權(quán)排列組合。

（二）PPP協(xié)議條款中公私主體權(quán)利（力）配置困境的成因

無(wú)論是權(quán)力還是權(quán)利，其分權(quán)理念都源自孟德斯鳩“三權(quán)分立”原則。但正如古諾德批評(píng)的那樣，“三權(quán)分立”原則已被證明作為一種法律原則是不可行的，“分權(quán)的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)，因?yàn)閲?guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間缺乏協(xié)調(diào)就會(huì)導(dǎo)致政治的癱瘓”①。它根源于決策與執(zhí)行或政治與行政的關(guān)聯(lián)性，兩者間存在分合限度。赫伯特.A.西蒙亦指出：“任何實(shí)踐活動(dòng)都包含決策和執(zhí)行……。決策工作同執(zhí)行工作一樣滲透到整個(gè)管理型組織中，事實(shí)上這兩者緊密相連，缺一不可?！雹谟?guó)執(zhí)行局化制度改革，就是遵循“政治與行政二分”的理論路徑，把公共服務(wù)決策保留于政府部門(mén)，向社會(huì)讓渡公共服務(wù)執(zhí)行職能。③但“任何政策決定在某種程度上都要考慮如何執(zhí)行的問(wèn)題”④，由于決策與執(zhí)行的過(guò)度分離，改革前期出現(xiàn)了決策職能“空心化”與執(zhí)行職能“碎片化”問(wèn)題；后期以合作政府與整體政府理念，強(qiáng)化決策與執(zhí)行職能的協(xié)調(diào)，進(jìn)而催生了PPP模式。因此，在PPP協(xié)議中蘊(yùn)含著決策與執(zhí)行職能相互分離又相互協(xié)調(diào)的理念，兩種職能的協(xié)調(diào)過(guò)程就是公共控制權(quán)與運(yùn)營(yíng)控制權(quán)之間權(quán)利（力）空間的動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程。

德國(guó)法上用政府擔(dān)保責(zé)任概念闡釋PPP模式中公私主體決策者與執(zhí)行者的關(guān)系特質(zhì)。關(guān)于“擔(dān)保國(guó)家”的概念尚無(wú)定論，德國(guó)學(xué)界采取類(lèi)型化方式，將其區(qū)分為“履行責(zé)任”“擔(dān)保責(zé)任”和“承接（接管）責(zé)任”等。⑤有學(xué)者認(rèn)為無(wú)論如何區(qū)分，擔(dān)保責(zé)任是其他責(zé)任的上位概念。⑥筆者認(rèn)為，在西方國(guó)家“有限政府”治理語(yǔ)境下，政府擔(dān)保責(zé)任的核心內(nèi)容是廣義的監(jiān)管責(zé)任。我國(guó)社會(huì)力量與公私合作體制機(jī)制均不成熟，PPP模式中政府擔(dān)保責(zé)任實(shí)際上包含監(jiān)管責(zé)任和促進(jìn)責(zé)任兩個(gè)方面。促進(jìn)責(zé)任表現(xiàn)為政府對(duì)私主體的行為助成、條件支持等。⑦雖然西方國(guó)家擔(dān)保責(zé)任也包含“促進(jìn)”因素，但主要針對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的促進(jìn)，并不強(qiáng)調(diào)政府對(duì)私主體的輔助義務(wù)。

基于我國(guó)政府擔(dān)保責(zé)任的雙重職能，政府公共控制權(quán)包含謹(jǐn)慎行使與積極行使兩種要求。其中具有強(qiáng)制執(zhí)行色彩的介入權(quán)等最終控制權(quán)滿足謹(jǐn)慎行使的要求；具有資源輔助、能力支持色彩的政府投資或財(cái)政支持決定權(quán)滿足積極行使的要求；績(jī)效考核等管理控制權(quán)也屬于積極行使的權(quán)力，為取得更高的公共任務(wù)履行績(jī)效，以契約化方式向私主體讓渡權(quán)力。PPP模式本身是現(xiàn)代政府權(quán)力變革產(chǎn)物，即PPP協(xié)議是政府通過(guò)讓渡并消解權(quán)力強(qiáng)制性方式與私主體開(kāi)展平等合作。這意味著，PPP項(xiàng)目公共控制權(quán)的兩種行權(quán)要求，都對(duì)政府權(quán)力提出了“權(quán)利化”要求。

但政府權(quán)力的“權(quán)利化”深受政府權(quán)力擴(kuò)張的轄制。權(quán)力實(shí)踐內(nèi)在包含自由裁量訴求，給付行政時(shí)代權(quán)力積極行使要求，又進(jìn)一步拓寬了權(quán)力自由裁量范圍。因此，PPP項(xiàng)目公共控制權(quán)，尤其是最終控制權(quán)無(wú)法嚴(yán)格限定于關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)控制，管理控制權(quán)又因政府方管理事項(xiàng)與私主體運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)的重疊容易對(duì)項(xiàng)目績(jī)效產(chǎn)生抑制作用。同時(shí)，作為PPP項(xiàng)目政府合作方的地方政府存在自利性，可能與私主體“合謀”，通過(guò)自由裁量權(quán)向私主體讓利。這種權(quán)力慣性，打破了公私主體初始約定達(dá)成的微妙平衡。上述兩種情形，實(shí)際上就是公私主體針對(duì)PPP項(xiàng)目決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)進(jìn)行爭(zhēng)奪的過(guò)程，通常政府具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。據(jù)測(cè)算PPP項(xiàng)目中政府控制權(quán)的合理份額不宜超過(guò)500/0，但實(shí)踐中PPP相關(guān)政策法規(guī)都傾向于讓政府掌握絕對(duì)的控制權(quán)，政府也確實(shí)掌握了絕大部分的控制權(quán)。①

四、PPP項(xiàng)目控制權(quán)配置困境破解前提與理路選擇

（一）困境破解前提：控制權(quán)的絕對(duì)與相對(duì)之分

政府自由裁量權(quán)的任意性模糊了公共控制權(quán)與運(yùn)營(yíng)控制權(quán)的權(quán)力邊界。通過(guò)法律保留原則界定控制權(quán)專(zhuān)屬范圍，對(duì)公共控制權(quán)而言，既能起到控權(quán)作用，又能保留承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的最后手段；對(duì)運(yùn)營(yíng)控制權(quán)而言，既可起到投資激勵(lì)作用，又能起到保障項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)自主性作用。同時(shí)，能將公共控制權(quán)與運(yùn)營(yíng)控制權(quán)的劃分問(wèn)題聚焦于權(quán)利（力）空間的動(dòng)態(tài)配置。

1.公共控制權(quán)的絕對(duì)與相對(duì)之分

公共控制權(quán)絕對(duì)范圍是指政府不能通過(guò)任何方式讓渡給私主體的PPP項(xiàng)目控制權(quán)。首先，它是政府借以履行監(jiān)管（兜底）責(zé)任的最后手段，范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的必要方面，如對(duì)問(wèn)題PPP項(xiàng)目的介入或接管，對(duì)私主體任意退出的限制等。其次，它是政府履行促進(jìn)責(zé)任的基本手段。它借助公共資源或產(chǎn)權(quán)的投入、投資成本與利潤(rùn)的補(bǔ)償，以及其他財(cái)政、稅收補(bǔ)助等方式，產(chǎn)生如PPP項(xiàng)目初始投資與再投資決定權(quán)、政府承諾權(quán)等。最后，它是政府預(yù)防PPP項(xiàng)目績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)不利后果過(guò)度擴(kuò)散的重要手段。它屬于政府在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的履約管理職能范疇，主要是績(jī)效考核權(quán)，以及針對(duì)公共服務(wù)供給價(jià)格、質(zhì)量與普遍性的監(jiān)督權(quán)。

結(jié)合決策權(quán)類(lèi)型，上述公共控制權(quán)絕對(duì)范圍劃分仍有細(xì)化空間。任何一項(xiàng)決策均會(huì)經(jīng)歷提議、審批、執(zhí)行、監(jiān)督四個(gè)過(guò)程，并對(duì)應(yīng)于提議權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)四種決策控制權(quán)。②公共控制權(quán)所涉決策事項(xiàng)，亦可細(xì)分為四項(xiàng)子決策權(quán)，其絕對(duì)范圍可進(jìn)一步限縮。最終控制權(quán)作為最后權(quán)力手段，具有獨(dú)占性和強(qiáng)制性，其決策、執(zhí)行、監(jiān)督、建議都是一體的，應(yīng)完全由政府方占有。公共控制權(quán)絕對(duì)范圍中與促進(jìn)職能相關(guān)的控制權(quán)，以及管理控制權(quán)，其在權(quán)力行使目的和方式上都應(yīng)采取更符合市場(chǎng)規(guī)律的方式。因此，相關(guān)決策事項(xiàng)的審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)可由政府方保留之外，其余權(quán)力均可讓渡給私主體或歸入政府相對(duì)范圍的公共控制權(quán)。

2.運(yùn)營(yíng)控制權(quán)的絕對(duì)與相對(duì)之分

公私主體合作過(guò)程就是權(quán)利（力）互相讓渡的過(guò)程，私主體運(yùn)營(yíng)控制權(quán)也可劃分為絕對(duì)專(zhuān)屬與相對(duì)專(zhuān)屬部分。絕對(duì)專(zhuān)屬部分必須滿足激勵(lì)私主體投資與實(shí)現(xiàn)績(jī)效等關(guān)系、績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)控制的基本需求。其中最重要的是實(shí)現(xiàn)合作績(jī)效的實(shí)際控制權(quán)，它是PPP模式的制度優(yōu)勢(shì)，其權(quán)利內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋公共服務(wù)生產(chǎn)到實(shí)際供給前的所有環(huán)節(jié)，包括外部的業(yè)務(wù)債權(quán)債務(wù)事項(xiàng)與內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)。運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)是難以完全列舉的，但從與公眾利益相關(guān)性看，公共服務(wù)的組織生產(chǎn)過(guò)程，以及供給準(zhǔn)備過(guò)程，并未對(duì)公眾利益產(chǎn)生直接影響，政府權(quán)力亦沒(méi)有直接介入的必要，通過(guò)公共服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格、服務(wù)方式的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則予以間接指導(dǎo)即可。相對(duì)專(zhuān)屬運(yùn)營(yíng)控制權(quán)的存在則是私主體承擔(dān)公共服務(wù)直接供給責(zé)任的對(duì)價(jià)之一，它包括與私主體實(shí)際控制權(quán)相對(duì)應(yīng)的自我監(jiān)管責(zé)任，以及因承擔(dān)接受監(jiān)督與約束的義務(wù)而讓渡部分控制權(quán)兩種情形，如公私主體以合作方式開(kāi)展PPP項(xiàng)目監(jiān)管的情形。

綜上，公私主體權(quán)利（力）空間就是相對(duì)公共控制權(quán)與相對(duì)運(yùn)營(yíng)控制權(quán)的交疊部分，包含了PPP項(xiàng)目的各類(lèi)監(jiān)管或管理事項(xiàng)。它的具體配置受公共服務(wù)政策以及公私主體能力變化而影響?？傮w上絕對(duì)權(quán)屬范圍相對(duì)穩(wěn)定，其變更需經(jīng)法律修訂；相對(duì)權(quán)屬范圍可根據(jù)情勢(shì)變更，既可通過(guò)低階法律修正，亦可通過(guò)約定調(diào)整。由此，相對(duì)專(zhuān)屬范圍PPP項(xiàng)目控制權(quán)的具體配置才是破解公私主體權(quán)利（力）配置困境的關(guān)鍵點(diǎn)。

（二）理路選擇標(biāo)準(zhǔn)：合作兼代理關(guān)系

相對(duì)專(zhuān)屬PPP項(xiàng)目控制權(quán)的動(dòng)態(tài)配置，是一個(gè)根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況相機(jī)選擇的過(guò)程，公私主體成本節(jié)約優(yōu)勢(shì)雖然提供了一定判斷標(biāo)準(zhǔn)，但社會(huì)總成本的量化并非易事，仍需要一個(gè)起定性作用的平衡基準(zhǔn)點(diǎn)。筆者認(rèn)為，公眾利益可作為平衡基準(zhǔn)點(diǎn)。因?yàn)橐环矫婀卜?wù)有效供給目標(biāo)就是服務(wù)于公眾福利，另一方面公眾才是“真實(shí)”委托人，對(duì)不同受托人的權(quán)利（力）沖突享有決定權(quán)。但由于公眾在公私合作關(guān)系的“缺位”，即使通過(guò)公眾監(jiān)督程序?qū)⒐娨庖?jiàn)植入項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程，也僅起到附帶作用且存在成本與效率問(wèn)題。因此，需要通過(guò)法律上的公眾利益將公眾主張植入PPP協(xié)議，即為公私主體間權(quán)利（力）空間的配置設(shè)定“公共利益審查原則”。它可理解為公私主體的行為是否符合公共服務(wù)有效供給的綜合目標(biāo)，起到控制政府自由裁量權(quán)與私主體機(jī)會(huì)主義行為的作用。這種將公私主體均視為公眾福利代理人的做法，有利于確保私主體平等合作者地位，此時(shí)公私主體本質(zhì)上是合作與代理雙重關(guān)系。為確保公私主體雙重關(guān)系的平等性與穩(wěn)定性，有必要借鑒其他相對(duì)成熟的控制權(quán)劃分規(guī)則。

現(xiàn)有控制權(quán)配置理論，主要是項(xiàng)目治理理論與公司治理理論。兩者核心區(qū)別是對(duì)利益相關(guān)者關(guān)系的界定。項(xiàng)目治理理論強(qiáng)調(diào)在全體利益相關(guān)者之間進(jìn)行控制權(quán)配置，秉持更為徹底的利益相關(guān)者理論。①現(xiàn)代公司特別是公眾公司的治理對(duì)利益相關(guān)者的界定更富有層次性，圍繞股東會(huì)或董事會(huì)展開(kāi)。前者對(duì)利益相關(guān)者的定位不符合不同主體在PPP項(xiàng)目全生命周期參與程度、參與時(shí)間、影響力等方面不同的現(xiàn)實(shí)。PPP項(xiàng)目參與主體利益關(guān)系具有復(fù)雜性與層次性，“以利益主體與PPP項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)性為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，可以將PPP多層次利益關(guān)系分為核心利益關(guān)系、一般利益關(guān)系和邊緣利益關(guān)系”②，其中核心利益關(guān)系即公私主體關(guān)系。公眾公司治理理論可資借鑒的根本原因是股東會(huì)與董事會(huì)關(guān)系亦是合作兼代理。合作關(guān)系表現(xiàn)在兩者均是通過(guò)契約實(shí)現(xiàn)“不同要素”合作生產(chǎn)并追求合作剩余的制度安排?，F(xiàn)代知識(shí)經(jīng)濟(jì)型公司大量出現(xiàn)，董事人力資本逐漸成為與股東資本具有相當(dāng)?shù)匚坏摹耙亍?，公司普遍被認(rèn)為是財(cái)務(wù)資本和人力資本的復(fù)雜合約，這意味著董事實(shí)際上取得了股東地位③。代理關(guān)系則表現(xiàn)在其中一方要素投入者并不參與經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)生了經(jīng)營(yíng)上的委托代理關(guān)系。在公眾公司中，董事會(huì)成為公司實(shí)際運(yùn)營(yíng)者并掌握實(shí)際控制權(quán)，基于其專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力為物質(zhì)資本股東創(chuàng)造利潤(rùn)。

五、PPP項(xiàng)目控制權(quán)配置具體路徑：以公眾公司治理結(jié)構(gòu)為鏡鑒

相較于PPP的治理結(jié)構(gòu)，公司治理股東會(huì)中心還是董事會(huì)中心的爭(zhēng)議是老話題，形成了一套相對(duì)成熟的權(quán)力劃分規(guī)則。本文主要借鑒公眾公司“兩會(huì)”專(zhuān)屬權(quán)限及權(quán)利（力）空間的劃分與再劃分方式，為不同類(lèi)型PPP協(xié)議中公私主體權(quán)利（力）配置提供一套基本判斷規(guī)則。

（一）公私主體PPP項(xiàng)目控制權(quán)劃分治理實(shí)效借鑒：以經(jīng)營(yíng)者權(quán)力為界分根據(jù)

趙旭東教授認(rèn)為“公司治理中心的界定應(yīng)以公司主要的經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)和經(jīng)營(yíng)者權(quán)力、而非以所有者事項(xiàng)和所有者權(quán)力的分配為根據(jù)”①。首先，公司所有權(quán)者事項(xiàng)與所有者權(quán)力當(dāng)然歸屬于股東會(huì)，無(wú)須在公司各機(jī)關(guān)之間進(jìn)行分配；其次，現(xiàn)代公司所有權(quán)與控制權(quán)分離實(shí)踐表明股東會(huì)保留的權(quán)力主要是控制性或制約性權(quán)力，讓渡的主要是經(jīng)營(yíng)性權(quán)力；最后現(xiàn)代公司治理是圍繞公司經(jīng)營(yíng)性權(quán)力分配與行使而展開(kāi)的經(jīng)營(yíng)過(guò)程。可見(jiàn)，任何市場(chǎng)主體的治理活動(dòng)，包括公司治理、項(xiàng)目治理，關(guān)注的核心均是績(jī)效的實(shí)現(xiàn)，有哪些治理主體，或者選擇哪些治理方式，與所涉交易對(duì)象的所有權(quán)及其所有者并不存在必然聯(lián)系。因此，公司治理結(jié)構(gòu)以經(jīng)營(yíng)權(quán)力為界分根據(jù)是現(xiàn)代公司專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的技術(shù)性選擇。

公司治理中心界分根據(jù)由所有者權(quán)力轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)者權(quán)力，與現(xiàn)代契約治理理論保持了一致性。關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)很大程度上處理的是類(lèi)似于公司內(nèi)部的所有者事項(xiàng)與所有者權(quán)力；績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)均是圍繞合作績(jī)效或合作剩余最大化實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，契約治理依賴于雙方的協(xié)調(diào)，公司治理則依賴于內(nèi)部機(jī)關(guān)的合理分工。從代理效率看，治理主體、治理權(quán)與所有人、所有權(quán)的適當(dāng)區(qū)分是有必要的，它常見(jiàn)于市場(chǎng)、公司等不同治理機(jī)制中?？梢?jiàn)，以經(jīng)營(yíng)者權(quán)力為治理中心界分依據(jù)的觀念，本質(zhì)上是以效率為行動(dòng)邏輯。同樣的，在公共服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)公平（正義）是公共服務(wù)的價(jià)值邏輯，社會(huì)效率是公共服務(wù)的行動(dòng)邏輯。②因此，PPP協(xié)議治理實(shí)效服務(wù)于社會(huì)效率，它取決于相對(duì)專(zhuān)屬PPP項(xiàng)目控制權(quán)的劃分，因?yàn)樗攀钦嬲饬x上的治理權(quán)。

私主體運(yùn)營(yíng)控制權(quán)中經(jīng)營(yíng)者權(quán)力色彩更重，雖然包含了所有權(quán)的剩余權(quán)，但發(fā)揮的主要是經(jīng)營(yíng)權(quán)功能，即綜合利用私有與公有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的過(guò)程；政府公共控制權(quán)與所有者權(quán)力具有相似性，是對(duì)根本權(quán)益損失風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，承擔(dān)著類(lèi)似物質(zhì)資本所有權(quán)的功能，即承擔(dān)兜底風(fēng)險(xiǎn)。治理實(shí)效的實(shí)現(xiàn)取決于PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)控制權(quán)配置的優(yōu)化程度。申言之，若要突出PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的“經(jīng)營(yíng)”特質(zhì)而非“控制”色彩，一方面政府公共控制權(quán)的范圍要盡可能限縮于絕對(duì)范圍，控制權(quán)行使方式要盡可能采取契約化方式：另一方面私主體運(yùn)營(yíng)控制權(quán)的范圍應(yīng)盡可能涵蓋所有與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)相關(guān)的經(jīng)營(yíng)權(quán)力，即公私主體權(quán)利（力）空間配置傾向于私主體。

（二）公私主體PPP項(xiàng)目絕對(duì)控制權(quán)范圍界定方式：強(qiáng)制性實(shí)體規(guī)范

我國(guó)公司法對(duì)公司組織機(jī)構(gòu)職權(quán)的界定方式采取強(qiáng)制性規(guī)范與任意性規(guī)范。從條文措辭上看，股東會(huì)職權(quán)規(guī)定是否屬于強(qiáng)制性規(guī)范并不明確，董事會(huì)法定職責(zé)可以通過(guò)章程修改調(diào)整，應(yīng)屬于任意性規(guī)范。依照公司法理論，就股東會(huì)職權(quán)的法律性質(zhì)而言，其享有的所有者權(quán)力屬于股東會(huì)的“專(zhuān)屬權(quán)利”，法律就此所作規(guī)定應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)制性。因?yàn)椋姓邫?quán)力具有排他性，必須專(zhuān)屬于某個(gè)機(jī)構(gòu)或主體，而經(jīng)營(yíng)者權(quán)力的歸屬更具有靈活性。在PPP協(xié)議中，公私主體均享有絕對(duì)專(zhuān)屬的控制權(quán)，均需通過(guò)法律上的強(qiáng)制性規(guī)范予以確認(rèn)。正如“公司治理中的絕大多數(shù)權(quán)力都是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)久實(shí)踐、反復(fù)梳理提煉并被類(lèi)型化之后進(jìn)行法定分配的，完全被立法遺漏、游離于公司法條和公司章程之外的公司事項(xiàng)已無(wú)許多，剩余權(quán)力并無(wú)太大空間”①，“而且這些被遺漏的公司事項(xiàng)，發(fā)生頻度以及與公司和股東利益關(guān)聯(lián)與影響程度都不高”②。同樣，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵性決策事項(xiàng)均可在PPP政策文件或PPP合同標(biāo)準(zhǔn)文本中發(fā)現(xiàn)，公共項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中的各類(lèi)剩余權(quán)空間并不大，可通過(guò)法定列舉方式界定公共控制權(quán)與運(yùn)營(yíng)控制權(quán)的絕對(duì)范圍。

除了界定方式之外，公司治理還提供了專(zhuān)屬權(quán)利范圍確定標(biāo)準(zhǔn)的借鑒。公司法理論關(guān)于股東會(huì)與董事會(huì)專(zhuān)屬權(quán)力范圍的確定標(biāo)準(zhǔn)，以決策事項(xiàng)與決策權(quán)為劃分依據(jù)。在“戰(zhàn)略決策”事項(xiàng)以及“決策管理”環(huán)節(jié)，股東會(huì)與董事會(huì)存在職權(quán)交疊。由此將公司戰(zhàn)略決策區(qū)分為“結(jié)構(gòu)性戰(zhàn)略決策”與“經(jīng)營(yíng)性戰(zhàn)略決策”。前者是指與股東權(quán)利密切相關(guān)的、在公司運(yùn)營(yíng)框架之外、對(duì)公司結(jié)構(gòu)造成實(shí)質(zhì)變更的特別決策：后者是指在公司營(yíng)業(yè)過(guò)程中表現(xiàn)為對(duì)公司經(jīng)營(yíng)有長(zhǎng)期和決定性影響的戰(zhàn)略決策事項(xiàng)。根據(jù)成本節(jié)約優(yōu)勢(shì)，公司“結(jié)構(gòu)性戰(zhàn)略的批準(zhǔn)和監(jiān)控”事項(xiàng)歸入股東會(huì)專(zhuān)屬權(quán)力范圍：公司“經(jīng)營(yíng)性戰(zhàn)略決策”“結(jié)構(gòu)性戰(zhàn)略決策方案的提出和監(jiān)控”事項(xiàng)，納入董事會(huì)專(zhuān)屬權(quán)力范圍；在例外情形下，股東會(huì)有權(quán)超越其權(quán)力邊界，對(duì)戰(zhàn)術(shù)決策和經(jīng)營(yíng)性戰(zhàn)略決策進(jìn)行審核，獲得額外的“審批權(quán)”。③

公司治理中股東會(huì)與董事會(huì)權(quán)利（力）空間采取結(jié)構(gòu)性戰(zhàn)略事項(xiàng)與經(jīng)營(yíng)性戰(zhàn)略事項(xiàng)的劃分方式，進(jìn)一步明確了彼此的專(zhuān)屬權(quán)力范圍，它本質(zhì)上遵循的仍然是產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的剩余權(quán)配置方式。PPP項(xiàng)目公共控制權(quán)、運(yùn)營(yíng)控制權(quán)絕對(duì)范圍的劃分則可遵循公共責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)兜底責(zé)任的分配方式。但其借鑒價(jià)值在于對(duì)權(quán)利（力）空間中雙方潛在絕對(duì)權(quán)利（力）的進(jìn)一步理清。正如上文所述，根據(jù)PPP項(xiàng)目宗旨，可將公眾利益的“直接影響因素”與“間接影響因素”作為區(qū)分決策事項(xiàng)重要程度的標(biāo)準(zhǔn)。總之，政府絕對(duì)保留公共控制權(quán)的界定，首先梳理與總結(jié)公共服務(wù)供給項(xiàng)目中常見(jiàn)的控制權(quán)或決策事項(xiàng)：其次評(píng)估與篩選對(duì)遏制公共服務(wù)供給失敗風(fēng)險(xiǎn)有重要作用的控制權(quán)或決策事項(xiàng)；再次將其中與公眾利益直接相關(guān)的控制權(quán)或決策事項(xiàng)歸于政府；最后將政府專(zhuān)屬的控制權(quán)或決策事項(xiàng)依照決策權(quán)類(lèi)型劃分，除了絕對(duì)保留審批權(quán)之外，其他三種決策子權(quán)利均可視情形賦予私主體。但需要強(qiáng)調(diào)的是，不同于公司法上董事會(huì)職權(quán)規(guī)范的任意性，私主體作為政府的合作相對(duì)方與受托人，其絕對(duì)專(zhuān)屬的運(yùn)營(yíng)控制權(quán)也應(yīng)通過(guò)強(qiáng)制性規(guī)范規(guī)定。上述法定的公私主體PPP項(xiàng)目絕對(duì)控制權(quán)，可借由具體條款在PPP協(xié)議中植入或細(xì)化。

（三）公私主體PPP項(xiàng)目相對(duì)控制權(quán)配置方式：強(qiáng)制性程序規(guī)范

公司法上董事會(huì)與股東會(huì)固有權(quán)限之間的權(quán)利（力）空間，由股東大會(huì)掌握最終決定權(quán)。但為了達(dá)到平衡，各國(guó)公司法通常將這些權(quán)限暫定為董事會(huì)的非專(zhuān)屬權(quán)限，可由股東大會(huì)通過(guò)修改章程收回。①一般章程變更程序，公司法采用強(qiáng)制性規(guī)定，如關(guān)于表決權(quán)數(shù)的硬性要求。強(qiáng)制性程序規(guī)范一定程度上制約了股東大會(huì)對(duì)該類(lèi)權(quán)利的支配，其意圖與公司治理中心以經(jīng)營(yíng)者權(quán)力為界分邏輯一樣，避免股東對(duì)董事“專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的隨意干預(yù)。正如上文所述，PPP項(xiàng)目相對(duì)控制權(quán)是公私主體專(zhuān)屬權(quán)力之間的一個(gè)空間。私主體與董事會(huì)一樣承擔(dān)績(jī)效或運(yùn)營(yíng)責(zé)任，可以通過(guò)任意性實(shí)體規(guī)范將權(quán)利（力）空間先行歸入運(yùn)營(yíng)控制權(quán)非專(zhuān)屬范圍，需要變更的則通過(guò)類(lèi)似公司章程修改或股東會(huì)特別決議等變更程序，對(duì)私主體享有的相對(duì)控制權(quán)作出調(diào)整。關(guān)于相對(duì)控制權(quán)變更程序，與公司章程修改或股東會(huì)特別決議程序規(guī)范屬性一樣，均是強(qiáng)制性程序規(guī)范。但在公私合作關(guān)系中不存在表決權(quán)數(shù)問(wèn)題，其關(guān)注的是公私主體協(xié)商的平等性或政府單方?jīng)Q策的合法性。

如PPP項(xiàng)目相對(duì)控制權(quán)中項(xiàng)目監(jiān)督管理事項(xiàng)的建議權(quán)、執(zhí)行權(quán)等，雖然暫時(shí)被配置給私主體，但它們是政府管理控制權(quán)的子決策權(quán)。該類(lèi)事項(xiàng)所涉控制權(quán)配置的實(shí)體規(guī)范雖是任意性的，但其程序規(guī)范必須是強(qiáng)制性的，至少應(yīng)當(dāng)包含通知、提議反饋、替代措施、補(bǔ)償評(píng)估等法定程序，這是對(duì)政府單方?jīng)Q定權(quán)中自由裁量任意性的程序約束。同時(shí)，PPP項(xiàng)目相對(duì)控制權(quán)事項(xiàng)包含政府因履行促進(jìn)責(zé)任而賦予私主體的請(qǐng)求權(quán)，如財(cái)政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、再投資等承諾事項(xiàng)。該類(lèi)事項(xiàng)的審批權(quán)雖然屬于政府方的絕對(duì)控制權(quán)，但它本身包含職責(zé)的屬性，在功能上起到賦予私主體權(quán)益的法律效果。易言之，該類(lèi)權(quán)益亦屬于私主體的非專(zhuān)屬權(quán)限。但所涉控制權(quán)并非通過(guò)法律規(guī)定事先配置給私主體，而是經(jīng)雙方協(xié)商一致寫(xiě)入初始PPP協(xié)議，政府方一經(jīng)承諾即不得反悔。因此，如果需要對(duì)該部分（政府）決定權(quán)或（私主體）請(qǐng)求權(quán)予以變更，必須經(jīng)過(guò)公私主體協(xié)商一致。該類(lèi)事項(xiàng)變更程序的設(shè)計(jì)，既要約束政府自由裁量權(quán)的擴(kuò)張性，又要預(yù)防公私主體的合謀可能性，因此其規(guī)范類(lèi)型亦屬于強(qiáng)制性程序規(guī)范。

相對(duì)控制權(quán)配置的變更程序被包含于再變更或再談判條款中。實(shí)際上，各國(guó)PPP協(xié)議中普遍存在的再談判機(jī)制就起到了類(lèi)似公司章程的作用。這些程序性條款并不直接決定主體的權(quán)益配置結(jié)果，僅通過(guò)協(xié)商程序提供間接引導(dǎo)。法律對(duì)契約內(nèi)容補(bǔ)充方式包括任意規(guī)定與強(qiáng)行規(guī)定，任意規(guī)定旨在間接補(bǔ)充當(dāng)事人意思，強(qiáng)行規(guī)定的功能在于限制契約自由。強(qiáng)行規(guī)定在不完全契約中的適用過(guò)于武斷，因此在現(xiàn)代契約法中，任意規(guī)定占主導(dǎo)。同時(shí)，因?yàn)榱⒎ㄕ咧亲R(shí)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之間存有張力，現(xiàn)代契約法不僅要減少?gòu)?qiáng)行規(guī)定，而且要以程序規(guī)定替換任意性的實(shí)體規(guī)定。從這個(gè)角度看，規(guī)范PPP協(xié)議的契約法本身具有反身法特質(zhì)。反身法的規(guī)則形式主要是對(duì)過(guò)程、組織、權(quán)利與權(quán)能的分配予以規(guī)制的程序規(guī)范，它對(duì)社會(huì)行為控制是間接的和抽象的，因?yàn)榉芍贫葍H僅決定未來(lái)行動(dòng)的組織前提和程序前提。②但正如上文所述，鑒于PPP協(xié)議的公共性，該類(lèi)條款受法律強(qiáng)制性程序規(guī)定約束。

結(jié)語(yǔ)

PPP協(xié)議作為介于市場(chǎng)與等級(jí)制之間的混合型治理機(jī)制，治理績(jī)效的實(shí)現(xiàn)是其基本制度功能，公私主體項(xiàng)目控制權(quán)分配重點(diǎn)是與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)相關(guān)的權(quán)利（力），而非與兜底責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)相關(guān)的最終控制權(quán)或剩余控制權(quán)，這些權(quán)利（力）的分配并無(wú)實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議與困難。特別是在行政任務(wù)多元化以及行政行為方式多樣化背景下，PPP協(xié)議公私主體固有權(quán)限外的權(quán)利（力）空間大，其配置更應(yīng)以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目治理績(jī)效為中心，需樹(shù)立“PPP協(xié)議權(quán)利（力）配置動(dòng)態(tài)化，不同PPP協(xié)議權(quán)利（力）配置差異化”這樣的觀念，它的重點(diǎn)不在于也不可能獲得權(quán)利（力）配置統(tǒng)一結(jié)果，而在于追問(wèn)權(quán)利（力）配置基本規(guī)則。本文提出的PPP協(xié)議公私主體權(quán)利（力）配置規(guī)則，以公眾公司股東會(huì)與董事會(huì)權(quán)力劃分邏輯為借鑒，但從風(fēng)險(xiǎn)控制功能角度對(duì)PPP項(xiàng)目控制權(quán)進(jìn)行了分類(lèi)以替換公司治理結(jié)構(gòu)的核心概念。一方面從關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任控制角度，區(qū)分了政府的公共控制權(quán)與私主體的運(yùn)營(yíng)控制權(quán)；另一方面又從績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任控制角度，區(qū)分了公私主體項(xiàng)目控制權(quán)的絕對(duì)范圍與相對(duì)范圍。公私主體相對(duì)控制權(quán)構(gòu)成PPP項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的核心，它的劃分規(guī)則才是不同PPP項(xiàng)目以及PPP項(xiàng)目不同運(yùn)營(yíng)階段權(quán)利（力）配置的一般規(guī)則，其劃分依據(jù)包括決策事項(xiàng)的公共利益影響程度與社會(huì)總成本。

（責(zé)任編輯：張莉）